小作坊食品安全犯罪治理：現(xiàn)狀、原因與對策

孟強，劉牧云

中國人民公安大學食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心（北京 100038）

“民以食為天，食以安為先”，食品小作坊作為中國飲食文化的重要載體，其存在具有歷史必然性和客觀現(xiàn)實性。一方面其提供多元化、特色化的飲食服務，滿足人民群眾的日常食品需要；另一方面，其成本投入少，生產(chǎn)方式靈活，在解決就業(yè)、保障民生方面也起到很好的緩沖作用。關于食品小作坊的概念，相關法律并無明確定義，而是根據(jù)中國《食品安全法》第29條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會制定具體管理辦法，將食品小作坊單列為一種特殊的食品生產(chǎn)形式進行監(jiān)督管理。隨著地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟作為“人間的煙火，中國的生機”火爆全國[1]，眾多食品小攤販、小作坊主蠢蠢欲動，“擺攤”成為社會熱潮，勢必會帶來大面積的食品生產(chǎn)、經(jīng)營從業(yè)者，同時產(chǎn)生眾多危害食品安全的違法犯罪行為。為保障人民群眾的飲食安全，推動食品小作坊步入良性發(fā)展軌道，結合無訟案例網(wǎng)，以生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪、生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪和非法經(jīng)營罪為案由，以小作坊為關鍵詞進行檢索，收集2013—2019年與小作坊食品安全犯罪相關的一審刑事判決書218份，涉及犯罪人269名。對樣本數(shù)據(jù)的解構，在全面分析小作坊食品安全犯罪特征及原因的基礎上，為實現(xiàn)其有效治理提供進路選擇。

1 實證考察：小作坊食品安全犯罪現(xiàn)狀特征分析

1.1 犯罪增速放緩，地域特征明顯

如圖1所示，2013—2019年中國小作坊食品安全犯罪數(shù)量分別為2013年6起，2014年54起，2015年41起，2016年33起，2017年25起，2018年37起和2019年22起，于2014年達到犯罪高峰。從總體發(fā)展趨勢來看，小作坊食品安全犯罪的增速有所放緩但仍有抬頭趨勢，存在犯罪爆發(fā)的可能性。

圖1 案件數(shù)量走勢圖

從地域分布來看，小作坊食品安全犯罪案件分布較為廣泛，遍及全國多數(shù)地區(qū)，主要多發(fā)于陜西（55起）、河南（40起）、廣東（15起）、山東（14起）、山西（11起）、河北（11起）等，總體呈現(xiàn)“東多西少、北多南少”的格局，地域輻射效應明顯。發(fā)案數(shù)量在一定程度上反映出監(jiān)管水平和打擊力度，結合案例統(tǒng)計可知犯罪多發(fā)于城中村、城鄉(xiāng)結合部及縣級以下的基層行政區(qū)域，對此類地區(qū)的監(jiān)管與打擊應引起足夠重視。

1.2 犯罪人以中老年人為主，文化水平普遍較低

從犯罪人的年齡和職業(yè)來看，36-59歲的犯罪人共212人，占樣本的78.2%。如圖2所示，犯罪主體以中老年人為主，這一人群面臨贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女的多重壓力，且往往積累一定的犯罪經(jīng)驗和手段，熟知食品行業(yè)的“潛規(guī)則”，故更容易實施犯罪。從職業(yè)類型來看，個體戶和農(nóng)民為犯罪的主要職業(yè)，分別占樣本的47.5%和45.6%。小作坊食品安全犯罪主要以個體戶的形式出現(xiàn)，且有很大一部分由農(nóng)民實施，這與其主要分布于城中村、城鄉(xiāng)結合部及縣級以下行政區(qū)域的地域特點相吻合，犯罪職業(yè)類型較為集中。

從文化水平（圖3）來看，其中文盲13人，占樣本的5.1%；小學學歷112人，占樣本的40.9%；初中學歷120人，占樣本的44.9%；高中及以上學歷24人，占樣本的9.1%。大部分犯罪人員文化水平較低，僅掌握生存的一技之長，對于食品安全法律法規(guī)模糊不清，有些犯罪人員在案發(fā)后仍然認為自己的行為只是違背道德，而不是觸犯刑法。

圖2 經(jīng)營者年齡分布圖

圖3 經(jīng)營者文化水平情況圖

1.3 經(jīng)營方式集中，親情化特征突出

在具體經(jīng)營方式（圖4）中，夫妻經(jīng)營87起，占樣本的40.2%；家庭經(jīng)營81起，占樣本的37.6%；雇傭經(jīng)營48起，占樣本的22.2%，可以看出小作坊食品安全犯罪具有明顯的親情化特征，多為“夫妻店”“家庭店”的經(jīng)營模式。不僅在訴訟過程中，犯罪人易互相包庇，增加案件偵辦的困難；由于小作坊是家庭謀生的唯一手段，一旦相關犯罪人被判處刑罰也很容易產(chǎn)生其他附帶的社會問題。

圖4 經(jīng)營方式分布圖

1.4 犯罪手段復雜多樣，危害對象種類繁多

結合樣本數(shù)據(jù)，小作坊食品安全犯罪手段主要集中在超范圍、超限量使用食品添加劑、違法添加非食用物質、使用毒死、病死肉、衛(wèi)生問題導致細菌污染及用回收食品做原料五方面。如表1所示，超范圍、超限量使用的食品添加劑主要有鋁、亞硝酸鹽等；添加的非食用物質主要有硼砂、工業(yè)鹽等；使用毒死、病死的豬肉、牛肉等充作質量符合標準的肉制品出售；因小作坊環(huán)境衛(wèi)生問題導致金黃色葡萄球菌、沙門菌等細菌污染；通過回收廢棄豬肉、牛肉邊角料制作豬油、牛油等。涉及的危害對象種類眾多，主要集中在面食（饅頭、面條、油條等）、肉制品（鹵肉、臘肉等）、豆制品（豆腐、腐竹等）、花生油、海鮮、食醋、白酒等食品。

表1 主要危險源及危害對象

1.5 “輕刑化”特征明顯，無法發(fā)揮有效震懾

小作坊食品安全犯罪在司法實踐中表現(xiàn)出一定的“輕刑化”傾向，這與其犯罪隱蔽性、流動性強，案件偵查難、取證難的特點是分不開的，同時審判實踐中對于司法解釋規(guī)定的嚴重情形往往難以認定，使得其“輕刑化”的表現(xiàn)更加明顯。從刑罰適用的強度（圖5）來看，判處3年以下有期徒刑的人數(shù)最多，約占全部被告人的85.9%。其中適用緩刑152人，緩刑適用率56.5%，高于近年來全部刑事案件的緩刑適用率[3]。同時，罰金刑在小作坊食品安全犯罪刑事判決中適用的數(shù)額并不高，絕大多數(shù)罰金刑數(shù)額在3萬元以下，約占樣本的88.5%，平均罰金數(shù)額1.07萬元?！拜p刑化”特征的刑事司法樣態(tài)無法對犯罪起到有效震懾，與從嚴打擊食品安全犯罪的刑事政策并不相符，進一步提高處罰力度應是未來小作坊食品犯罪治理應持的立場。

圖5 判處罰金情況分布圖

2 原因評述：小作坊食品安全犯罪影響因素審視

2.1 經(jīng)營者的逐利心理

正如亞當·斯密所言“我們所需的食物不是出自屠宰業(yè)者、釀酒業(yè)者、面包業(yè)者的恩惠，而僅僅是出自于他們自己的利益的顧慮”[4]，經(jīng)營者的逐利心理是小作坊食品安全犯罪的主要誘因。以食品中常見的牛百葉為例，使用氫氧化鈉、過氧化氫等化學物質浸泡能夠讓牛百葉的質量增加3倍，相當于原材料1份牛百葉可當4份賣；按照牛百葉進價12元/kg、售價17元/kg計算，每500 g牛百葉可獲純利潤達50多元，生產(chǎn)100 kg即可獲得10 000余元的非法利潤[5]。如此高額的利潤，使得一些食品小作坊經(jīng)營者不惜鋌而走險，走上違法犯罪的道路。

2.2 法律規(guī)制存在問題

《食品安全法》第127條規(guī)定：對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區(qū)、直轄市制定的具體管理辦法執(zhí)行?？梢娀痉ú]有對小作坊的監(jiān)管、處罰等問題作出明確的規(guī)定，而是交由省一級的地方政府處理。然而這種立法下放的方法也存在一定的弊端。一是法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一。小作坊法律規(guī)范采用分散立法的方式，而地方立法的方式不可避免地會出現(xiàn)立法質量偏低、法律規(guī)定不統(tǒng)一等情況。二是責任機制過于寬緩。在對違反相關法律法規(guī)的處罰上，處罰力度明顯不夠。根據(jù)樣本數(shù)據(jù)，罰金刑在5萬元以下的約占88.5%。在各省的具體規(guī)定中，對于小作坊的罰金相比較《中華人民共和國食品安全法》中5萬元的起罰點實在過低，不能起到很好的震懾作用[6]。三是安全承諾制度流于形式。對于安全承諾制度，絕大部分地方規(guī)定在實際操作中成為“走過場”，很多小作坊主對實際規(guī)定內(nèi)容理解不夠，只是當作任務去完成，認為自己簽字即可，不能起到很好的約束作用，也不利于誠信體制的建設。

2.3 監(jiān)管機制尚不完善

一是市場準入制度尚不明確。無證、無照經(jīng)營現(xiàn)象嚴重，沒有給予食品小作坊明確的行政許可，即使登記信息也缺乏對信息的動態(tài)調整，流通中的小作坊食品追溯困難，尚未建立防治食品安全事件的長效監(jiān)管機制。二是地方政府監(jiān)管效率不高。目前我國地方食品監(jiān)管實行集中統(tǒng)一管理，這雖然改變了原來食品監(jiān)管“九龍治水”的格局[6]，但新的監(jiān)管模式也暴露出了由于信息不對稱而帶來的問題。面對上級政府強大的問責機制，地方政府往往秉承大事化小，小事化無的態(tài)度處理食品安全事故，在監(jiān)管問題上容易產(chǎn)生地方保護主義。三是監(jiān)管資源不夠充足。雖然在新一輪機構合并后基層食品安全監(jiān)管人員絕對數(shù)量有所增加，但掌握食品安全專業(yè)技術知識的人員相對較少，食品安全監(jiān)管財政投入不足，使得面對數(shù)量龐大的食品小作坊，各地質監(jiān)部門無法滿足針對于每一家小作坊進行抽檢的需要，這給食品安全帶來了很大的安全風險。四是執(zhí)法方式存在問題。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在食品安全問題的發(fā)現(xiàn)途徑中，消費者或民眾舉報、投訴等手段比重達65%，遠高于食品監(jiān)管部門主動發(fā)現(xiàn)的比重35%[7]，很多食品安全部門在實際監(jiān)管工作中出現(xiàn)“慢一拍”的情況，被動執(zhí)法現(xiàn)象突出。

2.4 案件偵辦打擊困難

一是專業(yè)打擊難度大。目前辦理此類案件的民警基本是從別的警種抽調，缺乏與食品安全相應的專業(yè)知識，且食品小作坊往往位于城中村、城鄉(xiāng)結合部等監(jiān)管、打擊的薄弱地帶，實現(xiàn)打擊小作坊食品犯罪困難重重。二是行刑銜接不暢。食品小作坊分布隱蔽，犯罪手段多樣，在發(fā)現(xiàn)案件線索上本身就有難度。加之行政機構與司法部門之間信息不通、缺乏監(jiān)督，往往會產(chǎn)生“有案不移”的現(xiàn)象。行刑銜接的不暢通也導致證據(jù)收集存在困難，許多案件接受行政處罰之后便將犯罪場所收拾干凈，當構成刑事犯罪時，有關證據(jù)已經(jīng)消滅。三是檢驗鑒定存在困難。在實際辦案中，為確保整個案件的證據(jù)鏈完整，保證后期的訴訟順利，對涉案物品進行檢驗鑒定十分必要。對于很多有毒、有害物質及食品添加劑的檢驗檢測等尚無統(tǒng)一的鑒定標準，導致在司法實踐中立案標準難以把握。四是犯罪與偵查打擊之間存在失衡。食品小作坊數(shù)量較多，加之偵查困難、打擊手段欠缺，在實際中往往只是少數(shù)被繩之以法，大部分沒有被追究刑事責任，這就加重食品小作坊從業(yè)者的僥幸心理，致其犯罪行為更加猖獗。

3 全面應對：小作坊食品安全犯罪治理路徑探索

3.1 加強經(jīng)營者自我規(guī)制，積極引導行業(yè)自律

食品安全的保障不僅需要“自上而下”的行政監(jiān)管和刑事打擊，更需要“自下而上”的經(jīng)營者的自我規(guī)制及行業(yè)自律。一是要加強小作坊經(jīng)營者的自我規(guī)制，各食品監(jiān)管部門要重視對小作坊經(jīng)營者的人員培訓，包括食品安全法律法規(guī)、食品安全國家標準、食品生產(chǎn)加工知識等多方面內(nèi)容[8]。通過培訓，使小作坊經(jīng)營者認識到食品生產(chǎn)的特殊性，消除生產(chǎn)上的不良習慣，激發(fā)其對食品安全高度負責的精神。二是要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢及作用。食品小作坊規(guī)模小且經(jīng)營分散，監(jiān)管力量有限，可以通過組建行業(yè)協(xié)會的方式來保障食品安全。行業(yè)協(xié)會作為一個社會自治團體，既可以促進相關食品生產(chǎn)者良性競爭，也可以維護市場秩序。一方面可以利用其掌握的食品小作坊的有關信息，定期或不定期向消費者公布，確保消費者的知情權；另一方面，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合相關規(guī)定的食品小作坊出現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會有權依照規(guī)定對其進行處罰，并將其予以曝光，有助于彌補政府部門相關監(jiān)管的不足，保障消費者的食品安全利益。

3.2 制定相關法律法規(guī)，依法保障食品安全

由于全國各地的飲食習慣、經(jīng)濟條件、風險情況等存在較大區(qū)別，治理小作坊食品安全犯罪的當務之急是加強地方立法。一是要制定符合本省實際情況的法律法規(guī)。在將地方法規(guī)和國家立法之間關系平衡好的前提下充分考慮地方實際，制定切實可行的地方管理法規(guī)。二是要提高立法技術水平。比較借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，在滿足地方需要的情況下與國際接軌。三是要增大處罰力度。如適當提高罰款數(shù)額，實行連帶責任制度等，形成打擊小作坊食品安全犯罪的嚴厲態(tài)勢。在完善地方立法的同時，還要對與食品小作坊有關的相關法律法規(guī)進行補充和完善，提高相關法律的管理主動性和及時性[9]。如在《食品安全法》中明確提出與食品小作坊有關的監(jiān)管原則與具體內(nèi)容，提高對小作坊食品安全犯罪的重視程度。

3.3 完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式

一是要完善食品小作坊市場準入制度。對于無證、無照從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的小作坊，各地監(jiān)管部門要本著“分類指導、逐步過渡、疏導結合”的原則，幫助其辦理經(jīng)營許可證件或根據(jù)實際情況進行整頓改進、查處取締。二是要理順監(jiān)管機制。在國務院新一輪機構改革的背景下，進一步深化體制改革，做好上下對接和溝通工作，落實食品小作坊的監(jiān)管責任，加大問責力度，形成一套行之有效的監(jiān)管體系。三是注重監(jiān)管隊伍建設。由于食品小作坊的分布特點，接觸最多的監(jiān)管人員是縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管人員。要提高食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)水平，通過技術培訓、專業(yè)考試等方式，增強小作坊食品安全監(jiān)管執(zhí)法的科學性。四是要創(chuàng)新監(jiān)管方式。轉變被動監(jiān)管的格局，強調對食品小作坊的事中、事后監(jiān)管，定期巡查反饋，做到“扶上馬，送一程”。在實際監(jiān)管工作中運用信息技術，通過建立食品小作坊數(shù)據(jù)庫等手段，構建完備的監(jiān)管系統(tǒng)[10]。五是加強對食品小作坊的抽檢工作。認真統(tǒng)籌抽檢計劃，合理布局，確保對食品小作坊的抽檢過程中不出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。同時要加強抽檢的規(guī)范性，科學處理食品檢測數(shù)據(jù)，使食品抽檢發(fā)揮其價值意義。

3.4 規(guī)范食品犯罪偵查，提升公安機關偵查效能

一是增強一線執(zhí)法人員的專業(yè)水平。中國食藥警察隊伍尚不完善，很多地方無論是人員數(shù)量或專業(yè)技術仍面臨近“一窮二白”的境地，必須加強食藥警察的隊伍建設，從中央構建食品犯罪偵查隊伍的頂層設計，破解基層食品犯罪偵查隊伍力量薄弱的困境。二是加強行刑銜接。加強公安食藥偵查部門與行政執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法，增強現(xiàn)場查控違法犯罪的能力，實現(xiàn)兩法無縫對接。三是加強情報體系建設。受管轄體制的影響，公安機關獲取小作坊食品犯罪線索一直存在困難，應主動出擊，建立食品小作坊信息員隊伍、摸排轄區(qū)內(nèi)的食品小作坊、構建食品安全信息共享體系。四是強化證據(jù)意識。重視食品安全犯罪偵查中的證據(jù)收集和轉化，做好證據(jù)的處置和保存，提高證據(jù)的利用效率，保障好行政相對人、犯罪嫌疑人及被告人的合法權益。五是提高對涉案物品的檢驗鑒定能力。要建立統(tǒng)一高效的檢驗鑒定體系，進一步理順檢驗鑒定程序，破除公安機關在查處食品小作坊食品安全犯罪中的制約瓶頸。

3.5 全面落實食品安全社會共治

中國《食品安全法》第3條指出，食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格監(jiān)督管理制度，其中明確提出社會共治原則。鑒于中國食品小作坊的龐大數(shù)量，在強調行業(yè)自律、政府監(jiān)管的同時，也要依法讓新聞媒體、相關組織和社會公眾加入到食品安全社會共治的行列[11]。一是重視新聞媒體的作用。小作坊食品安全犯罪能被最終發(fā)現(xiàn)，很多都離不開新聞工作者的追蹤和暗訪，要規(guī)范新聞媒體的報道內(nèi)容，充分發(fā)揮其輿論監(jiān)督作用，營造出全員參與打擊食品犯罪的社會氛圍。二是要發(fā)揮相關社會組織的作用。社會組織作為一種民間的權力主體，由于其草根性、專業(yè)性、公益性的特點[12]，不僅可以起到內(nèi)部監(jiān)督的作用，還可以作為政府部門與食品小作坊之間的橋梁，綜合考慮各方的利益訴求，平衡和協(xié)調各方關系。三是要引導社會公眾參與監(jiān)督。要充分發(fā)動社會公眾，有針對性和導向性地建立食品違法行為舉報獎懲制度，激發(fā)其參與熱情。同時以知情人士爆料制度作為補充，這類似于西方國家的“吹哨人”制度，知情人往往是小作坊食品行業(yè)的內(nèi)部人員，能夠利用自身專業(yè)優(yōu)勢盡早發(fā)現(xiàn)問題，彌補民眾舉報模式的不足。

4 結語

食品小作坊是食品生產(chǎn)經(jīng)營的“神經(jīng)末梢”，直接關乎人民群眾的日常飲食安全，所謂“事未至而預圖，則處之常有于；事既至而后計，則應之常不足”，在政策出臺和社會發(fā)展的大背景下，小作坊食品安全犯罪治理作為一項緊貼民生的系統(tǒng)工程，需要引起足夠重視。為實現(xiàn)此類犯罪的高效治理，提出建立“行業(yè)自律+政府監(jiān)管+社會共治”的三位一體的防治體系，當務之急是做好以“行政監(jiān)管+刑事打擊”為核心的政府監(jiān)管[13]，積極引導行業(yè)自律，不斷完善食品安全社會共治，使食品安全與人民生命健康相適應，與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調。