論礦業權人股權轉讓中的礦業權轉讓*

陳文姣 林燕華

（1.中南財經政法大學法學院；2.中國自然資源經濟研究院）

實踐中，擁有探礦權、采礦權的企業轉讓股權，間接導致權利行使主體與行政審批主體分離，無疑是變相架空礦業權轉讓監管的行為。有鑒于此，自然資源部出臺《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（以下稱“礦產資源法草案”），新增第29 條第2款規制礦業公司股權轉讓行為。立法目的的實現須以規范具備適用性為前提，然而該款中“視為礦業權轉讓”的擬制表達存在邏輯困惑，股權轉讓與礦業權轉讓之間的差異被模糊對待。另有礦業權實際控制人變更概念內涵不明，亦會造成與公司實際控制人變更混同的實踐難題。股權轉讓并非變更礦業權實際控制人的唯一方式，實踐中還存在以合伙企業份額轉讓、企業經營權轉讓等形式變更礦業權主體，與礦業權人股權轉讓并無二致。何以礦業公司轉讓股權具有單獨規制的意義，如何理解第29 條第2 款的規范內涵是證成其正當性的應有之義。遵循法教義學觀點，審度以股權形式變更礦業權的規制必要性，進而準確把握礦業權實際控制人的概念內涵，嘗試為礦業權領域的行政監管提供較為統一的實操標準。

1 股權轉讓與礦業權轉讓的關系厘定

1.1 股權轉讓與礦業權轉讓的競合關系

礦業權人股權轉讓與礦業權轉讓存在競合是規范隱藏的預設前提，即礦業公司股權變動導致作為公司資產的礦業權連帶移轉給買受人，因未履行轉讓審批程序而發生效力相斥的法規競合。鑒于股權轉讓采取意思生效主義、登記對抗主義，而礦業權轉讓適用嚴格的審批生效主義。因股權轉讓間接導致礦業權移轉就自然逸出行政監管范疇，填補漏洞即成為修法的題中之義。但不可忽略股權轉讓與礦業權轉讓在前置條件、實施程序、生效要件上均存在重大差異，屬于獨立評價的兩個法律行為。一旦二者客觀聚合于同一事實因果環節，對行為定性及規范評價會呈現為彼此對立的訴求主張。在礦業公司股權轉讓的實踐案例中，當事人慣以合同實質為礦業權轉讓，且未經行政審批的合同無效作為抗辯情由；也有當事人在股權轉讓合同中約定辦理礦業權變更登記的義務。可見，礦業公司轉讓股權與轉讓礦業權存在實際競合關系，進而引發礦業權人“轉讓股權的行為”是否屬于法律規避的爭論。針對礦業公司股權轉讓與礦業權轉讓競合論產生相互抵牾的規整漏洞，《礦產資源法草案》第29 條第2 款采取擬制技術將“借股權轉讓之名，行礦業權轉讓之實”的行為納入行政監管范疇。行為存在競合是創設規范的邏輯元點，考慮競合發生的原因方能正確把握條文意旨。

1.2 權利轉讓競合的成因分析

股權轉讓與礦業權轉讓并非直接競合，而是基于行為客體的非典型競合。從靜態權利視角分析，礦業權是在行政許可范圍內排他性勘探、開采礦產資源，取得礦產品的權利，權利主體指向礦業公司。股權則是股東基于出資對企業法人享有的獨立民事權利，與公司法人財產權存在共生關系，權利客體為礦業公司自身［1］。兩項權利的內在邏輯結構呈現出“股權—礦業公司—礦業權”的主客銜接關系。動態層面的權利競合內含于股權結構變動中，特定比例的股權轉讓使得礦業公司易主，產生礦業權轉讓的間接效果。正因公司運轉受組織決策機制牽引，受讓人可通過股份增持取得礦業權的實際行使權。以行為競合成因路徑檢視《礦產資源法草案》第29條第2 款得到的結論：僅當礦業權人轉讓股權達到改變礦業公司主體同一性的程度，才可能觸發與礦業權轉讓競合的行為效果，即引致競合的必要條件為礦業權實際行使主體改變。股權轉讓與礦業權轉讓競合問題的復雜性還因前者屬于礦業公司內部管理事項、后者屬于公司外部交易事項，存在否定公司法人獨立性的風險。將股權轉讓定性為礦業權轉讓，應當注意突破行為相對性的尺度與必要性，不宜一概否定行為效果。

2 《礦產資源法草案》第29條第2款的性質闡明

2.1 礦業權轉讓的特殊識別標準

權利轉讓行為的理論本質是主體要素的變更，即原權利人將法律承認或保障的利益讓渡給他人。換言之，是否存在權利主體變更的法律事實才是判斷礦業權轉讓的主要標準。而“礦業權實際控制人變更”的篩選標準與礦業權主體變更是否具有同一內涵不無疑義，二者究竟是抽象與具體關系、抑或原則與例外關系有待商榷。判斷變更事實存在于與否的邏輯前提應考慮礦業權主體是否存在名與形的分離，以及行政監管是否有規制主體分離的必要。以形式標準來看，礦業權人為被授予行政許可的相對人、礦業權登記簿記載的主體；實際標準則強調實際占有、使用、收益等行為主體為權利人。考慮礦業權轉讓的監管目的應回歸立法創設行政審批的規范意旨。根據相關的行政法規，礦業權受讓人應具備探礦權、采礦權申請的資質條件，意味著礦業權轉讓審批性質上屬于重新作出行政許可［2］。礦業權固守嚴格的行政許可制度，就事物存在的先后邏輯而言，非經審批許可的主體幾乎難以實施礦業權對應的勘探、開采行為［3］。質言之，行政監管旨在規范對礦產資源勘探、開采的實際行為；當實際控制權利行使的主體已偏離授權的名義主體范圍時，糾正此種行徑的規范正當性不言自明。

原則上，礦業權主體對應為礦業權登記簿上記載的權利人；礦業權實際控制人是確定權屬的特殊標準。從規范文義解釋出發，“實際控制人”乃《公司法》確立的實證性概念，意指對公司決定產生重大影響或實際支配公司行為的主體。從商業慣例中提煉出的識別標準表現：以“控制力”為核心，結合公司經營管理結構具化出若干組合要素，包括控股股東、對股東會或董事會決議的具有實質影響、具有內部重要管理成員的任免權等。實際控制人的概念要素在于主體對客體享有自主決定權與實質管理權，意在實現追求客觀真實的法律價值。如此，礦業權實際控制人的文義解釋應當為：對礦產資源勘察、開采活動享有自主決定權與實質管理權的主體。概言之，第29 條第2 款將礦業權人股權轉讓視為礦業權轉讓的表述，旨在提醒礦業權實際控制人變更系不同于一般轉讓的特殊判斷規則。礦業權主體變更與實際控制人變更對應為直接轉讓與股權轉讓的不同范疇，屬于原則—例外的特殊關系。此外，礦業權實際控制人的概念架構于礦業公司實際控制人之上，應當結合礦業權監管制度，確定其真實涵義。

2.2 與礦業權轉讓審批制度的聯動

從制定法的發展沿革來看，早期的礦產資源勘探開采行業呈現明顯的壟斷特色，公權力直接干預、禁錮礦業權轉讓行為。1986 年發布的《礦產資源法》第3條明令禁止買賣采礦權，1996年修法改為禁止倒賣礦業權牟利。直至《礦產資源法草案》出臺，法律層面對礦業權轉讓始終秉持消極態度。甚至一度頻現以未經行政審批而否定礦業權轉讓合同效力的實踐立場，學界更是以此展開激烈的爭辯，最高人民法院出臺司法解釋申明合同成立即具有拘束力才平息紛爭。目前，礦業權轉讓審批仍屬于事前監督階段，從實體與程序兩階層設置門檻。針對受讓人，其應當符合礦業權初始取得的資質條件，主要包括具備與申請礦山規模相適應的生產技術條件、勘察資料或開采方案、安全生產條件與環境保護措施等礦產資源行業標準。針對出讓人的條件限制主要為權利持有時間與資金投入，禁止采礦權部分轉讓。礦業權轉讓的程序門檻要求雙方簽訂轉讓合同，共同申請礦業權轉讓審批，到原機關辦理權屬變更登記。其中礦業權轉讓審批與礦業權登記分別對申報材料進行實質與形式審查。概言之，礦業權轉讓環節的行政審批具有監督權利行使、維持行使條件最低合規性的制度功能。

礦業權轉讓的諸多行政法限制與出讓環節基本一致，與重新對受讓人做出一項行政許可并無本質差異。轉讓環節的監管動因一則是維持礦產行業的準入限制；二則是出于礦產資源行業健康良性發展的政策要求；再則防止礦業權淪為純粹的交換性財產，防止盲目逐利的權利濫用行為。隨著理論上支持礦產物權與礦產開采權分離的觀點滲透至制定法層面，有觀點認為修法趨勢暗示著對礦業權轉讓環節行政管控力度的削弱。秉持礦業權回歸物權屬性的理論觀點認為，礦業權轉讓應當由行政管控向市場調節發展，對轉讓行為的監管可由形式登記取代實質審批［4］。但就《礦產資源法草案》第29 條第2 款本身的適用范圍來看，礦業權轉讓呈現出監管擴張的效果。不僅礦業權直接轉讓行為受到行政管制，礦業公司的股權轉讓亦淪為審查對象。將礦業公司股權轉讓一概納入監管范疇，顯然不妥當。礦產資源的勘探開采活動具有時間長、資金依賴度高等特點，除了極少數高度成熟的礦山企業，大部分礦山企業存在不同程度的融資需求。股權轉讓或增資擴股是企業主要的融資手段，若因礦業權實際控制人會隨礦業公司股權結構變動而變更，動輒對股權轉讓課以行政審批限制，顯然違背公司法的規范意旨、變相阻礙礦業公司正常經營運轉。實踐中，西藏地區出臺的規范文件規定“持有礦業權的企業申請股權變更登記須持有礦業權轉讓批復文件”，目前該文件因市場化改革而廢止。

3 《礦產資源法草案》第29條第2款的規范適用

3.1 以股權形式轉讓礦業權的行政識別標準

司法適用層面，從礦業權人股權轉讓合同中識別出礦業權轉讓行為系對尚未加工案件事實進行價值判斷、提煉法律事實的合同定性。比較礦業權轉讓與礦業公司股權轉讓的行為特點，可以從合同名稱、合同目的、合同標的、主要權利義務、是否約定礦業權人轉讓的相關內容、轉讓公司資產的性質等客觀要素綜合識別合同屬性。梳理近期相關司法判例，大多數法院秉持礦業公司股權轉讓與礦業權轉讓區分的觀點，以礦業權權屬主體有無名義變更為核心標準［5］。最高人民法院在裁判說理中更明確指出，應堅持法人人格獨立原則，盡管股權轉讓可能造成礦業公司實際控制人變動進而影響礦業權行使，但權屬主體并非發生變更，不構成變相礦業權轉讓［6］。最高人民法院在審理山西介休三盛焦化有限公司、山西省交城縣興龍鑄造有限公司探礦權轉讓合同糾紛案件中秉持相反觀點，認為該案中股權交易實際指向礦產項目而非目標公司，符合以股權形式變相轉讓礦業權的行為模式。而在李述靈、莫雄出資轉讓協議糾紛案件中，一、二審法院對協議性質出現相互矛盾的裁判結論。一審法院認為企業出資轉讓是出資人對企業財產、權益的概括轉讓，采礦權是作為企業財產組成部分一并轉讓，該部分轉讓是否發生物權變動效果取決于行政審批意見。二審法院以合同目的為轉讓采礦權、且主要權利義務指向采礦權轉移為由認定協議屬于采礦權轉讓合同。司法實務中普遍承認礦業公司股權轉讓不等同于礦業權轉讓，并認為將股權轉讓視為礦業權轉讓的做法變相挑戰公司法人的獨立性。

盡管司法審查以在股權轉讓中礦業權始終處于目標公司名下，否定將股權轉讓視為礦業權轉讓，但本質上是基于對礦業權行政許可制度的確信。而《礦產資源法草案》第29 條第2 款性質上屬于礦業權轉讓行政監管規范，否定導致礦業權實際控制人變更的股權轉讓行為，僅發生行政法層面的效果。公司法人人格獨立原則不影響行政主管部門對礦業權實際行使主體變更的監管，相反對礦山企業日常經營管理進行必要干預，是確保礦業權行使合規性的必要手段。實踐操作上，已有部分地區出臺規范性文件，認定礦山企業轉讓股權實質屬于礦業權轉讓。但地方性規定的內容參差不齊，貿然設置礦山企業股權轉讓的審批限制勢必造成行業發展不均衡。構建統一的礦業公司股權轉讓行政審查規范，可借鑒司法裁判中考量對礦業權行使產生實際影響的因素，包括公司股權結構重大變動、治理結構重組、公司實際控制人變更等決策權轉移標準。具言之，第29 條第2 款確立的礦業權實際控制人標準系對變相轉讓礦業權的行政監管識別標準。

3.2 “礦業權實際控制人變更”的邏輯釋明

第29 條第2 款屬于立法擬制規范，忽略實際控制人變更與權利人變更的事實差異，實現二者在行政監管維度的同質化。如前所述，部分地區已意識到礦業公司轉讓股權行為與礦業權轉讓在特殊情況下存在實質競合，如黑龍江省高級人民法院2011 年發布的《關于處理涉煤礦糾紛案件若干問題的指導意見》中指出，煤礦企業股權轉讓導致企業控制權轉移、實際由受讓人組織開采的，認定為以股權形式變相轉讓采礦權。山東省國土資源廳2011 年發布的《關于轉發<國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知>的通知》中，將采礦權人的股東、股權比例發生變化認定為采礦權轉讓。司法實踐中，合同的雙方當事人也清晰認識到礦業公司股權轉讓行為包含礦業權轉讓效果，在合同中約定重新辦理礦業權許可證的義務。實際控制人的語義解釋基于公司法及相關證券行業規則的術語本質，核心內涵為對礦業權行使是否享有實際支配力。考慮礦業權實際控制人與公司實際控制人的概念近緣性，原則上可以后者使用中成熟的判斷因素輔助對前者的認定。另外，結合以租賃、承包方式變相轉讓礦業權的規定，股權轉讓比例、股權轉讓人是否實質性放棄礦山管理權等要素亦可作為判斷依據。從權利行使的行政監管層面，股權轉讓導致原申請礦業權依賴的核心技術人員、重要勘探開采設備、礦山設計或開采方案等產生重大變化的，也可視為礦業權實際控制人變更的情形。

3.3 股權轉讓與礦業權轉讓的效力區隔

礦業公司轉讓股權與礦業權轉讓即便發生實質競合，亦可從規范邏輯層面區分行為效力。支持礦業權人股權轉讓合同無效的理由主要從行為與結果兩方面論證，行為無效論的支持者依據《民法典》第146 條，認為礦業公司股權轉讓性質上屬于雙方虛假行為，被隱藏的礦業權轉讓行為則因未行政審批而無效［7］。結果無效論的主要規范依據為《民法典》第153 條，股權轉讓環節中的工商登記與礦業權轉讓審批登記在規范效果層面截然不同。以股權變更完成礦業權轉讓的行為，實際產生逃避礦業權轉讓環節的稅費、規避礦業權投入費用、持有時間等違反效力性強制規定的結果［8］。司法解釋既已明確未經行政審批不影響礦業權轉讓合同產生法律拘束力的前提下，股權轉讓合同無效論也自無立足之地。產生合同無效論的謬誤根源在于未嚴格區分行為性質與效力要件的牽連邏輯。在分離導致礦業權轉移的物權行為與產生轉移礦業權義務的債權行為基礎上，以股權形式轉讓礦業權的整體行為可分割成2 個獨立的法律行為。礦業權人股權轉讓與礦業權轉讓的法律效果以各自行為構成要件為評價基礎，股權轉讓自無瑕疵的意思表示成立即生效、完成工商變更登記獲得對抗效力。符合《礦產資源法草案》第29條第2 款情形，未經礦業權轉讓審批的股權受讓人不得享有礦業權，擅自從事礦產資源勘查、開采活動屬于無證勘查開采，由自然資源主管部門處理。同時，行政主管部門可通過加強礦業權人勘查開采信息公示制度，實現對以股權形式實際轉讓礦業權的監管。

4 結語

礦業權轉讓審批制度實質為對勘查、開采礦產資源行為主體層面的動態監管。礦業公司作為權利承載主體，其股權轉讓導致公司實際控制人改變的情形下，行使礦業權的事實主體業已變更，但礦業權名義主體并未改變。《礦產資源法草案》第29 條第2款明確礦業公司以股權形式轉讓礦業權的行為性質，規范創設礦業權實際控制人變更的特殊識別標準，以區別于正常股權轉讓行為。對礦業權實際控制人變更的事實判斷應當借鑒公司實際控制人概念，吸收礦業權變相轉讓的規范特征。強調在權利實際行使主體與原申請行政審批的相對人具有重大變動時，礦業權人負有申請變更登記的義務，周延變相轉讓礦業權的實踐類型。以股權形式轉讓礦業權的行為應當秉持區分原則，分別評價作為基礎行為的股權轉讓與作為結果行為的礦業權轉讓。明確行政審批僅為礦業權是否發生物權變動的效力要件，而不害礦業權人的股權轉讓效果。依據行為—責任相適應的評價邏輯，未經審批而導致礦業權實際控制人變更的股權轉讓人應當承擔行政法層面的否定結果。