《檔案館應急管理規范》（DA/T84—2019）解讀

張丹

摘要：國家檔案局頒布《檔案館應急管理規范》（DA/T84—2019），是基于科學應對突發事件多發、深度夯實檔案館功能、全面推進檔案行業應急管理體系和能力現代化的現實背景提出的。此標準在編制上作為現有相關法律、標準、規范性文件的必要補充，突出檔案館應急管理的階段性與實操性內容，遵守標準編制的統一性與嚴謹性要求，形成7章30項條款，建立檔案館應急管理系統，完善突發事件內容以及風險預警、應急響應機制分級，設立監測預警和信息報告機制。但仍存在術語疏漏和英文翻譯不一致、引用標準的適用性有限、應急管理對象和評估細則還有待完善等不足。

關鍵詞：檔案館 應急管理 檔案行業標準

《檔案館應急管理規范》（DA/T84—2019）[1]（以下簡稱《規范》）于2019年12月16日由國家檔案局批準發布，并于2020年5月1日起實施。這是檔案行業首次推出應急管理標準，是推進檔案事業可持續發展的有力保障，旨在提高檔案館對突發事件應急指揮和處置能力，保證檔案搶救工作迅速、高效、有序地進行，滿足突發情況下檔案館應急搶救與恢復工作的需要，確保檔案業務工作的正常開展。

一、《規范》的出臺背景

（一）科學應對突發事件多發的迫切需要

近年來，世界各地重大突發事件多發，給人類社會帶來無比傷痛的同時，也導致檔案館、博物館等保管珍貴社會記憶的主要“陣地”蒙受巨大損失。“2004年印度洋海嘯中，洪水使印尼班達亞齊省檔案館失去了80%的照片檔案，Ace文獻信息中心更是失去了全部文件”[2]；2018年9月2日巴西國家博物館遭遇火災，“持續6個小時的大火讓巴西國家博物館幾乎淪為廢墟，2000萬件考古學和人類學文物瑰寶，約九成付之一炬”[3]，被稱為“巴西記憶的切除”；2019年4月15日傍晚，法國巴黎圣母院發生大火，“造成巴黎圣母院塔尖倒塌，建筑損毀嚴重”，“馬克龍表示，巴黎圣母院發生大火，‘整個國家都感到心情沉痛。”[4]我國是世界上重大突發事件多發國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。“據統計，1998年洪水災害期間，湖南全省有8個檔案館、136個檔案室被淹。雖然被淹案卷只有1313萬個，但是受潮案卷和磨損案卷分別是5619萬個和1516萬個。”[5]2008年5月12日汶川大地震，四川全省“203個縣級以上綜合檔案館有118個不同程度受損。4個檔案館坍塌或瀕于坍塌，56個檔案館被鑒定為D級危房；僅各級綜合檔案館就有10萬余卷檔案被埋，375萬卷檔案處于D級危房中，302卷檔案處于危險環境下，檔案保管保護的設施設備5511臺（套）被損毀”[6]。面對種種悲痛事件以及現實國情，全面強化我國檔案館應急管理體系迫在眉睫。

（二）深度夯實檔案館功能的現實需要

2009年全國檔案館工作會議，國家檔案局局長、中央檔案館館長楊冬權在會上指出，將公共檔案館定位為愛國主義教育基地、檔案安全保管基地、檔案利用服務中心、政府信息公開中心、電子文件管理中心等“五位一體”的功能定位。其中，作為檔案安全保管基地，保障好檔案館的安全穩定，加強風險管理意識，提升對抗突發事件的應急管理能力，科學應對突發事件，應是我國各級各類檔案館深入貫徹可持續發展、全面履行檔案館職能的必然要求，更是深度夯實檔案館功能的現實需要。

2008年8月27日，國家檔案局、中央檔案館頒布《檔案工作突發事件應急處置辦法》（檔函〔2008〕207號），距今已十年有余，其中僅對檔案實體提出應急管理處置辦法已過于狹隘。現如今，在信息化高速發展的時代，各種新型技術層出不窮，技術依賴趨勢越發增強，電子文件載體的不穩定性、虛擬網絡系統的脆弱性，導致系統風險已成為威脅檔案安全的“頭號殺手”。因此，電子文件管理系統的應急管理工作也要納入整個檔案館應急管理體系之中，全面強化應急準備和快速響應能力，確保電子文件的真實、完整、可靠、可用。同時對于風險排查、預警監測、應急處置辦法、保障機制等內容還需進一步規范、細化。

（三）全面推進檔案行業應急管理體系和能力現代化的長遠需要

“黨的十九大之后，國家自上而下構建了以綜合應急管理部門為龍頭的應急管理新體制，為開創應急管理新時代奠定了堅實基礎。”[7]2019年11月29日，習近平就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險，及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”[8]。可見，強化檔案行業應急管理能力也是推進我國應急管理體系和能力現代化的應有之義。突發事件往往具有突發性、緊迫性、不確定性、復雜性、破壞性等特點，若事前缺少必要的風險識別、預警監測、應急演練等準備工作，則事中必定出現“漏洞百出、捉襟見肘”的困境，事后再“亡羊補牢”，也“為時已晚”。因此，從標準上保障檔案館應急管理的科學與規范，十分必要。

2020年全球新冠肺炎疫情暴發以來，“突發事件應急管理”再度成為各方關注的焦點。檔案館對抗突發事件的應急管理能力對于檔案的安危、檔案工作的開展乃至檔案事業的可持續發展均起到關鍵性作用。因此，《規范》的發布與實施可謂是恰逢其時。

二、《規范》的編制思路

（一）作為現有相關法律、標準、規范性文件的必要補充

首先，《規范》編制時遵照了《中華人民共和國突發事件應對法》《建筑設計防火規范》（GB50016—2014）、《信息安全技術信息安全事件分類分級指南》（GB/Z20986—2007）等國家法律、標準文件規定，是我國應急管理體系建設思想在檔案行業的規范化、標準化管理實踐體現。例如，《中華人民共和國突發事件應對法》中第四條提出“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。相應的，《規范》在“5組織機構及職責”中提到“檔案館應建立檔案館應急工作領導小組，館長為第一責任人，下設檔案應急管理工作領導小組辦公室，負責應急管理工作的具體執行。檔案館應急管理工作領導小組向屬地檔案行政管理部門備案”。而后法律中提到的“應急預案編制”“人員聯合演練”“通訊保障”等條款在《規范》中也均有體現。

其次，《規范》在檔案行業內部應急管理體系中與已頒布實施的標準、規范性文件之間也形成補充。作為檔案館應急管理的總體標準，《規范》將檔案館應對突發事件的應急管理原則一以貫之，并聯合已有的《檔案館安全風險評估指標體系》《檔案信息系統運行維護規范》等相關文件和2010年出版的《檔案館防治災害工作指南》自上而下、由內到外綜合考慮檔案館的突發事件應急管理問題，與檔案行業內各個零散標準、規范性文件由點成線、由線及面，囊括于檔案館應急管理體系框架之內，共同維護檔案館安全。據調查，國家檔案局為加強檔案館應急管理工作已頒布并實施各類相關標準規范18項，其中涉及檔案實體保護、系統技術監測、應急預案管理、災后搶救等過程性管理規范和火災、網絡系統風險等內容性管理規范，《規范》將其包含在內并順勢根據原有的各類災害實施辦法分而治之，使之形成完整有機體對抗突發事件，保證標準、規范性文件之間的協調。

（二）突出檔案館應急管理的階段性與實操性內容

首先，階段性是指《規范》在內容結構上按照應急管理各個階段推進行文。根據《中華人民共和國突發事件應對法》，應急管理分為“預防準備（事前）—監測預警（事發）—處置救援（事中）—恢復重建（事后）”四個階段，《規范》亦按照此邏輯思路，囊括檔案館應急管理從“防”到“救”各個階段的具體管理應對與處置方法。顯而易見的是，《規范》中的“事前”部分所占篇幅最多，論述詳細，切實反映應急管理中“防”的重要性。

其次，實操性是指《規范》在監測預警、人員演練、應急處置等表述上細致入微，具有較強的導向性、專指性、落地性。例如，《規范》在“7.5.2.1”中提到“檔案館發生火災、破壞性地震、洪水等自然災害；水管爆裂、雨水倒灌、屋頂漏水；網絡與信息系統事故、電子數據受損；檔案盜搶等突發事件，造成庫房或檔案損毀、檔案信息丟失或者泄露時，應啟動應急工作”，突發事件表述清楚、全面到位，能夠較好地指導實踐中啟動應急工作的時機；再如，《規范》關于“水災”明確要“迅速查找根源、調度抽水泵，迅速排水，盡快將水淹檔案干燥處理，對于重要檔案可先行冷凍處理，為今后處理爭取時間”，明確檔案搶救原則、理清應急處置順序，切合實際，便于操作。

（三）遵守標準編制的統一性與嚴謹性要求

首先，統一性表現在《規范》的結構排列、文體表述、參考引用上，均達到了《標準化工作導則第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T1.1—2009）的標準編制要求。而且在適用性設計上，《規范》不僅用于綜合檔案館，更包含企業檔案館、專業檔案館、城建檔案館等在內的全國各級各類檔案館的應急管理工作，促使全國范圍內的檔案館應急管理規范達成統一。

其次，嚴謹性表現在《規范》措辭較為周全、準確、精煉。例如，“6.2預警分級”中，一級預警的檔案實體為“遭到特別嚴重損毀”，二級為“一定程度損毀”，三級為“一定程度受損”，四級為“部分受到輕微損傷”，對各級預警檔案實體受損程度的表述，能夠明顯體現出級別之間的差別，方便實操時“對號入座”，采取相應措施。

三、《規范》的主要內容

標準化開展檔案館應急管理工作，是防控檔案館各項風險的重要切入點。作為首次發布實施的檔案館應急管理行業標準，《規范》在《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》基礎上，秉持科學性、人本性原則，統一檔案館應急管理指揮體系、風險預警、應急響應與實施方法，適用于我國各級各類檔案館工作實踐。堅持以實戰牽引，強調應急管理組織的系統性、協同性，預警監測的常態性、制度性，應急響應的流程性、次序性，恢復重建的權責性、專業性，保障我國檔案事業的可持續發展。

《規范》由前言（制訂標準應遵循的規則、提出與歸口單位、起草單位、主要起草人）、引言（制發標準的目的和主要目標）、正文及參考文獻（相關法律、國標、行標、規范性文件、著作等12條）等4部分組成，體例結構較為規范。正文部分共有7章30項條款，主要規定了檔案館應急管理原則、組織機構及職責任務、運行機制、管理保障及監督管理等內容。其中，“1范圍”簡要說明了本標準的主要內容與適用范圍；“2規范性引用文件”僅列出《檔案工作基本術語》（DA/T1—2000）一項，主要為術語方面的引用；“3術語和定義”除引用文件中的術語外，特增加“檔案館突發事件”“檔案災害預警”“檔案館應急管理”“預警信息”等4個與應急管理相關的術語及其英文翻譯和定義，為本標準服務；“4應急管理原則”列出4項基本原則，分別是“統一領導、明確職責”“及時報告、信息通暢”“以人為本、人檔兼顧”“防護結合、以防促管”，作為本標準的指導性原則統領、貫穿全文；“5組織機構及職責”明確檔案館應急管理的主體構成與相應職責，建立檔案館應急管理體系；“6風險管控”詳細指明預測評估、預警分級、預警監測、預警發布與處置等整個突發事件的事前預警過程，提高檔案館風險管理能力；“7管理內容與方法”圍繞突發事件的“生命周期”，既明確應急預案管理、應急演練管理、應急組織管理、應急響應管理、應急響應工作啟動、應急處置、恢復重建等應急管理流程，也突出人員、經費、物資、通訊等關鍵環節的具體實施辦法，做到有據可依、有規可循、有法可查。

四、《規范》的核心特點

（一）聚焦組織架構，建立檔案館應急管理系統

檔案館應急管理是一項系統性工程，《規范》聚焦組織架構，建立檔案館應急管理系統，具有“縱向貫通、橫向協同、全域聯動”的鮮明特點。

首先，縱向貫通宏觀與微觀。《規范》在宏觀上提出應急管理原則、確立組織機構及職責，形成統一協調的檔案應急管理工作領導小組，并明確具體職責，建立檔案館應急管理體系，利用制度約束檔案館應急管理各項工作，以提高檔案館風險識別與對抗能力。而后進入微觀層面，強化日常監測與工作人員應急管理能力，發布具體應急管理內容與方法，明確突發事件平、戰兩種狀態下的同一應對主體及不同職責，從組織架構上確保預警預案、應急響應實施辦法的連續、貫通，體現檔案館應急管理系統的動態性、靈活性。最后在“7.6.2調查處理與后果評估”指出要“分析突發事件的原因，分清責任，評估突發事件或自然災害的后果和影響。對事故原因進行調查、分析和處理，對事故后果進行評估，并對事故責任處理情況進行監督檢查”。分析事故原因、評估事故結果、落實事故責任，《規范》擰緊從“防”到“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫鏈接，保障檔案館應急管理工作責任制的有效落地。

其次，橫向體現在跨部門、跨館、跨專業的應急聯動、協作與配合，充分詮釋應急管理并非單打獨斗，緊密合作才是制勝關鍵。在檔案館應急管理原則的指導下，《規范》在“7.3應急組織管理”中提到“檔案館應急管理工作領導小組應與檔案館所屬地消防、地震、交通、通信等部門建立聯動機制。檔案館應主動與安全、消防、宣傳、保密、公安、武警、交通、地震、氣象、水利、衛生等部門聯系，爭取各方力量支持”；“7.4.2人員保障”中指出“檔案館應急管理人員由檔案館工作人員、工程與建筑領域專家組成。建立由計算機、通信、建筑、保密、化學、生物、心理等專業人員組成的檔案館應急管理專業人才庫”。橫向的協同合作，將檔案館應急管理擴展為應急聯動，突破館內應急管理封閉系統，既保證檔案館能夠借助社會力量提升自身應急管理能力，盡力減少損失；又將檔案館的應急管理置于地區應急管理的重要一部分，突出檔案館應急管理的重要性。由此形成縱向貫通、橫向協同、全域聯動的網格化系統，更有利于檔案館應急管理工作的實施與開展。

（二）聚焦事件應對，完善突發事件內容以及風險預警、應急響應機制分級

根據《規范》“3術語和定義”，“檔案館突發事件”包括“自然災害、事故災害、社會安全、網絡安全等緊急事件”，《規范》在綜合原有標準、規范性文件的基礎上，兼顧自然與人為災害、實體與虛擬安全，全方位界定突發事件內容，突破了《檔案工作突發事件應急處置管理方法》僅考慮實體安全的界限，與時俱進。基于現有突發事件的種類繁多、危害程度不一，《規范》在“7.5.2.3先期處置”中設置“檔案館主要突發事件先期處置方式”表，分為“火災、地震、水災、信息系統災害、社會群體及社會災害”，并給予針對性先期處置方式；“7.5.3應急處置”中又根據檔案載體形式不同，確立不同的應急處置要求、方式等，條理清楚，保障檔案館能夠迅速響應、井然有序、臨危不亂。

在事件分級上，《規范》參考氣象、地質等災害預警分級，將自然災害、人為事故、系統破壞程度等綜合融入檔案館應急管理的預警分級與應急響應機制中，分為四個級別（特別重大、重大、較大、一般），每一級別分別列出檔案館、檔案、檔案工作人員所遭受到的傷害程度，闡述細致分明，實操性強。且與后續“預警發布”“應急響應分級”一脈相承，保持突發事件等級識別——應急處置的連續性，分門別類，分級處置，有的放矢，確保處置的可行、精準。

（三）聚焦流程管理，設立監測預警和信息報告機制

預警監測機制是風險早期識別、抓好源頭治理的必要保障。《規范》“6.3預警監測”中提出“檔案館應急管理工作領導小組應建立相應的預警監測機制，對檔案館庫環境、設備設施運轉、檔案管理過程、檔案信息系統運行等日常情況實施監測分析，及時發布預警信息，保障預警監測工作順利進行”。源頭治理位于應急管理流程起始端，通過確保館藏建筑、設備、虛擬系統的定期監測，注重未雨綢繆，完善預警監測網絡，提高館內預警能力，徹底將風險解決在萌芽之時、成災之前。

信息報告機制是監測預警信息發布與處置、各流程上傳下達的必要保障。《規范》從應急管理原則的高度保障信息報告機制的設立，并在“6.4預警發布與處置”“7.5.1應急響應分級”“7.5.2應急響應工作啟動”“7.5.3應急處置”“7.6恢復重建”等多次指明信息報告內容、關鍵上報時點。信息報告過程是檔案館與上級主管部門、屬地各相關部門信息共享、協同操作、共同解決的縱橫聯動與協同合作過程。但對信息報告格式、表現形式、通道、流程等要求還有待進一步明確。

凡事預則立、不預則廢。監測預警和信息報告是應急管理建設的必要流程，通過常態化監測與聯動型溝通管理達成精準處置、充分調動各方力量，形成地區整體合力，有力保障檔案館、檔案、工作人員的三方安全。

五、《規范》的不足與修改建議

首先，術語存在疏漏與英文翻譯不一致現象。對于前者，《規范》“6.預測評估”中的“檔案流轉”未在《檔案工作基本術語》（DA/T 1—2000）和本標準中給出定義與解釋，不知具體何意；再如，“5.2職責”中“應急準備”為應急管理活動的專業術語，卻未給出定義與解釋。而按照《公共安全應急管理突發事件響應要求》（GB/T 37228—2018），應急準備為“為突發事件應急響應所做的準備活動”[9]，那么在《規范》“5.2職責”中提及的“檔案館應急管理資源調配”“檔案館應急宣傳、培訓與教育等”是否也屬于“應急準備”呢，未給出特定的專業術語解釋易產生誤解。對于后者，遵照《標準化工作導則第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T1.1—2009）標準編寫的“一致性”要求，“如果有相應的國際文件，起草標準時應以其為基礎并盡可能保持與國際文件相一致”[10]。《規范》在“3術語和定義”中將“檔案館突發事件”翻譯為“sudden events in archives”，而相應的國際標準《安全與韌性詞匯》（ISO22300：2018）〔目前已被采標為《公共安全應急管理突發事件響應要求》（GB/T37228—2018）〕中未出現“sudden events”，而是選用“emergency”一詞，解釋為“sud？ den， urgent， usually unexpected occurrence or event requiring immediate action”[11]。很顯然，“emergency”比“sudden”詞義更廣，含有“緊急、通常不可預測之意”，更為準確。術語和定義的不一致，會影響標準的實際應用效果，違背標準出臺本意，建議采用統一的術語和定義，保持標準體系的有機統一與規范科學。

其次，引用標準的適用性有限。將虛擬系統的安全風險納入檔案館應急管理工作是推動檔案行業應急管理體系建設現代化的進步之舉，然而當檔案信息化產物成為《規范》有機組成部分之時，其引用標準的適用性卻明顯不足。就目前《規范》所引的引用標準文件而言，《檔案工作基本術語》（DA/T1—2000）所采集術語和相關信息主要來自模擬環境，極少涉及數字環境，與《規范》定位稍顯不符。鑒于我國目前已陸續制定和發布了《電子檔案管理基本術語》（DA/T58—2014）、《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894—2016）等一系列適用于檔案信息化標準，《規范》的“規范性引用文件”中應有所體現。

最后，《規范》中應急管理對象和評估細則還有待完善。目前，《規范》主要兼顧實體與虛擬，但實體方面更傾向于紙質載體，基本沒有論述磁性載體、縮微膠片、光盤載體等傳統聲像檔案的應急處置，需要進一步細化與完善。至于評估，是檔案館采取應急管理措施的有效衡量手段，《規范》中也多次提到“評估”，而關于受災情況評估、事故后果評估等《規范》一無給出具體細則與方法，二無給出參考意見。可見，在檔案館應急管理體系建設中，此部分內容還有待補充。

總之，“人雖脆弱而無法根絕，金閣雖頑強而可使之毀于一旦”。《規范》的出臺標志著我國檔案館的應急管理工作正在逐漸走向制度化、系統化，這是提高檔案館應急管理能力、促進檔案事業可持續發展的有力舉措。然而也需要在實踐中充分貫徹執行，并不斷反饋、完善、優化、提升檔案館應急管理體系建設，才能真正做到防患于未然。

參考文獻：

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[11]Security and resilience–Vocabulary：ISO22300： 2018[S]. London： BSI Standards Limited，2018：10.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院