基于劃管結合視野下的城鎮開發邊界劃定與管控研究

□ 王火星

城鎮化的飛速發展，使國土空間規劃遇到新的問題。城鎮化建設用地不斷擴展，間接影響了農田用地。為堅守耕地保護紅線，科學規劃國土資源，推動我國城鎮化高質量發展，應當對城鎮開發邊界進行合理劃定，并對其進行科學管控，保證城鎮化發展的可持續性與有效性。

1 ??城鎮開發邊界概述

1.1 城鎮化終極邊界

為避免城市無序蔓延，合理推動我國城市群的集約化發展，應當科學劃定城鎮終極邊界。在界定城鎮開發邊界時，應當考量生態、基本農田等因素，以設定城鎮化發展的最大允許邊界。鑒于我國不同地區的城鎮化發展速度不一，在實際城鎮開發邊界劃定時存在一定差異，城市發展規模過大時，為更好地疏解城市的發展壓力，則可以劃分城鎮化終極邊界[1]，如北京、上海等超大城市。

1.2 量形兼備的空間管理工具

通過對城鎮化開發邊界劃定與管控工作進行分析可知，該項政策的落實主要是為了引導城鎮化的科學有序發展，并對城鎮化發展中的用地規模進行合理管控，避免城鎮化發展出現異常。通過對部分試點城市的工作開展經驗解析可知，在實際開展城鎮開發邊界工作時，并沒有側重城市的結構與空間布局，單一基于生態空間、基本農田的約束條件，對城鎮化開發邊界進行劃定。因此，新時期的城鎮開發邊界管理應當及時關注城鎮化的實際發展情況，并結合環境資源承載力，對空間環境進行合適的評價。在考量相關因素后，才能對城鎮開發邊界進行合理的劃定。

1.3 集中城鎮化空間的管控線

若基于全域管控的視角進行解析，我國在進行不同層級的國土資源開發管理時，重點突出集中城鎮化空間的管控。在對城鎮化開發邊界進行劃定時，應當對獨立項目或區域性大型基礎設施進行用地規劃，進而提高國土資源的綜合利用效率。在實際城鎮化開發邊界進行管控時，不可開展大規模的城鎮開發建設。在城鎮化發展過程中，應當基于鄉村振興的實際工作需求，允許建設適量的休閑娛樂設施，帶動鄉村的旅游經濟與文化產業。在具體開展工作時，應當采取生態兼容的工作理念，對生產用地的規模與項目建設密度進行科學控制，有效提升城鎮開發邊界的相關工作開展可行性[2]。

2 ??城鎮邊界劃定工作探討

2.1 識別生態資源價值形成生態保護本底

城鎮開發邊界劃定工作的目的，旨在保護生態環境，實現發展與保護工作的協調，推動生態文明建設。為此，在城鎮化發展過程中，應當遵循生態優先的原則，如識別生態資源價值、形成生態保護本底、提高各類生態資源的利用效能。在開展實際工作時，應當梳理各類生態空間的管理區域，如風景名勝區、自然保護區、森林公園、飲用水源保護區、生態濕地區等，對不同的國土空間進行準確劃分，便于后續城鎮化開發建設的規劃布局。

若基于生態安全視角解析，在城鎮開發邊界劃定時，應當對生態斑塊進行重點保護，使各個地區的生態斑塊形成銜接，進而組建成為生態廊道，逐漸搭建起生態網絡體系，不斷提升生態環境的承載力，發揮生態環境的現實效益。通過開展相關工作，可有效控制自然系統的破碎化問題，有效保護生態多樣性，推動生態文明城市建設。

2.2 結合空間開發適宜性評價明確建設用地潛力

對城鎮開發邊界進行劃定時，應當對相關地區的國土資源進行判定，了解目標地區的生態環境適宜開展哪些建設項目，適宜何種國土資源開發技術方案，為后續城鎮化的發展提供有力支持。如一般適宜用地可作為城鎮開發空間的待選項，避免出現隨意開發問題，影響城鎮化的可持續發展。在開展生態本底分析工作時開展時，可考慮生態安全、糧食安全，對城市發展問題進行有效規避，保證各類用地建設的可行性與有效性。

2.3 根據國家和區域戰略定位明確空間開發政策導向

在城鎮化發展規劃時，不僅需要考慮城市自身的糧食安全問題，同時需考量生態安全，以保證后續城鎮化發展工作開展的可行性。為實現預期城鎮化發展工作戰略目標，應當根據國家和區域戰略定位，明確空間開發政策導向，對城鎮化發展進行準確定位，找到適宜城市發展的現實路徑。我國在不同地區開展不同的戰略規劃，旨在調動城市發展潛能，保證城鎮化發展的可行性與有效性。如近年來國家的戰略部署，進行雄安新區、粵港澳大灣區等建設，旨在挖掘城鎮化的發展潛能。在相關戰略決策時，并不是盲目進行城鎮化推進。在全國生態保護的工作指引下，對城鎮開發邊界進行合理的劃定，保證戰略規劃實施的可行性與有效性[3]。

2.4 預測判斷生態最大容量或終結狀態的人口規模

在城鎮化發展過程中，人口容量將影響到城市的發展。若不加約束地任由人口數量增長，將可能導致城市運轉陷入癱瘓狀態。為此，在城鎮化開發邊界劃定時，可預測相關城市群的生態最大容量、環境最大承載力，進而對最終的人口規模進行一定約束。如北京市進行人口總量約束時，將其控制在2300萬人左右，以避免城市運行壓力過大，影響人民群眾的生活與工作。

3 ??明確城鎮開發邊界的法律地位和管控政策

3.1 明確城鎮開發邊界的法律地位

為有效推動我國城鎮化開發邊界管控工作發展，應當盡快明確城鎮化開發邊界的法律地位，即從法律層面出臺相關政策法規，對城鎮化開發邊界的劃定原則與管控要求進行細化，以保證各項工作開展的可行性與有效性。在城市整體發展規劃建設時，應當響應黨中央的生態文明建設戰略思想，遵循國土開發空間底線的管控基本要求，實現對國土資源的高效利用。在新的空間保護法律約束下，明確城鎮開發邊界的法律地位與管控工作要求，并在相關配套法律法規的輔助下，促進我國城鎮化發展建設[4]。

3.2 制定城鎮開發邊界內外的差異化管控政策

鑒于城鎮化開發邊界內外建設的差異性，為保證邊界管控的可行性與有效性，應當實施不同的規劃編制技術標準。在具體城鎮化開發邊界劃定與管控工作開展階段，可基于建設行為許可的證明，參考城鎮化開發邊界相關建設物的建設要求，保證鄉村地區土地資源得到充分利用，指導鄉村地區經濟建設與用地規劃。基于發展視角進行解析可知，在城鎮開發邊界地區進行劃定時，應當突出連片發展、嚴控增量、盤活存量，并遵循復合利用的工作原則，使國土資源利用效率得到有效提升。現階段進行鄉村經濟發展與城鎮化推進時，不得在城鎮化開發邊界開展大規模集中商業開發，違規占用農田用地，影響鄉村農業發展的本質。通過對違建項目責任人進行嚴肅處理，對相關違規建筑物進行拆除，推動建設用地減量化發展。

3.3 明確在上下位規劃傳導中的剛性定位

城鎮開發邊界進行管制線劃定后，可對城鎮的開發范圍、開發形態進行合理的約束，保證國土資源得到科學合理的開發利用。在不同層面開展的國土規劃，由于工作事務的差異，在城鎮開發邊界劃定中承擔不同的工作職責。進行新時期城鎮開發邊界劃定與管控工作時，應當基于全國、省級層面進行統籌規劃，通過定量、定策，考量多個因素，如糧食安全、生態安全、自然和諧、經濟發展，并對相關地區的環境承載力進行綜合評估，明確城鎮化發展的生態保護紅線、永久基本農田保護紅線等。通過對城鎮化發展進行統籌規劃，明確城鎮化的發展格局與用地集中度。在對各市縣城鎮開發邊界進行劃定時，應當基于上級部門的邊界劃定管控工作要求，以實現城鎮建設用地的統一規劃部署，提高城鎮化開發建設的可行性與有效性[5]。

3.4 建立有條件動態評估調整制度

規劃工作的開展，主要是對未來預測作出超前引導，在城市發展過程中，將面臨很多不確定因素。在我國城鎮化發展速度變緩的背景下，城鎮化發展仍舊面臨很大的困境。為保證城鎮化發展建設的可行性與有效性，應當建立有條件的動態評估調整制度，以保證城鎮化發展建設的可靠性。筆者認為，在城鎮化開發邊界劃定后不得隨意修改，在遇到重大決策與發展需求時，應當嚴格遵循相關調整程度與條件，對城鎮化開發邊界進行重新劃定，以保證城鎮化發展的可行性。在對城鎮化開發邊界進行調整時，應當在總量鎖定的基礎上，對調整后的城鎮化開發邊界方案進行充分的論證并予以審批，允許城鎮化發展邊界的內外部在一定條件下，可進行適當的用地開發，以推動鄉村振興與生態保護工作協同開展。

4 ??結語

文中對城鎮化開發邊界劃定與管控工作進行分析探討，說明了城鎮化開發邊界劃定工作的相關原則與條件，以及在城鎮化開發邊界管控工作中遵守的具體要求。通過文中論述內容可知，新時期城鎮化開發邊界劃定與管控工作必須進行改革創新，以適應城鎮化發展的現實規律，保證開發邊界劃定與管控工作開展的可行性與有效性。