“國土空間規劃的理論與實踐”課程建設初探

吳殿廷　史培軍　宋金平

摘 要：“國土空間規劃理論與實踐”是國務院學位辦確定的地理學研究生骨干課程，本文論述了該課程設置的必要性和可行性，提出了課程建設的目標和要求，闡述了課程的邏輯框架和內容體系，討論了授課及考核方式的改進途徑。國家機構改革強化了國土空間規劃的權威性和科學性，地理學從基礎科學走向決策科學，要求研究生教學與時俱進，為國家培養先進、實用人才。以空間資源保護和持續利用為主線，探索國土空間規劃的基本理論、先進方法和實際做法，是本課程的主要內容，多方式結合、多方面考核是本課程教學的基本要求。通過本課程的學習，可以使學生掌握國土空間規劃的基本原理，了解不同類別空間規劃的基本內容和主要做法，學會國土空間分析重要方法，并能在區域研究和空間規劃實踐中發揮重要作用。

關鍵詞：國土空間規劃;多規合一;課程目標;課程內容

國土空間規劃是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態等）保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破，探索“多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制[1]。世界主要發達國家均開展國土空間規劃或相關規劃的編制工作[2]。

2015年9月中共中央國務院頒發的《生態文明體制改革總體方案》，要求“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。2019年1月23日，中共中央、國務院下發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，要建立國土空間規劃體系并監督實施。作為空間治理最重要的基礎學科，地理學必須從原先的基礎科學向決策科學方向轉化[3]。為此，國務院學位辦將“國土空間規劃理論與實踐課程”設為研究生的主干課程（以下簡稱“本課程”），我們有幸承擔了該課程的教學指南編寫任務。現就該課程的建設方案進行討論，以推進地理學研究生教學主干課程建設，提高我國地理學研究生教學質量。

一、建設的目標和要求

（1）重在能力培養。面向地理學和管理科學等學科，以及應用經濟學、公共管理有關專業碩（博）士研究生，與經濟地理學、區域分析與規劃、城市規劃等本科生課程銜接配套，努力從系統科學的角度，用科學規劃理論作指導，結合中國豐富的實踐，深入探討國土空間規劃理論、方法和實踐規律。使學生掌握國土空間規劃的基本原理，了解不同類別空間規劃的基本內容和主要做法，學會國土空間分析重要方法，理解地理協同論[4]，能在區域研究和空間規劃實踐中發揮一定的作用。

地理學本科生課程“經濟地理學”注重的是生產力布局[5]，“區域分析與規劃”強調的是“區域發展規律與發展戰略”等一般性的知識[6]，而研究生的“國土空間規劃理論與實踐”更側重國土空間治理的新理論及其與中國實踐的結合，以及空間規劃方法與做法的實際運用。

（2）以碩士研究生為主。本課程主要適用于地理學中人文地理專業、工學中的城市規劃專業及其相關學科碩士研究生、博士研究生學習，但對于應用經濟學的區域經濟學方向或管理學的土地利用管理方向的碩士研究生、博士研究生來說，也可以作為選學課程。

（3）選學該課程需要一定的知識儲備。選學本課程的學生，需要有一定的地理學、經濟學、管理學基礎，最好學過經濟地理學、人文地理學、城市地理學等相關課程，對中國地理、世界地理等有一定的了解。若能學過面向本科生的“區域分析與規劃”“宏觀經濟學”或“土地利用規劃”“城市規劃”等課程則效果更佳。

二、課程內容的系統設計

（1）抓住主線，體現國家空間治理現實要求。根據《意見》，新時期我國國土空間規劃的體系，在深度上分為“總體規劃—專項規劃—詳細規劃”三種類型，其中，國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接?？v向上建立“國家—省—市—縣—鄉鎮”五級規劃體系，統一完善國土空間規劃管控體系，厘清國家和地方事權，健全傳導和反饋機制，確保規劃能用、管用、好用。有鑒于此，本課程的主要內容應該是：以區域為對象，以國土空間保護和持續利用為主線，以主體功能論、地理協同論和科學規劃論為指導，分析國土空間規劃的理論基礎，剖析國內外經典案例，結合中國特色的經濟發展和社會治理實踐，闡述國土空間規劃的客觀依據，規劃目標，規劃任務、內容和重點，論述國土空間規劃的編制方法與實施、評價過程，以及國土空間規劃常用的指標體系和數學模型。

（2）內容設計要系統、完整，既高瞻遠矚又腳踏實地。具體包括如下幾點內容：

一是國土空間規劃的意義和任務、國土空間規劃的產生與發展、國土空間規劃的類型和特點，以及國土空間規劃的變化趨勢和努力方向等。

二是國內外國土空間開發與規劃案例剖析。其中國外部分包括蘇聯的區域規劃和生產地域綜合體開發模式[7]、美國國土空間規劃與田納西河流域綜合整治規劃[8]、歐盟空間規劃體系和政策綱要[9]、日本的國土綜合規劃[10]、聯合國人居署《城市與區域規劃準則》等。我國國土空間規劃的實踐探索方面，包括古代的空間認知與都江堰興利避害工程[11]、民國時期的空間規劃與孫中山治國方略[12]、新中國建國前三十年的空間治理探索[13]、改革開放后的空間規劃（區域規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃等）[14]、新時代的“多規合一”試點——以海南省為例[15]等。

三是國土空間規劃的理論基礎。國土空間規劃的理論基礎目前尚無共識，嚴金明等認為，空間系統論、可持續發展理論、空間協調理論和政府治理理論等，可以作為我國國土空間規劃的基礎理論[16]。該成果將“空間協調理論”納入國土空間規劃理論范疇，很有新意。郝慶、封志明等認為， 國土空間規劃的理論基礎應該包括（土地）承載力理論、地域功能理論、產業發展理論、城市化理論和空間結構理論等[17]。該成果是從主體功能區規劃的角度考慮國土空間規劃的，但兼顧了區域發展問題，即把產業發展理論作為理論基礎，體現了國土空間規劃的“保護與發展”兩個主題，值得尊重。但上述兩種觀點都沒有將規劃科學本身作為理論基礎，實為遺憾。借鑒前人成果，我們認為，從地理學的角度看，國土空間規劃理論至少應該包括區域發展論（包含產業發展規律等）[18]、主體功能論（地域功能論）[19]、地理協同論（空間協調論）、科學規劃論[20]等。此部分內容可根據授課當時的最新進展進行調整。

四是新時代國土空間規劃的內容和重點。包括國土空間的主題定位，區域發展目標、指標，優化產業結構、加快培育戰略性新興產業的舉措，以及兼顧效率與公平原則下的統籌區域協調發展（空間布局）和重大基礎設施項目策劃及建設布局等。在此基礎上進一步論述國土空間利用的專項規劃和專題規劃，包括城市規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、產業發展規劃等。

五是新時代國土空間規劃的編制、實施和評價。包括國土空間規劃編制的客觀依據、國土空間規劃的編制程序和方法、國土空間規劃的評價、國土空間規劃的實施與完善等。編制方法中，除了采用傳統的空間規劃技術外，還應該強化地塊或開發區域的戰略利益和投入產出分析，以及開發地塊或開發區域的社會響應及環境影響評價等[21]。

六是空間分析與規劃中的數學模型和方法。包括空間分析與規劃方法一般性介紹;經典規劃指標、分析模型及其應用;中國特色國土空間規劃常用評價指標和發展目標體系、國土空間規劃中的預測方法、規劃和對策方法等。

（3）突出重點，突破難點。主體功能論、區域發展論、區域發展目標和重點領域的確定，以及產業發展規劃、國土空間規劃評價等，是本課程建設的重點。其中區域發展重點領域、重點地域的確定及重大基礎設施建設布局是重中之重。難點包括國土空間基本地域單元[22]的確定（《意見》中以行政區劃為地域單元，但在實踐中，有時跨區域的管控更有意義，如京津冀協同發展規劃、大灣區整合規劃、長江經濟帶保護開發規劃等），以及三區（生態、農業、城鎮三類空間）三線（城市開發邊界、永久基本農田紅線、生態保護紅線）的劃定[23]。此外，區域發展重點領域的選擇、基礎設施重大項目策劃及區域發展目標預測、規劃與對策方法的掌握、區域除害興利并舉協同等，也是本課程的難點。其中國土空間基本地域單元的確定及國土空間功能類型的劃分，可以參照2011年國務院印發的《全國主體功能區規劃——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》和歐盟的做法[24];三區三線的劃定需要利用遙感和GIS等技術進行實際操作;發展預測方法的掌握可以通過案例數據的具體計算解決;重大項目策劃和選擇、規劃與對策方法的學習，可以通過典型事例加以說明。

三、課程建設過程中應該注意的問題

（1）授課方式應靈活多樣?！皣量臻g規劃的理論與實踐”是一門理論和實踐相結合非常緊密的課程，單純的課堂講授難以取得好的效果。研究生階段學生的自學能力很強，并且網絡上的資料信息很多，使用方便。應充分利用現代信息技術，體現傳承與創新相結合，以課堂講授為主，結合典型案例互動討論。方法模型方面的教學則要通過作業訓練的方式完成。有條件的學校和主講教師，最好安排適量社會實踐活動，到自然資源管理、發展改革和政策研究等宏觀管理部門、研究單位考察學習，甚至參與特定規劃的編制過程。倡導以學生友好為中心，將空間規劃理論與實踐課程教學過程，發展成理論導讀與批判解讀、程序和技術方法的運用與適宜性思辨、規劃研究—編制—實施及相關學術或實務實踐三段式教學體系[25]。

（2）考核方式需要創新。根據本課程的特點，結合研究生學習能力培養的要求，建議考核方式采取三種方式的結合，即：

課堂討論，包括參與程度、課件質量等，占20%。引導學生參與課堂互動。

規劃方法、模型方面的作業，1～2次計算分析，占20%。通過學生動手做題，解決課程難點。

期末小論文，按照國內核心期刊如《地理學報》等的格式要求，占60%。本課程是一個理論與實踐結合的課程，單純地掌握知識要點意義不大，重在能力培養，特別是理論與實踐結合的能力。力爭把優秀者推薦給有關雜志發表。

社會實踐環節非常重要，但從操作性的角度看，不宜作為成績考核的依據。

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[本文是國務院學位辦委托編寫的全國地理學研究生骨干課程（十一門之一）教學指南的初步成果。得到了國務院學位辦教學指導委員會、中國科學院地理所樊杰研究員的指導，河南大學喬家君教授、山東大學王金巖副教授、曲阜師范大學趙林副教授等參與了討論，特此說明和致謝]

[責任編輯：陳立民]