控制性詳細規(guī)劃技術(shù)審查方法探究與實踐

羅瑨

（珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心，廣東 珠海 519000）

1 引言

2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施賦予了控制性詳細規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）作為土地出讓和建設(shè)項目規(guī)劃管理直接依據(jù)的法律地位。2019年，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），提出“詳細規(guī)劃是依據(jù)國土空間規(guī)劃，對具體地塊用途和強度做出的實施性安排，是實施空間管制、進行國土空間開發(fā)和項目建設(shè)、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等的依據(jù)”。因此，在新構(gòu)建的國土空間規(guī)劃體系下，控規(guī)仍是國土空間規(guī)劃意圖最終落地實施的依據(jù)和抓手，有著不可替代的地位和作用。

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門出具規(guī)劃行政許可、實施規(guī)劃管理的依據(jù)，控規(guī)成果的規(guī)范性和準確性直接關(guān)系著行政審批的效能，而控規(guī)方案的科學性、合理性更會對城市的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。控規(guī)編制產(chǎn)生的成果質(zhì)量問題往往要到規(guī)劃實施階段才被發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃主管部門不得不開展勘誤修正，甚至是通過規(guī)劃調(diào)整來彌補，導致規(guī)劃管理工作面臨著巨大壓力，影響控規(guī)的法律效力。因此，開展全面系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查十分必要。

2 各地控規(guī)技術(shù)審查方法與經(jīng)驗

2010年發(fā)布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號）對保障控規(guī)編制質(zhì)量提出了具體要求：“組織編制機關(guān)應當組織召開由有關(guān)部門和專家參加的審查會。審查通過后，組織編制機關(guān)應當將控制性詳細規(guī)劃草案、審查意見、公眾意見及處理結(jié)果報審批機關(guān)”。由此，許多城市建立了規(guī)劃委員會制度，在行業(yè)專家和相關(guān)專業(yè)部門組成的高水平?jīng)Q策團體的把關(guān)下，控規(guī)編制的科學性、綜合性得到了有效保障[1]。

各地對控規(guī)技術(shù)審查都制定了相關(guān)制度予以保障，主要以組織專家會、規(guī)委會審議等形式為主，也有部分城市針對控規(guī)成果的系統(tǒng)性審查展開了探索與實踐，有效提升了成果質(zhì)量，為規(guī)劃實施奠定了良好的基礎(chǔ)。

武漢市規(guī)劃局早在2008年印發(fā)試行《武漢市控制性詳細規(guī)劃（導則和細則）審查工作細則》，規(guī)定各區(qū)組織編制的控規(guī)需經(jīng)過區(qū)規(guī)劃局相關(guān)處室及技術(shù)小組的初審，明確了審查的工作流程、各環(huán)節(jié)審查內(nèi)容及技術(shù)要求。

2010年，重慶市發(fā)布《主城區(qū)控制性詳細規(guī)劃審查管理流程》，將成果審查作為報批前必要的驗收環(huán)節(jié)。

2011年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局印發(fā)《上海市控制性詳細規(guī)劃管理操作規(guī)程》，明確了技術(shù)審查在規(guī)劃編制審批各環(huán)節(jié)的具體任務，并組建專門的技術(shù)審查機構(gòu)——上海市規(guī)劃技術(shù)中心，對控規(guī)的成果內(nèi)容開展技術(shù)審查。通過規(guī)范審查內(nèi)容和流程要求保障了審查的嚴肅性，分階段審查使技術(shù)審查融入控規(guī)編制管理全過程，分區(qū)分類的審查深度要求更具針對性，是后續(xù)城市開展控規(guī)成果技術(shù)審查的范例[2，3]。

中山市2019年印發(fā)《中山市控制性詳細規(guī)劃第三方技術(shù)審查工作辦法（試行）》，借助第三方技術(shù)機構(gòu)專業(yè)力量開展審查，作為自然資源主管部門的審查報批依據(jù)之一。

2021年2月，廣東省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導意見（暫行）的通知》，提出“自然資源主管部門可委托具有相應資質(zhì)的技術(shù)機構(gòu)進行第三方技術(shù)審查”，也對控規(guī)成果質(zhì)量的把關(guān)作出了指示要求。

根據(jù)目前技術(shù)審查機構(gòu)的性質(zhì)，大體可以分為3類：（1）行政主管部門自行組織審查；（2）由下屬具備編制研究職能的事業(yè)單位（統(tǒng)稱“編研中心”）開展審查；（3）委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)進行審查。編研中心作為自然資源主管部門下屬機構(gòu)，具備較強的專業(yè)技術(shù)力量，能夠從控規(guī)編制的技術(shù)層面出發(fā)，把握成果的科學性與規(guī)范性，同時，也更了解行政管理需求，能將相關(guān)要求及時反饋到規(guī)劃編制層面。

3 珠海市控規(guī)技術(shù)審查工作方法與實踐

自2015年10月起，珠海市在吸取先進城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，建立了較為系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查工作制度，技術(shù)審查成為一項常態(tài)化工作。依托珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心（以下簡稱“技術(shù)中心”）的專業(yè)力量，先后出臺《珠海市控制性詳細規(guī)劃編制及管理工作指引》《珠海市控制性詳細規(guī)劃入庫標準》《珠海市自然資源局控制性詳細規(guī)劃成果技術(shù)審查制度（試行）》等規(guī)范文件，明確了控規(guī)技術(shù)審查的工作流程、審查內(nèi)容、辦理時限等相關(guān)要求。截至目前，技術(shù)中心已完成300余項控規(guī)項目的審查，有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量，同時，積累了豐富的經(jīng)驗，以下將從審查工作模式、質(zhì)量內(nèi)控制度、信息化手段、監(jiān)督措施4個方面詳細闡述。

3.1 貫穿控規(guī)編制全流程的技術(shù)審查工作模式

為保障控規(guī)成果編制質(zhì)量，技術(shù)審查工作貫穿整個控規(guī)編制流程：

1）現(xiàn)狀調(diào)研階段：根據(jù)規(guī)劃范圍提供基礎(chǔ)要素底版，包括相關(guān)的規(guī)劃成果、審批信息等，為控規(guī)編制單位提供準確的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料。

2）方案編制階段：根據(jù)控規(guī)編制審批流程，規(guī)委會上會前需開展會前審查，主要對方案的合規(guī)性、各階段會議意見及公示意見的落實情況進行把關(guān)。方案合規(guī)性審查要點包括：（1）上位規(guī)劃的強制性內(nèi)容是否落實；（2）專項規(guī)劃中各類設(shè)施的空間需求是否得到了協(xié)調(diào)和落實；（3）已批的用地規(guī)劃條件是否落實；（4）本次規(guī)劃與相鄰控規(guī)是否充分銜接；（5）各類公共設(shè)施的配置是否滿足相關(guān)技術(shù)標準與規(guī)范。技術(shù)中心將以上核對結(jié)果整理形成審查報告，反饋編制單位修改完善成果，經(jīng)復核后無重大問題方可上會。

3）成果報批階段：控規(guī)草案通過規(guī)委會審議后，需報技術(shù)中心開展會后審查，主要對規(guī)委會會議紀要意見落實情況，以及成果規(guī)范性進行把關(guān)。審查要點包括：成果表達是否符合控規(guī)編制技術(shù)規(guī)范相關(guān)要求；圖文表達、數(shù)據(jù)指標前后是否一致；圖紙、圖則制圖是否規(guī)范等。以上審查意見也將形成審查報告，供編制單位進一步完善成果，待修改完畢后方可上報批準實施。

4）數(shù)據(jù)入庫階段：經(jīng)批準實施后的控規(guī)需進行成果入庫，由技術(shù)中心依據(jù)入庫標準開展核查，包括數(shù)據(jù)要素圖層、屬性信息的完整性、規(guī)范性，是否與批復成果一致，核查通過后將納入數(shù)據(jù)庫用于規(guī)劃管理。

3.2 標準化、規(guī)范化的審查質(zhì)量內(nèi)控制度

與專家們憑借豐富從業(yè)閱歷做出的經(jīng)驗判斷不同，控規(guī)成果技術(shù)審查要求客觀嚴謹，以明文規(guī)定的規(guī)范條文、規(guī)劃要點作為審查依據(jù)，在與相關(guān)規(guī)范、規(guī)劃成果的對比中發(fā)現(xiàn)問題，因此，每一條審查意見的提出都應做到“有理有據(jù)”。

為保證出具的審查報告規(guī)范、嚴謹，技術(shù)中心制定了《珠海市控制性詳細規(guī)劃成果技術(shù)審查操作手冊》，對審查的技術(shù)流程、工作要求進行規(guī)范，對審查意見的表述提出標準化要求，同時對審查中遇到的疑點、難點及其解決方案進行總結(jié)，匯編形成審查問題庫納入手冊，為后續(xù)審查工作的開展提供了有效的參考依據(jù)。

此外，技術(shù)中心還建立了內(nèi)部的規(guī)劃聯(lián)審會議制度，會議由相關(guān)技術(shù)負責人及審查部門全體成員共同參加，逐條審核相關(guān)審查意見，對于有疑義的問題進行著重探討，并通過咨詢相關(guān)職能科室確定最終審查意見。必要時，會邀請相關(guān)科室、編制單位一同參加，進行現(xiàn)場質(zhì)詢和答疑，通過加強溝通保障了技術(shù)審查與行政管理需求的一致性。

以上內(nèi)控制度確保了審查報告標準化和高質(zhì)量，也提升了審查效率。

3.3 自動化、智能化的信息化審查手段

控規(guī)技術(shù)審查涉及的資料和內(nèi)容眾多，僅靠人力很難保證審查速度，當遇到審查任務量大、人手不足的情況時，往往難以按期完成而影響審批效率。因此，技術(shù)中心利用信息化手段開發(fā)輔助審查工具，將一些機械性的校核工作交給系統(tǒng)完成，極大地加快了審查速度。例如，輸入控規(guī)人口規(guī)模可以自動生成按標準配置的設(shè)施需求數(shù)量；導入地塊控制指標一覽表可以進行自動校核，并輸出不符合技術(shù)標準或指標不閉合的地塊信息；通過導入規(guī)劃用地方案，可與數(shù)據(jù)庫中的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等成果進行自動比對，識別未落實規(guī)劃的地塊圖斑，并輸出對比結(jié)果，等等。

3.4 與編制單位信用管理掛鉤的成果質(zhì)量審查措施

技術(shù)審查只是提升控規(guī)成果質(zhì)量的一種手段，更重要的是從編制源頭抓起，通過成果質(zhì)量與信用管理掛鉤，驅(qū)使編制單位加強送審前的校審工作。2017年開始施行《珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理實施細則》，規(guī)定規(guī)劃成果質(zhì)量評價是規(guī)劃編制行業(yè)信用評價的重要依據(jù)之一，信用評分較低的編制單位及從業(yè)人員在承接珠海規(guī)劃編制項目時會受到一定限制。同時，搭建了珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃信用信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對規(guī)劃編制單位及人員的登記管理，控規(guī)成果質(zhì)量評價結(jié)果也將錄入系統(tǒng)，由此技術(shù)審查具備了強有力的工作抓手。相關(guān)監(jiān)督措施實施以來，單個片區(qū)控規(guī)成果規(guī)范性意見由2015年的100余條，下降至近期審查的平均30余條，有效地實現(xiàn)了“以審促編”，控規(guī)成果編制質(zhì)量有了明顯的提升。

4 結(jié)語

珠海作為粵港澳大灣區(qū)重要節(jié)點城市，應以高水平、高質(zhì)量的規(guī)劃融入灣區(qū)建設(shè)，指導城市未來發(fā)展。珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心經(jīng)過多年實踐，在控規(guī)技術(shù)審查方面積累了一定工作經(jīng)驗，總結(jié)形成了一套較為成熟的工作模式，配套了嚴格的質(zhì)量內(nèi)控機制，采用高效的信息化審查手段，并以規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理為抓手，有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量，相關(guān)方法與經(jīng)驗也為其他城市規(guī)劃管理提供了“以審促編”的思路和參考。