珠海市海綿城市專項規劃體系分析

黃菊，朱玉璽，李埜

（珠海市規劃設計研究院，廣東 珠海 519002）

1 珠海市的基本情況

1.1 城市概況

珠海市位于廣東省南部，珠江出海口西岸，“五門”（金星門、磨刀門、雞啼門、虎跳門、崖門）之水匯流入海處，總面積約7 827 km2，其中，陸域面積約1 724 km2，海域面積約6 103 km2，設有香洲區、金灣區、斗門區3個行政區，并設立橫琴新區、高新技術產業開發區、保稅區、高欄港經濟區、萬山海洋開發試驗區5個經濟功能區。

1.2 海綿城市建設基礎條件和重點問題

1.2.1 “低、堵、小、少、洪”導致城市內澇頻發

根據珠海市各區市政維修站日常巡查和工作記錄，共統計出92處較為嚴重的內澇點。內澇原因主要有“低、堵、小、少、洪”。“低”，是指地勢低洼；“堵”，是指出水口或下游管渠淤積、堵塞；“小”，是指部分排水管網標準偏小；“少”，是指雨水口偏少；“洪”，是指受山洪及洪潮水位頂托影響。

1.2.2 整體河流水質較好，局部河段及部分河涌水污染問題突出

珠海市市域范圍內有五福涌、黃金涌等328條內河涌，磨刀門、雞啼門、虎跳門等11條外江水道。通過對其中146條主要河涌（約320.63 km）進行水質檢測發現，整體11條外江水質較好，基本能夠達到水環境功能區劃分要求，但146條內河涌中有98條水質標準低于Ⅴ類水標準，占主要內河涌數量的67%。

另外，珠海市共排查出17條黑臭水體，共44.63 km，其中，12條重度黑臭，5條輕度黑臭。

1.2.3咸潮影響嚴重，制約供水安全

珠海市河網密布、河道縱橫交錯，各水道同外部海水及其相互之間存在著各種形式的水體交換，容易遭受咸潮入侵的威脅。珠海咸潮主要發生在10月至次年4月。當咸潮發生時，高鹽水團順著潮汐通道向上推進，使河道變咸。由于改變了河口區水體的理化性質，對水生生物及其他生物的生存造成了嚴重的威脅，并可能會對生態環境造成嚴重影響。根據CJ 3020—1993《生活飲用水水源水質標準》，當河道水體含鹽度超過250 mg/L時，就不能滿足供水水質標準。當水體鹽度過高時，不能達到工業供水和農業灌溉要求。如果咸潮倒灌到農田中，會嚴重破壞農田原有生態環境和理化性質，使農田減產，嚴重時甚至可能會造成土壤鹽漬化，使農田不再適宜耕種。因此，咸潮上溯會嚴重影響珠海市人民群眾的生活用水和健康，并嚴重制約本地工農業生產和經濟發展。

1.2.4 地下水位較高，影響自然滲透效果

珠海市地下水主要為賦存于第四系各地層中的孔隙潛水，水位變化因氣候、季節而異，且受潮水影響較大，潮漲時水位上升，潮落時水位隨之下降，由大氣降水和河水、海水補給，向低洼谷地及附近河流、大海排泄，或補給底部基巖裂隙含水層。地下水穩定水位埋深0.5~2.5 m，平均埋深不超過1 m，豐水期地下水位上升，水位可上漲至接近現有自然地面，地下水向海域排泄。

由于珠海市地下水位較高，且受潮水影響，故而海綿城市建設中地下水位過高可能會導致“自然積存、自然滲透和自然凈化”中的自然滲透效果不明顯。

2 珠海市海綿城市規劃編制體系

為全面推進海綿城市建設，大力推廣低影響開發理念，珠海市從總體規劃層面構建了“一規劃，五專項”的規劃體系，以確定珠海市海綿城市建設目標和技術策略。在此基礎上，2個試點區及8個行政區（功能區）分別編制了分區專項規劃，進一步細化各區建設方案和管控要求。另外，根據國務院辦公廳印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號），劃定了珠海市2020年的重點建設區域，結合各區建設計劃安排，分別編制了海綿城市系統化方案，以指導工程落地。

2.1 總體規劃層面：“一規劃，五專項”

珠海市在申報試點之初就提出在市域層面構建“一規劃，五專項”的海綿城市規劃體系，其中，“一規劃”是指珠海市全市海綿城市專項規劃，作為珠海市海綿城市建設的總體行動計劃。“五專項”是針對建筑、綠地、道路、水系和排水系統5個與海綿城市密切相關的項目類型，開展低影響開發專項規劃研究，作為“一規劃”的支撐和分類細化。根據不同項目類型海綿城市建設條件和要求，形成了河湖水系、公園綠地、道路交通、建筑和排水系統5個專項規劃，并將其作為專項規劃支撐，指導各類項目實施。以下進行詳細介紹。

2.1.1 “一規劃”——珠海市海綿城市專項規劃

該規劃作為珠海市海綿城市建設的總體綱領，提出“以水生態、水安全、水環境、水資源、水文化為核心，實現修復城市水生態、涵養城市水資源、改善城市水環境、提高城市水安全、復興城市水文化的多重目標，加快建成城市尺度海綿城市示范城市”的總體建設目標。建立了涵蓋“水生態、水環境、水資源、水安全”4項控制目標、13項指引指標的指標體系，從海綿城市角度構建了珠海市自然生態格局，構建了全市水安全、水生態、水環境、水資源及水文化體系，并提出分區管控指引，從問題出發提出了相應的解決措施和建設要求，使海綿城市建設有據可依。

2.1.2 “五專項”

1）珠海市海綿城市排水專項規劃

在國家有關海綿城市文件出臺前，珠海市市政規劃及排水防澇綜合規劃體系已完成，但傳統市政和排水防澇規劃均偏重于對排水管網的提標和構建城市排澇體系，而對于降雨源頭控制、雨水徑流污染控制則比較單薄。為此，珠海市提出編制海綿城市排水專項規劃，重點規劃降雨源頭控制和降雨徑流污染控制內容，作為全市排水防澇綜合規劃的補充，從而響應國家海綿城市建設相關文件的要求，構建完整、系統、全過程的雨水排放管控體系。

規劃綜合采用源頭削減、中途控制、末端強化治理等多種手段，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種技術，統一考慮低影響開發雨水系統、雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統，提高對徑流雨水的滲透、調蓄、凈化、利用和排放能力，實現“70%的降雨就地消納不外排”“小雨不積水，大雨不內澇”的目的。

2）河湖水系低影響開發規劃

珠海市水系縱橫，河網密布，河湖水系既是水資源調蓄和配置的載體，也是城市防洪除澇、供水、生態、通航、景觀、文化等多項功能系統的基礎依托，河湖水系的水環境質量更是影響城市生態環境的關鍵因素之一。規劃以低影響開發理念為指導，通過劃定河湖水域保護范圍、控制開發強度并采用適當的生態化等措施，盡可能維持河湖水系開發建設前后的水文特征及水力聯系、維護河湖岸邊帶水陸生態系統的健康、充分發揮河湖水體功能作用，堅持對生態環境產生最低的負面影響，制訂河湖水系網絡布局優化規劃與實施策略，提出河湖水系岸線及其周邊低影響開發控制指標與措施。

3）珠海綠地低影響開發專項規劃

“海上云天、天下珠海”，珠海本身擁有得天獨厚的自然山水構架及獨特的自然景觀特質，加之城市建成區內許多低山丘陵以及大量已綠化的空置地，提高了城市的綠化率。珠海市的組團式城市布局使城市與綠地、山林、大海等自然要素的關系更為密切，凸顯了其“山—海—城—河”的城市格局城市特色。

綠地是天然的海綿體，是建設海綿城市、構建低影響開發雨水系統的重要場地。城市綠地系統規劃明確了低影響開發控制目標，在滿足綠地生態、景觀、游憩和其他基本功能的前提下，合理地預留或創造空間條件，對綠地自身及周邊硬化區域的徑流進行滲透、調蓄、凈化，并與城市雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統相銜接[1]。

規劃立足“山—海—城—河”的格局特色，突出以綠色生態系統為本底的海綿體。通過“點—線—面”（點，各類綠地系統中的下凹綠地、生物滯流設施；線，帶狀綠地、濱水綠地的植物緩沖帶、生態駁岸；面，公園綠地中的雨水濕地、調蓄水體）形成多元綠地、多樣海綿的生態格局，維持場地開發前后水文特征不變，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的嶺南山海城河特色海綿城市愿景，修復城市水生態、涵養城市水資源、改善城市水環境、提高城市水安全、復興城市水文化。

4）珠海市道路與交通低影響開發專項規劃

海綿城市中道路與交通體系的低影響開發建設具有“兩大一小”的特點：集雨面積大，影響范圍大，但可用空間小。珠海市正處于快速發展時期，各類新區（功能區）的建設如火如荼，路網建設也在高速推進，在全面推行海綿城市的背景下，針對道路與交通體系制訂科學合理的規劃目標及指標體系，以規范、合理地引導建設項目的規劃設計，保障海綿城市的順利推進是有必要的。規劃在研究國內外城市低影響開發道路建設先進經驗的基礎上，針對珠海市本底情況，提出珠海市道路與交通低影響開發建設需重點解決的問題是排水安全和面源污染；并根據不同道路要素的空間特點，以《珠海市市政道路標準橫斷面規劃設計導則》中確定的不同等級、不同類型的道路斷面及工程管線布局為基礎，確定不同類型道路紅線外圍內低影響開發措施的平面布局，提出道路紅線內外各系統之間的銜接關系指引。

5）珠海建筑小區低影響開發專項規劃

建筑小區是海綿城市建設的一個十分重要的組成部分，城市建筑落實海綿城市技術要求是完成海綿城市建設的重要前提，大力推行低影響開發建設模式，將進一步提升珠海市城市生態建設水平，提高珠海市可持續發展能力和城市水安全水平。規劃提出了建筑小區的建設控制指標，明確了建筑設計中海綿城市相關設施的布局、規模和技術要點，以具體指導珠海市建筑小區的海綿城市建設。

2.2 分區規劃層面：“兩試點，八分區”

在專項規劃的基礎上，為了進一步指導試點工作及各區海綿城市建設，珠海市分別編制了2個試點區和8個區域的海綿城市建設規劃。按照《珠海市海綿城市專項規劃》中提出的指標及要求，明確建設指標分解和地塊的徑流控制要求；用于指導下階段海綿城市試點建設工作安排、建設工程的總體布局和具體工程需要達到的控制要求。

2.3 系統化方案

2015年，根據國務院辦公廳印發的《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發〔2015〕75號）要求，到2020年，珠海市建成區20%以上的面積要達到海綿城市建設要求；到2030年，建成區80%以上的面積要達到海綿城市建設要求。為實現這一目標，確保海綿城市各類項目可落地實施，明晰不同工程邊界，珠海市針對近期重點建設區域編制了系統化方案，統籌源頭-過程-系統的工程體系，梳理工程體系與考核目標的關系，確保建設效果滿足考核要求。在系統化方案的指導下，以匯水分區為單元，根據“源頭-過程-系統”的治理要求，銜接好在建項目、擬建項目與已發包的PPP工程包項目之間的關系。

系統化方案圍繞水系統建設、雨洪管控、年徑流總量控制三大目標開展整體水系統研究，基于每一個獨立排水單元進行項目篩選和分析，編制源頭減排、過程控制項目清單，編列實施計劃、時間進度，明確建設方式，以海綿城市“系統性、全面性”的理念整合各類水環境、水安全、水生態項目建設，并實現海綿城市、源頭減排、水系整治、黑臭治理、內澇整治等多目標最優化管理。

3 規劃運行情況及反思

珠海市編制了一系列的海綿城市專項規劃，在試點初期，很好地指導了相關建設任務。但隨著海綿城市理念的發展和試點工作的推進，也暴露出來一些問題，主要表現在以下方面：（1）對自然生態格局的保護力度不足。規劃偏重于水安全、水環境等工程體系的構建和指標分解，對于自然生態格局的研究有所欠缺，保護措施多為定性要求，較難落地。良好的生態格局是生態文明建設的基礎和保障，應予以高度重視。（2）“五專項”易產生海綿城市建設碎片化誤解。“五專項”在試點初期對專項規劃和工程項目起到了很好的支撐和指導作用，但后期也產生了一些問題，“五專項”均只基于一類項目類型進行研究，但城市建設是系統的，連片的，這導致了中間很容易出現銜接問題。回過頭來看，“五專項”或許調整為“五專題”更為合適。（3）各項規劃編制時間不一，而海綿城市理念一直在發展，導致專項規劃已逐漸不能適應現在要求。為此，珠海市已在分區規劃的基礎上，啟動了全市海綿城市整合規劃的編制工作，以期能解決此問題。

4 結語

海綿城市既是發展理念，也有具體的建設目標和任務，需建立科學合理的規劃體系來指導建設。珠海市作為國家第二批海綿城市建設試點城市，在規劃體系方面進行了大量研究和探索實踐。本文力圖從此角度，梳理出珠海市在實現規劃傳導和統籌建設方面所做的探索，以期為其他城市提供參考。

總體而言，珠海市海綿城市規劃架構是完善的，為規劃部門在實施規劃管控工作上起到了比較好的指導作用。但仍有不少遺憾，例如，由于海綿城市理念一直在發展，導致不同時期編制的規劃存在一定的銜接問題；又如，在試點工作即將結束進入后海綿城市時代的背景下，如何保障規劃的實施問題尚有待回答。