政策性專項資金項目監管思路分析

劉榮華

政策性專項資金（中央及省級預算內專項資金）作為積極財政政策的工具之一，在支持國家經濟建設中發揮重要作用。在以“六穩”“六保” 為抓手，疫情防控常態化及經濟下行壓力增大的背景下，中央、省專項資金作為重要的逆周期調節政策工具，政策性專項資金規模較往年增長。目前，國家專項資金項目都已納入國家重大項目建設庫管理，實現了項目申報、審核、下達、調度、驗收及銷項全流程管理和監控，我國專項資金管理向科學化、規范化演變，各類重大專項配套的管理制度也逐步完善。但目前政策性專項資金管理還存在項目實施不規范、項目滯后，資金停滯，驗收不及時、超期未完工、投資規模縮減等違規現象。建議建立項目監管體系，壓實監管責任;健全項目申報機制，提高項目可行性;完善項目績效全過程管理，推動績效達標;強化項目監管措施，確保項目安全合規。

一、主要問題

（一）項目實施監管體系不健全

國家層面出臺了相關制度和專項資金配套管理辦法，明確了監管要求、方式和處理措施等，但由于各級項目匯總申報單位未建立健全相關落地的匹配的項目監管實施辦法，未能形成從申報、實施、驗收的常態化、系統化、制度化閉環監管體系，項目單位的主體責任和申報匯總單位的監管責任落實不到位，無法形成有效的共同監管的合力，直接影響了監管效能的發揮。

（二）項目申報可行性論證不嚴謹

儲備項目成熟度不夠。由于前期項目策劃包裝深度不夠，項目申報時往往時間較緊，雖然項目申報時達到了前期工作基礎前置性條件，個別項目在具體推進過程中，仍會存在拆遷、資金等要素保障方面的障礙，導致工程進度滯后，資金停滯。

可研論證與實施存在偏差。個別項目在可研論證時未能科學論證建設內容和投資概算，編制可行性研究報告時，建設內容涵蓋范圍大，但在實際實施論證過程中，結合實際需求和財政預算安排，部分配套項目可能存在無實施必要性或建設時序延后的現象，導致項目投資規模發生較大調整，影響項目整體實施和驗收。如某長江經濟帶綠色發展專項中央預算內投資項目，可研論證時考慮污水管網和雨水管網同步推進，但在實際實施論證過程中，綜合實際需求和財政預算安排，雨水管網暫無實施必要性或者延后實施。

（三）項目績效管理不規范

各項專項資金申報過程中都設定了績效目標表，量化了項目實施效果指標和過程管理指標。項目實施過程中，有的項目未落實績效評價制度，匯總申報單位和項目單位未定期開展績效評價和績效自評。有的項目績效評價流于形式，未精心組織，績效評價采取報表應付的方式，缺乏實地調研和專家評價，沒有形成對項目資金管理、項目管理全方位的評價，未形成績效評價的實效性。有的單位績效評價后未跟蹤落實，對專項資金績效評價中存在的問題整改不及時或不徹底等。績效管理不規范，造成項目績效目標偏差。

（四）項目實施監管力度不夠

一是項目實施監管不全面。資金撥付后，沒有形成日常調度機制，突擊檢查多，事后監管多，全方位跟蹤監督少。二是監管手段力度不大，對于存在的項目進度滯后、資金停滯等違規情況，沒有相應的具體解決措施和處罰手段，監管工作缺乏法律約束和制度保障。三是資金監管弱化。由于項目申報、實施和資金撥付下達、管理涉及不同部門，項目單位往往只重視項目資金的爭取，對項目的實施和資金使用管理相對弱化。有的項目單位未配備專班專員管理專項資金或者財務人員業務不精，甚至個別中小微企業初次申報對專項資金的概念模糊，不熟悉相關政策要求;有些項目單位財務人員只負責會計核算，不主動參與項目的申報和實施，造成項目申報與資金使用脫節等。

（五）項目驗收結題不及時

一方面由于各個專項資金主管部門對項目驗收的要求不一，項目驗收上位依據不清晰，因而項目驗收工作一直未得到重視，存在項目長期不驗收、驗收不及時的現象，導致項目長期掛庫或者項目結題后專項資金未使用完畢，長期掛賬，影響了國家專項資金使用效率。另一方面，由于項目驗收制度不明確，項目單位往往放松對項目過程管理的要求，未高度重視項目目標完成的質量和時效性，導致項目超期未完工，項目績效目標達不成等情況。同時部分專項資金管理辦法明確要求同一單位在原有已獲批項目未驗收完成前不得再次申報項目，從而對項目單位進一步爭資也造成障礙。

二、對策建議

（一）建立項目監管體系，壓實監管責任

完善專項資金推進領導協調機制。建立經濟（發改）部門統籌、財政及各行業部門協同的領導協調機制，進一步壓實責任，實行“統一領導、分級管理、責任到人”的管理體制，構建項目謀劃、開發、儲備、申報、實施、管理常態化工作機制。經濟（發改）部門負責項目包裝、前期論證、申報、項目調度、項目實施監管及項目驗收等，財政部門負責項目資金撥付下達、資金監管等，各行業部門負責所屬行業項目實施監管、驗收等，注重協同配合。同時實行分級管理，層層落實各下屬相關部門責任。

壓實監管責任。項目單位是項目建設的責任主體，對項目建設的組織、管理、資金使用承擔全面責任，項目單位要嚴格按照資金申請報告及下達的預算內專項投資計劃進行建設，對該項目申報、管理、資金使用、項目驗收的全過程負責，確保專項資金使用安全合規。同時項目匯總申報單位切實履行所申報項目投資計劃執行和項目實施的監管責任。明確監管方式和要求，建立和管理日常監管臺賬，明確日常監管直接責任單位和監管責任人。

（二）健全項目申報機制，提高項目可行性

打造良好申報基礎。項目的申報和管理是密不可分、前后承接的，項目的申報要統籌大局，既要努力爭取更多項目獲得補助，更要確保已獲批項目的順利實施。注重分析總結近年來專項資金項目執行存在的問題及政策支持方向，有針對性的做好項目儲備、培育及申報工作。儲備項目應嚴格做好立項、可研、環評、用地等前期手續，做好項目可行性論證、現場核查等工作，確保項目能落地落實，提高項目申報的質量。

嚴格項目申報審核把關。對于申報的項目不僅要審核申報的項目建設規模、內容和實施前置性要件，還要重點把關項目單位的實施能力。如企業的經營范圍、企業信譽、實力規模、研發能力、財務狀況等，所以，申報企業必須要有良好的經濟效益，在行業中具有明顯的核心競爭力，企業發展的方向要符合國家鼓勵和支持的方面。通過精心遴選、比對，努力定位優質項目推薦申報。

（三）完善項目績效全過程管理，推動績效達標

以專項資金績效評價為抓手，充分發揮績效評價在資金監管中的作用，以評促管，推動績效達標。項目匯總申報單位要建立績效評價機制，以企業自評和重點抽查的方式，每年至少開展一次績效評價。根據投資計劃下達時的績效目標表，制定各項目具體明晰的績效評價表，績效指標要具體、可衡量，主要包括項目資金情況分析（資金到位、使用、管理）、項目實施情況分析（項目組織、管理情況）、項目績效情況分析（項目經濟性、效率性、效益性）等。項目單位每年對照績效評價表對專項資金項目建設和資金使用各環節開展自評，項目匯總申報單位根據自評報送情況、現場巡查、在線和報表監測等掌握的情況，確定抽評重點項目。對于抽評重點項目采取現場評價與資料評價相結合的方式，組織專家進行專業評估。針對績效評價發現的問題和薄弱環節，研究整改措施，督促整改落實。同時，舉一反三，促進相關單位自查自糾，對未開工、項目進度和資金支付滯后及超期未完工項目重點關注。推進績效管理工作向縱深發展。

（四）做好項目驗收結題，實現項目閉環管理

項目驗收是專項資金項目監督管理的重要環節，也是保障專項資金安全的重要舉措。組織專項資金項目驗收旨在客觀評價重大專項資金使用的總體情況，項目的整體推進完成情況，進一步提高重大專項資金項目管理水平，提高重大專項資金使用效益，更好地推進專項資金項目順利實施。項目實施達到項目總體目標（項目整體完工且預算內資金支付完成）后，項目單位應及時做好項目驗收準備工作，向相關主管部門申請驗收。項目單位準備項目驗收報告、專項資金審計報告、專項資金收支情況、專項資金使用會計憑證等驗收資料。項目驗收責任單位通過查閱資料和現場核查的方式組織專家評審后驗收。項目驗收主要內容包括：資金到位和落實情況、項目組織實施管理情況、會計核算和財務管理情況、支出內容合規有效情況等。驗收通過后，出具驗收意見，該項目即銷項結題。實現項目從申報、實施到驗收的全閉環管理。

（五）強化項目監管措施，確保項目安全合規

強化績效考核。推動將專項資金項目投資計劃執行情況納入各級項目申報單位年度績效考核體系，強化責任落實和督導;強化鼓勵懲戒。對上級預算內專項資金項目投資計劃執行和實施情況好的單位，優先推薦申報上級預算內專項資金，對執行不力的將采取通報批評，核減、收回、停止撥付安排上級預算內投資，在一定時期和范圍內不再受理有關單位（法人）資金申請報告等措施;強化依法管理。在上級預算內專項資金投資計劃執行過程中存在騙取、挪用、轉移、侵占專項資金，工程質量存在重大問題，偽造項目建設資料等嚴重違規情節、性質惡劣的項目單位（法人），按照《中央預算內投資監督管理暫行辦法》《中央預算內投資項目日常監管實施辦法》《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》等規章制度的要求，將相關信息納入信用信息共享平臺并在“信用中國”網站公開，同時根據情節輕重提請或移交有關機關依法追究有關責任人的行政或法律責任。

（作者單位：湖南湘江新區管理委員會經濟發展局）