澳大利亞奶業發展政策及啟示

宋鵬志，李翠霞

（東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

0 引言

澳大利亞奶業發展始于1788年，至2017～2018年度農場產值43億澳元，排名僅次于牛肉和小麥行業，約有42 600人直接參與澳大利亞奶牛場和乳品公司工作[1]。澳大利亞國土面積7.692×106km2，其中草場面積約為2.695×106km2，所以牛奶生產成本較低，使其乳業在國際上具有較強的競爭優勢[2]。澳大利亞作為全球最大的3個乳制品出口國之一，1980～2018年，近40年時間里乳制品出口價值增長近3.1倍。其中，牛奶產量由1980年5.432×109L增長至2018年9.289×109L，早已超過國內消費所需數量，進而帶動了出口市場發展。

澳大利亞在2000年7月1日實施放松管制政策后，政府沒有以任何形式干預奶業發展，并向國際市場開放，奶價緊跟國際市場發展趨勢，并通過WTO貿易改革的步伐，實行自由貿易政策也使奶業得到更好的發展[3-4]。除天然牧場等自身的環境優勢外，澳大利亞奶業完善的質量安全體系、豐富的管理經驗均是奶業發展的法寶[5]。澳大利亞奶業法律為政策出臺提供了法律保障，有利于政策的規范實施，政府如何監督、管理乳制品質量安全以及放松管制的政策實施值得我們研究及參考。

1 澳大利亞奶業發展政策概況

1.1 20世紀50年代-60年代末：奶業價格制度時期

1.1.1 奶業價格保護

通過關稅和進口控制兩方面對奶業價格進行保護，其中黃油和奶酪的價格通過從政府納稅財政收入中獲得補貼以及讓國內消費價格高于國際價格的兩種方式進行保護。50年代，奶業市場價格趨勢會受到人造黃油生產配額及其質量限制約束，雖然農業和非農業均受到保護，但奶業比其他農業受到的保護程度更高。據估計，保護價格從1952年3600萬澳元增長至1957年8320萬澳元。因為奶業收入較高、貸款增多和減免稅收的政策以及適宜的經濟環境等優勢，所以促使了產奶量的提升。

1.1.2 價格平衡與“兩種價格”體制

使國內市場上大部分乳制品根據產業內部價格平衡計劃確定的固定價格來銷售，所以乳制品加工價格變動很小。在50年代初期，澳大利亞農場主要以規模小、多樣化、低效率和低收入為特點的奶牛場為主，乳制品價格由各州通過限制發放許可證的數量來控制，一部分奶農被要求每天必須供應固定數量牛奶，而另一部分奶農的牛奶供應量不受限制，并且當牛奶供過于求時可以把牛奶轉向加工并取得收益或者獲得加價，加價這一現象的出現，促使奶農進行補飼并在牧場草量下降時也能保證牛奶的產量[6]。

在60-80年代，澳大利亞有一部分經濟學家堅決反對價格平衡計劃，并論證價格平衡計劃起到了掩蓋邊際產量收入價格和鼓勵增加生產的作用，由此提出“市場參與制”，該體制建議，按照生產者之前的平均產量與乳制品產出在國內市場消費的比例，為其制定一個國內銷售配額。隨后提出“可轉讓配額的兩種價格體制”：（1）所有奶農均應分配一個配額，該配額為年均產量60%（以加工為目的），定額產量價格為現行國內消費價格，超額產量則按出口價格支付；（2）配額應可以轉讓，多數發生在效率高、成本低的生產者之間，以此期望可以使生產逐步集中到效率最高的生產者手中。

“兩種價格”體制是在政府價格政策的干預下，飲用奶價格是制造奶價格的兩倍。該制度影響了國內乳制品市場的發展，也受到了WTO的批評。但無論奶業內部或外部，特別是效率較低的地區和州，奶業均有下降的危險，所以價格平衡計劃仍繼續執行，使牛奶產量較少的生產者仍擁有高價并有利于牛奶產量的增長。

1.1.3 利率縮減與結構變化

利率縮減是由于部分生產者不愿意或不能改變其產業結構或生產技術所導致的結果。60年代，液態奶收入價格與消費價格指數同步增長，用于加工的牛奶價格也保持相對平穩。1964年后，奶油價格大幅度下跌，由1964年104澳元/t下降至1974年99澳元/t，其中1969年價格最低為92澳元/t，主要是由于生產規模較小且較偏遠牧場所產生的影響。其中液態奶收入價格與投入支付價格比價相對穩定，但對于僅供應加工奶（特別是加工奶油）的生產者來說，其比價大幅下降，從而產生“利率縮減”。與此同時，消費價格指數從1963年101一直上漲至1974年192（消費價格指數快速上漲說明實際收入快速下降）。

在60年代奶業市場壓力下，生存下來的都是高效、敢創新型奶農。10年間，由于對遺傳性狀的改良以及奶牛飼養管理的改善，奶牛單產水平由1 959 L上漲至2 642 L，總產奶量由6.395×109L增加至7.52×109L；澳大利亞奶業也被分為加工奶部門（僅以加工為目的的農場）和液態奶部門（所有農場出售一部分產品作為鮮奶或奶油的消費）。1960～1973年期間，飼養30頭以上的奶牛牧場從55 040個下降至33 655個，不足30頭的奶牛牧場從62 829個下降至14 317個。通過對不同畜禽規模的農場純收入進行對比，發現奶業在勞動和設備利用方面存在規模經濟，并通過擴大規模可使勞動和設備得以更充分的利用，使單位產品成本降低獲得更高純收入。

1.2 20世紀70年代初至90年代末：補貼政策的發展階段

1.2.1“臨時性”補貼與“包裝交易”政策

“臨時性”補貼由政府制定，補貼額為1967年300萬澳元、1968年1 300萬澳元、1969年1 600萬澳元。補貼額的逐漸提高，加大了對乳制品行業支持，并作為乳制品出口收入中的一部分也提高了平衡價格。但是生產者收入價格卻出現下降，主要是由于乳制品產量增長與國內消費未增長所導致的可供出口余額增長、歐共體傾銷剩余乳制品，使出口價格持續回落，產量增長部分按出口價格銷售，但年度補貼金額是固定不變的，產量增多意味著產量的單位補貼額減少。

1970年初，第一產業部部長提議，奶業應采取逐步減少產量政策，否則政府將不能保證乳制品最低保護價，并于1970年6月3日起草了“包裝交易”概要，乳制品行業與澳大利亞政府簽訂協議，內容包括：（1）增加對黃油和奶酪生產的年度補貼，并把“臨時性”補貼加入其中；（2）沒有直接得到支持的副產品均為其提供補助金；（3）設定黃油和奶酪的最低保護價格，比平衡價格略低。乳制品行業也同意政府對黃油和奶酪的生產加以限制，協議使出口價格略有下降、單位產量補助金大幅提升、生產者收入價格明顯回升，對奶農未來發展提供了幫助。

1.2.2 奶業年度補貼

奶業年度補貼：按生產的每磅乳脂為單位發放補助金，在1951～1952年間包括每噸97.98澳元特別付款，用來保障奶農的收入價格達到政府保證的最低水平；1969～1970年，在出口乳制品中包括對英鎊貶值補償；1970～1971年，對英鎊貶值補償加入到補助金之中，平衡價格加補助金總價格反映了奶農和乳制品加工企業收入易受到乳制品加工費用降低的影響[7]。奶農的收入是通過把國內外銷售收入集合再除以乳制品總產量來平衡。其價格平衡是由支付年度補貼來達到的，年度補貼又是以補助金的形式按照每磅商品黃油的使用量分發給乳制品加工廠，同時要求工廠必須遵守價格平衡準則，即禁止銷售給國內消費者并且嚴格遵守國內市場規定價格。該計劃導致消費者所支付費用比出口價格要高很多，奶業年度補貼也是按照奶牛場生產水平來分配，從而小規模奶牛場得到的補貼相對較少，邊際產量私人報酬超過了社會報酬，進而起到了激勵奶牛場生產的作用。

奶業保護制度的實施，使澳大利亞乳制品總產量從1952年5.524×109L增長至1975年6.497×109L，并讓所有奶農都受益使其貧富一樣，但仍存在一部分奶農收入較高，而另一部分奶農盡管受到保護也仍然不足以支付起他們的勞動、家庭費用等。1973年，新當選的勞動黨政府提議，計劃到1975年6月30日逐步取消奶業年度補貼，這意味著對奶業的保護水平將極大地降低，政府旨在進行調研找出如何能保證乳制品行業價格平衡計劃的措施和途徑，但到1975年底仍未提出解決辦法，因此政府取消了年度補貼但價格平衡政策繼續實施。

1.2.3 小型牧場重建政策

1970年末，政府頒布了一項立法，制定了“小型牧場重建方案”，并把方案行政管理交給各州當局。1970～1974年4年時間中，依照“小型牧場重建方案”完成了：（1）買下576家農場，相當于飼養30頭以上牧場總數的1.4%（截止1970年3月的牧場數）；（2）延緩土地價格下降，并使得奶農“擴大牧場規模或離開”，4年間飼養30頭以上牧場數下降19.3%。

1974年4月，制定了“奶業調整規劃”共花費2800萬澳元用于奶業內部結構的調整，規劃指出在申請人資格方面放松要求，并為安裝大量鮮奶處理設施提供資助，但計劃在1975年8月31日被終止。之后，奶農申請調整結構的資助根據“農村重建規劃”進行處理。

1.2.4 Kerin和Crean計劃

為了提高澳大利亞奶業的競爭力，經過3年的討論后，1986年出臺kerin計劃：旨在減少補貼和提高競爭力。隨后修改為Crean計劃，逐漸減少對飲用奶生產的補貼，使其價格降低至1992年的22%，并逐步對加工用奶提供小規模的價格支持，使乳制品行業合理化發展。

1.2.5 市場扶持計劃

烏拉圭回合之后，1995年7月1日澳大利亞對乳制品銷售實行國內市場扶持計劃：出口加工乳制品牛奶收購價格比國內市場價格提高0.02澳元/L，用于出口的補貼費被稱為市場支持補貼，資金來源于對澳大利亞所有乳制品進行收稅。新政策包含兩種稅：奶農對用于國內消費的液態奶交稅（0.02澳元/L，1997）和乳制品加工廠向國內銷售的乳制品交稅（0.04澳元/L，1997），政策所收集的資金將作為國內市場補貼基金，同時對給乳制品加工廠提供牛奶的奶農進行補貼（0.02澳元/L，1997）。但澳大利亞政府提出，市場扶持計劃獲得利潤水平逐步降低并在2000年6月30日停止執行。

1.3 21世紀初—至今：以放松管制為主導的管理時期

1.3.1 結構重組計劃

結構重組計劃為澳大利亞奶農提供8年的補償，數額最高為12.5億澳元，作為實施放松管制政策的過渡措施，以確保奶農逐漸適應乳制品市場逐步自由化，在很大程度上緩解了因政策變化而引起的社會問題。

1.3.2 放松管制

自2000年7月1日，澳大利亞乳制品行業放松管制以來，政府不再對引用牛奶的價格進行干預，該行業內的所有價格均由市場力量確定；聯邦政府和州政府對澳大利亞國內的乳制品行業不再提供任何直接的幫助，對于價格（收奶、零售或出口價格）都沒有限制，也沒有生產、出口補貼或其他形式的出口支持。關于牛奶收購：產出牛奶由奶農擁有合作社形式公司或私有公司收購，牛奶加工公司向奶農支付牛奶的價格也沒有立法控制；盡管部分牧場已與商家簽訂了收購飲用奶的價格，但大多數牧場已不再區分飲用奶和制造用奶，收購商是以制造用奶和飲用奶之間的混合價格進行收購。牛奶收購價格通常取決于原奶中乳脂和非乳固體的含量決定，商家和奶農還會根據牛奶質量、數量和季節等因素制定獎懲合約，以調整牛奶的購買價格。

放松管制后，澳大利亞奶業發展較為緩慢。干旱等天然因素，沒有充足的降水，牧草價格暴漲，大批奶牛死于干旱，導致奶農信心受到影響，給整個奶業利潤造成影響。奶牛養殖、加工環節也在進行改變：牧場數量持續下降，但牧場的平均規模卻在擴大，并且大型牧場數量和牛奶產量也在持續增加；乳制品加工企業也在不斷整合，導致一些小型乳制品加工企業不斷退出市場[8]。同時乳制品市場逐漸開放，既是乳制品主要出口國（主要出口中國），也是主要進口國（主要來自新西蘭），國際原奶價格是決定奶農可獲價格的主要因素，直接導致牧場數量下降。

1.3.3 奶農集體談判政策

由兩個或多個奶農共同與牛奶購買者協商供應條款和條件，牛奶購買者可以是牛奶加工者、零售商，將牛奶作為商品進行交易或其他類型業務（對于乳制品生產商而言）。該政策對奶農和他們尋求與之談判的牛奶購買者有著潛在好處，可以帶來更好合同條件并根據共同目標而滿足奶農需求，但集體談判有違反2010年所制定的《競爭與消費者法》的風險，該法要求競爭者彼此獨立運作，并且澳大利亞競爭與消費者協會認為集體談判可能會鼓勵激烈的競爭，因為這可能會“縮小”小型經營者（個體奶農）和大型牛奶購買者（如跨國加工商和零售商）之間的競爭環境。因此，澳大利亞競爭與消費者協會根據《澳大利亞競爭與消費者法》批準可以避免法律訴訟，并使集體討價還價小組形成，盡管協會發現，乳制品行業的集體談判通常是出于公共利益，但它確實會評估每項申請，以決定收益是否大于損害[9]。2018年4月澳大利亞消費者與競爭委員會（ACCC）發布乳制品調查報告中指出，乳制品供應鏈各個層面的議價能力存在嚴重不平衡，并建議實行強制性行為準則。

1.3.4 綠箱政策

綠箱政策是指不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用的政策。關于“綠箱”的特點，無論是發展中國家還是發達國家，均包含政策支持金額和在整個奶業補貼中按比例增加的兩個方面。綠箱政策沒有價格補貼和最低價收購等政策，而是對家庭農場進行補貼、對奶農進行貸款優惠等。奶業初級生產者是澳大利亞政府支持的主要對象。2014年后，由于干旱和乳制品加工企業的收購計劃等因素，使奶價一直呈下降趨勢，澳大利亞政府實施了綠箱政策，以大幅增加澳大利亞的征收產業稅，并促進了澳大利亞奶業的快速發展[10]。

2 澳大利亞奶業進出口政策

2.1 進出口自由貿易政策

澳大利亞堅持實施全球貿易自由化政策，實施多邊貿易體系、區域性貿易和雙邊自由貿易協定并舉的方式[11]。

在多邊領域，第一，澳大利亞等11個國家于2015年底成功結束了跨太平洋伙伴關系（TPP）協議談判，并于2016年2月4日在奧克蘭簽署了TPP協議，澳大利亞參與的多邊貿易將使得多邊貿易伙伴的乳制品關稅減讓，有助于澳大利亞乳制品出口貿易擴大[12-13]。第二，澳大利亞積極參與區域貿易談判，開放的貿易環境將進一步促進澳大利亞的乳制品出口貿易，提升其乳制品國際競爭力。

在雙邊領域，澳大利亞實施市場多元化戰略，已與美國、新加坡、泰國、中國、日本、東盟和拉美地區國家等簽訂自由貿易協定。《中國-澳大利亞自由貿易協定》于2005年4月啟動談判，2015年6月17日正式簽署，2015年12月20日正式生效。

2.2 乳制品進出口質量監管政策

作為一個聯邦制國家，澳大利亞聯邦政府負責進出口食品的管理，確保進口食品的安全和檢疫狀況，并保證出口食品符合進口國的要求[14]。澳大利亞的乳制品監管制度是一個綜合預防體系，將奶農、生產企業、政府、州管理機構相互聯合并共同發展，有著專門負責乳制品進出口的質量監管機構和嚴格的質量安全法規。澳大利亞乳制品的相關標準法規主要由《食品標準法》和《出口控制法》這兩部標準法規所組成。此外，還有州政府管理機構制定的乳制品管理條例，為各州乳制品的具體管理提供了更切合實際的監管依據。

2.2.1 澳大利亞乳制品進口質量監管政策

澳大利亞的所有乳制品進口商都必須具備澳新食品標準管理局的《食品召回協議》中指定的書面召回計劃[15]。在2017年擬修訂《進口食品管制法令》，在法律層面對乳制品的進口安全進行保障；2018年1月5日，澳大利亞農業水利資源部（DAWR）更新了乳制品進口的條件要求，澳大利亞政府對于新的進口許可證和健康證書設置了過渡期，一旦談判完成，所有進口許可證將與更新的BICON案件一致；2018年9月13日，澳大利亞農業水資源部將實施進口食品控制修改法案，修改法案將會加強進口乳制品安全方面基于風險的管理方法，從而更好的保護消費者健康，也能減少乳制品進口商的負擔。有關乳制品進口相關檢驗檢疫法規包括：1992年頒布實施《進口食品控制法》；1993年頒布實施《進口食品管理條例》；2001年頒布實施《進口食品管制》；在2017年擬修訂《進口食品管制法令》在法律層面對進口乳制品的安全進行保障。

2.2.2 澳大利亞乳制品出口質量監管政策

澳大利亞出口的乳制品必須經過澳大利亞檢驗檢疫中心的出口檢驗和認證。澳大利亞檢驗檢疫中心、聯邦政府管理機構、州政府管理機構和食品相關企業之間保持緊密聯系，以確保最大程度上協調出口和國內的需求。澳大利亞檢驗檢疫中心（AQIS）是由澳大利亞政府設立的出入境檢驗檢疫執法機關，直屬于農漁林業部（DAFF），并為澳大利亞出口的乳制品提供檢驗和認證，以確保其符合其他國家的進口需求。澳大利亞檢驗檢疫中心（AQIS）協助澳新食品安全管理局（FSANZ）根據《澳大利亞檢疫標準》和《食品標準法》嚴格執行進出口食品管理辦法，以確保進出口乳制品的安全。在乳制品涉及到出口時，倉庫需要先制定食品安全程序（FSP），獲得州政府乳制品管理局批準的證明文件，并在澳大利亞檢驗檢疫中心注冊以備案。有關乳制品出口相關法規包括：1982年，《出口控制法》規定了乳制品的出口要求；1986年，《澳大利亞乳制品法》歷經數次修訂對乳制品出口控制方面做出規定；1991年，《澳新食品標準法》是一部乳制品標準法令，旨在通過建立一個高效、透明和負責的技術框架，保護乳制品出口等環節的質量和安全。

3 澳大利亞奶業政策對中國的啟示

3.1 加大政策扶持力度，促進奶業健康發展

首先借鑒澳大利亞放松管制的經驗，為我國奶業發展創造較為寬松的環境，并給予政府投資、低息或無息貸款的優惠政策，不干預奶農正常的生產經營活動，主要負責基礎設施的建設等，并為奶農提供市場信息，助力奶業的轉型升級；其次澳大利亞奶業補貼政策的最大特點是“綠箱”政策的頒布。我國應積極建設WTO農業規則允許的“綠箱”政策，最大限度地進行自我保護的合法和有效途徑，確保奶農的利益和積極性不受損害，保障乳制品的質量、數量及其多元化，努力提高中國乳制品在世界上的競爭力。

3.2 完善監管檢測體系，保證奶業質量安全

借鑒澳大利亞在乳制品檢驗檢疫體系和安全管理體系中的成功經驗。由政府提供資金，支持高校等科研院所對檢驗檢疫技術的研發，提升乳制品檢測能力；澳大利亞擁有從“政府”、到“州立管理機構”、再到“生產企業”、最后到“奶農”，這一完善的質量安全管理體系。其先進的風險預警系統，可以對乳制品生產企業提供數據、信息的科學化處理，做到及時發現潛在問題。同時，聯邦政府也制定基礎的標準法規，各州政府各自監管各州乳制品企業的執行情況。我國乳制品行業普遍存在產業鏈較長的現象，可以參考借鑒澳大利亞乳制品質量管理措施，把握好各項關鍵點進行管理控制，同時由各省針對乳業發展實際情況制定與其符合的質量安全政策，做到加強監管及預警確保安全管理體系高效運營。

3.3 制定風險管理政策，降低奶農承擔風險

乳制品行業在面對災害，特別是牧場面對自然災害時，奶農的抵御能力較差。澳大利亞針對這種情況，提供資金援助、政策引導和金融服務等措施幫助奶農抵抗災害，指導奶農對風險進行有效的管理，使其減少經濟損失。首先針對奶農所承擔的較大風險，我國也應建立服務于奶農的更全面、連續的一體化風險管理概念，讓奶農了解風險，并建立風險管理系統從而有效地規避、減少風險。讓奶農與飼料供應商、乳制品企業、保險公司、銀行和科研機構之間緊密合作，共同建立風險管理系統，降低整個行業面對風險和潛在風險的傷害；其次應完善風險災害制定相應的措施和政府扶持政策，例如現階段的奶牛良種補貼政策、飼料價格保護政策等，并在財政上給予奶農支持，確保資金分配到奶農手中，同時設定申請資格和扶持年限，這樣使奶農的利益既得到有效的保障、提高飼養的積極性，又避免奶農過分依賴政府扶持；最后，制定嚴格的牧場消毒制度、擠奶管理制度、疫病防治制度以及一些其他的相關制度，讓奶牛健康的成長和產奶，才能降低奶農所承受的風險，提高奶牛養殖的效益，進而推動中國奶牛養殖業健康快速的發展。