非煤礦山企業應急預案編制中存在的問題與改進建議

蘭 剛 石永豹 董 臻 江禮君

（1.安徽馬鋼礦業資源集團有限公司；2.安徽馬鋼礦業資源集團有限公司非煤礦山救護中隊；3.安徽馬鋼礦業資源集團有限公司姑山礦業公司）

我國非煤礦山眾多、規模小、分布廣、安全生產基礎薄弱，受自然災害、地質環境和極端天氣等影響較大，安全科技投入和勞動者素質方面還有所欠缺，這些顯著特點增加了非煤礦山行業安全管理的難度和成本［1-14］。

我國正處于工業化加速發展階段，處在事故“易發期”。據國家礦山安全監察局統計，2020年全國共發生礦山事故434起、死亡573人，分別同比下降19.1%和22%。其中，煤礦事故122起、死亡225人，同比下降28.2%和28.8%，建國以來首次全年未發生重特大瓦斯事故；非煤礦山事故312起、死亡348人，分別同比下降14.9%和16.9%，安全生產事故起數和死亡人數連續多年實現雙下降。

隨著國家對應急救援工作的高度重視，以及應急救援的指導理念、工作背景和重心的變化，安全生產應急救援隊伍在事故救援中和各類災害搶險中的作用逐漸擴大，應急預案得到進一步完善，預案質量有了明顯的提高，預案演練范圍也在不斷擴大。針對應急預案編制和管理工作，我國相繼制定和修訂了多部法律法規。

1 存在問題

當前，從應急預案演練情況和實際編制情況來看，非煤礦山應急預案的整體水平依然不高，未能充分發揮其的防災減災作用。筆者通過多次參與應急演練活動，發現應急預案編制中存在一些突出問題。

1.1 企業應急管理意識不強，編制內容不完善

部分非煤礦山企業普遍存在應急管理意識不強，重生產、輕安全的問題，導致應急管理工作貫徹不深入，應急預案以應付政府監督檢查為主，備案后就成了擺設，應急演練不按照編制內容進行演練等問題。2021年，山東省招遠市“2.17”金礦事故的發生再次為我們敲響了警鐘。

部分非煤礦山企業在編制應急預案時，未依據編寫導則，全面分析本單位的危險因素、可能發生的事故類型及事故的危害程度，只是籠統概括地編寫內容，有的甚至套用別的礦山樣本，因而針對性不強；有的應急預案缺乏指導性，未區分露天礦山、地下礦山、尾礦庫易發的自然災害（如露天礦山的滑坡、坍塌、泥石流等，地下礦山的冒頂片幫、中毒窒息、水災、火災，尾礦庫的潰壩、管涌等）。有些應急預案編寫情景過于簡單，在演練時間或情景上未考慮到復雜環境帶來的影響（氣象環境如大風、大雨、低溫、暴雪、冰凍、高溫等極端天氣，或者易燃、易爆、高壓、有毒、有害以及腐蝕等場景，設備不齊全，人員不到位，物資無法及時保障，人員心理影響如膽怯、緊張、沖動等）。有些預案對損害后果預想得過于簡單，未能完全考慮到發生事故時危險單元帶給周邊的傷害和影響，以及災害發生以后次生災害帶給周邊的惡劣影響等內容，一些非煤礦山企業編制應急預案時，超出非煤礦山企業管理范圍或地界的部分未全部考慮進應急預案中（例如一些尾礦庫潰壩的應急預案，未能考慮到周邊村莊的警告、應急逃生、撤離、安置等情況）。部分非煤礦山企業編制的應急預案大同小異，區別較小。部分企業未完全確定事故危險源，開展風險評估。比如不同的地質條件、生產工藝以及采掘方式等因素，導致的危險和有害因素在各個礦山（尾礦庫）中各不相同，甚至同一危險源偶然引發的事故危害因素也不同，導致的災害后果不同，相關的處置和控制措施也不盡相同。這種應急預案編制以偏概全，不能結合各自礦山的特點和側重點，未能進行一體化通盤考慮，也難以突出應急預案的針對性。當發生事故時，應急預案或處置預案的局限性就展露無疑。

1.2 應急預案編制過程中缺少專業間的協作，應急管理與日常管理脫節

部分非煤礦山企業應急預案不是主要負責人組織編制，僅由安全科人員獨立編制或者未成立應急預案編制組，未按照部門職責或分工，組織相關部門參加編制。當生產安全事故發生時，企業不能很好地調動各部門資源、人力和物資的專業協同配合，使事故處置不科學、不合理，容易造成災害事故事態擴大；部分非煤礦山企業依賴中介機構對本單位的應急預案進行編制，中介機構一般按照各礦山的安全評價結果來進行編制，但中介機構無法完全了解和清楚各礦山的應急人員儲備、設備、設施、物資、經費以及其他資源等。一些非煤礦山、尾礦庫的應急預案中，應急指揮部的分組組長對自己的職責分工不了解，技術支持組在做通訊保障組的工作，使得應急演練時出現鬧笑話的情況等。

1.3 應急預案編制可操作性差

受預案編制人員的水平所限，預案編制準備材料的限制，或者對非煤礦山安全風險辨識分析不夠，安全措施不全等影響，一些非煤礦山的崗位安全隱患或者風險往往容易被編制團隊所忽視，造成編制出的應急預案可操作性差，有時候可能職責分工不明確，或者處理流程不正確。例如：預案中傷員搬運組的人員不會急救措施，無創傷包扎止血的急救技能；事故處置組人員無裝備設施等。在少數非煤礦山企業實際安全生產工作和預案編制過程中，受到各類因素的制約，預案編制仍存在諸多的問題，未能達到“防患于未然，消危于即臨，控制于初起”的目標。

所編制成的綜合、專項應急預案甚至是各車間、工段和班組的應急措施，都較為籠統，實用性不強。這樣的應急預案雖然符合編寫導則，但是內容缺乏實戰效果，忽視了各類非煤礦山事故、災害與事件及其應急救援活動具有突發性、復雜性、不確定性和后果易猝變、激化、放大的特點，甚至流于形勢，使得發生突發事件時，人們面對應急預案無所適從，可操作性差。

1.4 應急預案編制后培訓不到位

非煤礦山企業的應急預案編制后，要充分發揮作用，還需要對非煤礦山企業全體人員進行培訓和指導，必須讓崗位相關人員對預案內容進行了解和掌握，如預案中的內容、人員職責、程序環節、應急措施、各分組負責人聯系電話、逃生路線、應急物資等。有些非煤礦山企業應急預案編制完成后，僅通過班組安全日活動組織員工進行學習，但應急預案有一定的專業性、系統性和完整性，需要有專業人士對應急預案進行系統的講解、釋疑解惑，防止因個人知識水平、理解表達能力有限造成培訓不足，或對應急預案內容不夠理解和掌握。

1.5 應急預案編制后評審以及演練不到位

非煤礦山企業的應急預案的評審工作相對來說較為專業，應依法對應急預案的合法性、完整性、針對性、實用性、科學性、操作性和銜接性進行評審，但大多數企業是由管理層完成，基層管理者、執行者的意見一般無法傳遞或體現，致使有些應急預案評審過后在實施過程中存在著不小的偏差，降低了可操作性，增加了應急預案執行的難度。有的礦山企業的應急預案編制依靠第三方中介機構進行編制，編制過程中可能對露天礦山實際情況了解并不詳細，客觀上降低了應急預案的實用性。

2 提升非煤礦山企業應急預案編制效果的建議

（1）進一步提升非煤礦山企業全員的應急意識，加強應急管理體系建設。

近年來的非煤礦山事故大多暴露出企業主體責任不落實、安全防范不到位、安全管理不認真、應急能力低下等薄弱環節。隨著國家不斷更新和補充相關應急救援法律法規，國家礦山安全監察局的成立，更是使得應急管理力量得到了很大的提升，對應急預案的管理和維護也日趨完善。

非煤礦山企業要充分認清當前的形勢，進一步強化全員的應急意識，精準研判非煤礦山企業應急管理形勢，清醒認識當前非煤礦山應急管理中存在的突出問題和薄弱環節。《生產經營范圍生產安全事故應急預案編寫導則》（以下簡稱導則）對應急預案的定義、功能、程序等內容進行了修訂，對過去冗余、僵硬和模板化的形式要求等內容進行了優化和精簡，更加突出了應急管理工作的重心和重點，突出了應急預案的實用性要求，應急預案更加側重于選擇最優反應程序，達到最及時、有效地幫助應急行動者采取行動，并對現有資源進行最優化部署和配置。作為非煤礦山企業，要為可能發生的事故應對工作形成本單位的應急管理體系、建立一套事故應對機制、培養全員應急救援、響應意識，確定適合企業的一整套處置方法。要將應急預案看作是應急管理的主線，應急機制的載體，應急培訓的教材，指導應急救援的指導性文件和本單位應急演練的腳本。應急預案管理工作需要貫穿應急管理全過程，將全公司的應急處置責任和權力分配、部署到每一個小組或個人。

《導則》規定了應急預案的編制程序和內容，并提出了相關要求，即成立應急預案編制工作組、資料收集、風險評估、應急資源調查、應急預案編制、桌面推演、應急預案評審和批準實施8個必要步驟，還將“應急能力評估”修改成“應急資源調查”，需要非煤礦山企業全面調查和客觀分析本單位、周邊單位和政府部門可請求援助的應急資源狀況，撰寫應急資源報告。

通過別人的教訓來增長自己的能力，通過別人的事故來吸取自己的教訓。貫徹落實應急管理“常、長”二字要求，時刻緊繃應急管理之弦，按照國家應急管理部的部署和要求，把非煤礦山企業的應急管理工作謀劃好、組織好、落實好，形成符合本單位實際的應急管理體系，確保落實非煤礦山企業的應急責任。

（2）做好資料收集等前期工作，持續提升非煤礦山企業應急預案編制人員的專業化水平。

《導則》對應急預案的定義進行了修訂，即應急預案是指針對可能發生的事故，最大限度地減少事故損害而預先制定的應急準備工作方案。這意味著該工作方案是企業針對自身可能發生的各類事故及其影響和后果，為應急準備和響應預先做出詳細安排，明確在生產安全事故發生之前、之中、之后及現場應急行動結束以后，企業全員的組織分工，誰負責做什么、何時做、怎么做，是及時有序和有效開展事故應急救援工作的行動指南。

有關資料表明，一個全面的、有效的應急預案可將事故損失降低到無應急預案的6%。這充分表明了企業制定針對突發事故的應急預案的必要性和重要性。危險源辨識和評價是企業應急預案編制的基礎，通過危險源的辨識、評價工作，確定企業可能發生的重大事故及其性質、危害和后果，為后面應急準備和響應工作提供決策依據和信息保障。應急預案能否在突發情況下真正發揮應急處置的作用，取決于應急預案的編制質量，也取決于應急預案編制人員的專業水平。編制過程中要充分考慮到科學性、合理性和實用性。這就需要打破過去一個安全部門負責全部預案編制的壁壘，并且要不斷提升應急預案編制人員的專業化水平、協作能力。

（3）鼓勵基層人員參與預案編制和評審工作。

應急預案的編制是一項系統性和專業性很強的工作，為了更好地進行風險辨識和分析，需要組織工程、技術、安全、生產、設備保障等部門的專業人員參與編寫，需要考慮非煤礦山企業的生產、工業、設備等專業人員互相協作，充分利用各自的資源、技術、信息、知識。《中華人民共和國安全生產法》以及《生產安全事故應急預案管理辦法》（國家安全生產監督管理總局令第88號）中都明確指出：“應急預案的編制應當遵循以人為本、依法依規、符合實際、注重實效的原則，以應急處置為核心，明確應急職責、規范應急程序、細化保障措施。”最好的方法是非煤礦山企業生產管理人員、安全管理人員、技術管理人員等和中介機構共同組成編制小組，當然包括吸收現場應急指揮人員、有風險辨識判斷經驗的人員參與編制。應急預案應簡明易記、好用管用。

《導則》要求，評審工作應由生產經營單位主要負責人或主管安全生產工作的負責人主持，參加應急預案評審人員應符合《生產安全事故應急預案管理辦法》要求。企業對應急預案的評審工作也是如此，通過增加基層人員的技術與經驗支持，更好地找出預案中存在的不足，并加以改進，既能增加應急預案的可操作性，使得應急預案更貼近實戰，又能使得預案各要素銜接更加緊密，分工更加明確，提高了應急預案的保障能力。界定職責、專家把關。

（4）提高應急演練的實戰化水平，動態完善應急預案。

應急預案情景編制要合情合理，要提高可操作性和靈活性。發生生產安全事故時，無論是露天礦山、地下礦山還是尾礦庫，都會給周邊環境、人員帶來巨大威脅，所以在編制時要盡力保持接近實戰、留有備量。常言道：應急演練是“平時多流汗，戰時少流血”，演練的目的在于應用，企業應從實際出發，從實戰考慮，從實效謀劃，有意識地在“急難險重”的礦山災害和事故中組織實戰演練，要考慮到季節（冰凍、炎夏）、氣候（雨雪）、場所（掘進面、壩面、露天采場工作面等）、高低溫、特殊位置或體位（地下、高空、有限空間等）、交通情況、安全狀況（風險等級高，露天礦山高陡邊坡、地下礦山浮石未清理、巷道內有有毒有害氣體等，病庫、險庫、危庫）等情形。只有得到了真正的檢驗，才能夠有針對性地進行完善和優化。《導則》增加了“桌面推演”這一步驟，更加重視實戰性和符合性的要求，只有在實戰中通過演練，才能更好地使應急預案入心入腦，才能更好地在災害事故發生時臨危不亂、有條不紊、各司其職、快速反應和處置，從而達到減少人員、財產損失，防止事故進一步擴大，減輕災害帶來的影響和結果，達到編制應急預案的預期效果。

在應急演練完成后，要對應急演練進行點評，對應急預案實施情況進行總結評估，總結演練中存在的不足和改進項。評估完成后要經常性地對應急演練內容、程序進行更新和維護，更好地修訂完善應急預案和應急保障措施，達到應急響應要求。

所以，非煤礦山企業在保證安全生產的同時，要加強安全生產應急演練，定期組織專家、全體職工、礦山救護隊員等相關人員進行應急演練，即便是組織桌面推演，驗證礦山或者尾礦庫具體部位、場所、設施、裝置的現場處置方案，都能夠提高全員的應急意識和能力，明確應急職責、規范應急程序、細化應急保障措施。

3 結語

（1）應急演練重在實戰，實戰演練是檢驗應急預案可行性的最直接方式，也是檢驗應急隊伍反應和處置能力的必要手段。在應急演練過程中，對企業應急能力進行磨煉，對應急預案進行檢驗。

（2）非煤礦山企業應按照《導則》的要求，對演練過程中暴露出的問題和不足進行優化和完善。非煤礦山應急預案的編制和評審工作應基于風險、立足實際、合乎規范、邏輯清晰、內容正確、利于操作，簡潔、明了、好認讀，做到科學性、實用性、合理性的統一；積極開展接近實戰的應急演練，做到未雨綢繆，居安思危；加強對職工應急管理的培訓工作，做到有的放矢，入心入腦，才能更有效地防范和遏制非煤礦山企業較大及以上事故的發生。