東海縣財政支持脫貧攻堅的實踐、經驗與啟示

吳建國 竇立明

摘要：“十三五”以來，江蘇省東海縣財政局以實施鄉村振興戰略為統攬，以打贏打好精準脫貧攻堅戰為重要抓手，以實現經濟薄弱村、低收入農戶“兩個增收”和石梁河庫區整體幫扶為突破口，堅持創新脫貧攻堅工作機制，圓滿完成“十三五”脫貧致富奔小康目標任務。本文總結了東海縣財政支持打贏脫貧攻堅戰的基本情況、主要做法、取得成效，并歸納了其成功經驗和啟示。

關鍵詞：東海縣 財政脫貧攻堅 經驗啟示

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在打贏脫貧攻堅戰中肩負重要職責。“十三五”以來，江蘇省東海縣財政局認真貫徹落實中央和省、市、縣委關于脫貧攻堅工作的總體部署，以實施鄉村振興戰略為統攬，以打贏打好精準脫貧攻堅戰為重要抓手，以實現經濟薄弱村、低收入農戶“兩個增收”和石梁河庫區整體幫扶為突破口，堅持創新脫貧攻堅工作機制，圓滿完成“十三五”脫貧致富奔小康目標任務。全縣31779戶88695人建檔立卡低收入農戶實現脫貧，36個省定經濟薄弱村全部實現新“八有”建設目標，村集體經營性收入由2016年的村均11.88萬元提升至41.73萬元，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全、飲用水安全有保障的脫貧致富奔小康目標任務。

一、東海縣財政“十三五”支持脫貧攻堅情況

（一）資金投入

打贏脫貧攻堅戰需要充足的“糧草軍需”，資金保障非常重要。“十三五”期間，東海縣共安排15.6億資金用于扶貧開發工作，助力全縣完成脫貧攻堅任務，涉及中央資金2.02億元、省級資金9億元、市縣資金4.58億元，其中財政專項扶貧資金3.91億元。此外，統籌整合資金用于脫貧攻堅投入0.65億元，行業扶貧投入11.05億元。

（二）項目實施

全縣實施扶貧增收項目182個，低收入人口全部享受到項目收益分紅。建成石湖鄉、雙店鎮、石梁河鎮、黃川鎮等10個扶貧產業園，完成投資1.97億元，產業園接帶動低收入人口2392人，帶動增收6531.4萬元。低保標準由2016年的每人每月410元、370元統一提高至目前的每人每月630元，累計發放農村低保資金3.07億元。全縣低收入人口住院“先診療后付費”22146人次，醫療總費用9839.3萬元，醫療保險支付8344.4萬元。低收入人口在縣域內定點醫療機構住院個人自付費用，控制在政策范圍內住院總費用的10%以內，政策范圍外自費醫療費用控制在住院總費用的8%以內，超出部分由醫療機構墊付，已全面執行到位。建檔立卡低收入人口參加城鄉居民醫保個人繳費部分由財政全額資助，共計參保260926人次，財政資助5706萬元。從2017年起，投入專項資金445.36萬元實施“大病特惠保”項目。2020年落實縣財政“防貧保”專項資金540萬元，實施“防貧保”工程，有效緩解“因病致貧、因病返貧”難題。實施建檔立卡低收入戶飲水安全專項工程，投資2415萬元，截至2019年底，全縣建檔立卡低收入農戶已全部通達區域供水，飲水安全問題得到解決。共資助建檔立卡學生11.43萬人次、發放資助金7128萬元，強化義務教育控輟工作，確保每學期各學段所有建檔立卡學生全部享受資助，全縣無因貧失學現象。改造建檔立卡危房戶1326戶，投入資金2969.4萬元。對符合條件的對象由鄉鎮建立臺賬及檔案，實行一戶一檔，實現四類重點對象“一戶不落”。全面落實“5萬元以下、三年以內、免抵押免擔保、全額貼息”的扶貧小額貸款政策，累計發放5.61億元、惠及2.18萬戶。開展職業技能、就業創業培訓7546人次，舉辦培訓班5期，發放培訓補貼23.25萬元。創建就業扶貧車間32家，吸納帶動低收入就業人數895人。舉辦就業扶貧招聘會56場，促進4650名低收入勞動力實現就業。實施農村公共空間治理，36個省定經濟薄弱村村集體經營性收入3211.07萬元。石梁河庫區18125名（6987戶）建檔立卡貧困人口全部脫貧。9個省定經濟薄弱村全部摘帽。“十三五”以來，石梁河庫區共爭取和投入各類資金17.72億元，實施幫扶項目260個。編制《東海縣石梁河庫區“十三五”整體幫扶規劃》，投入13.92億元，實施基礎設施類項目139個。

二、東海縣財政支持脫貧攻堅的主要措施

（一）堅決扛起脫貧攻堅的政治責任

2020年，受新冠肺炎疫情等多方面因素影響，財政收支形勢較為嚴峻，在這樣的背景下，既要“戰疫”，又要“戰貧”，財政部門深感責任重大。疫情防控是特殊考驗，脫貧攻堅是時代使命。打好打贏這兩場大戰，事關如期全面建成小康社會全局。東海縣財政局認真貫徹落實習近平總書記關于脫貧攻堅的系列重要講話精神，做到入腦入心，踐行見效。認真學習領會中央、省、市、縣關于脫貧攻堅的重大決策部署，做到政策標準領會不走樣，決策部署貫徹不走形，切實把脫貧攻堅作為“壓倒一切”的首要政治任務抓緊抓實抓出成效。

（二）組織領導不斷強化，狠抓責任落實

東海縣財政局成立了脫貧攻堅領導小組，統籌研究和協調推進財政扶貧重點工作，進一步明確各科室職責，強化財政扶貧工作力量。創新扶貧資金整合機制，拓寬扶貧投入渠道。努力形成以政府扶貧資金為導向，農戶投入為主體，信貸、外資和社會投入為補充的多渠道、多元化的投入體系。加大資金整合力度，堅持突出重點，統籌安排，建立資金捆綁使用機制，把有限的財政資金作為引導資金和“粘合劑”“啟動器”，發揮扶貧資金的整體效益。2019年整合2415萬元用于建檔立卡低收入戶飲水安全專項工程，全縣建檔立卡低收入農戶已全部通達區域供水，飲水安全問題得到解決。2020年整合2000萬元改善農民群眾住房條件專項資金，用于改善建檔立卡低收入農戶、低保戶、貧困殘疾人家庭社區條件及公共服務設施配套，對特別困難的農村分散供養人員實行托底安置。

（三）深入調查研究，政策措施不斷完善

先后制定《東海縣堅決打好精準脫貧攻堅戰三年（2018—2020年）行動計劃》《東海縣財政專項扶貧資金管理辦法》《東海縣財政扶貧資金績效管理辦法》《東海縣扶貧項目管理辦法》《東海縣扶貧資產管理辦法》等扶貧政策文件及相關業務指導性文件，全力推動全縣脫貧攻堅工作高質發展。

（四）做好定點幫扶村走訪活動

東海縣完善陽光扶貧手機APP信息內容，動態掌握扶貧戶情況，每季度走訪率、定位率及信息完整率均達100%。做到“兩表一冊一單”一戶一袋，落實幫扶措施，政策宣傳全覆蓋。

（五）強化資金監管，確保資金規范使用

1.夯實監管責任，進一步明確財政部門各科室監管職責。農業科負責扶貧資金日常監管，績效監督科扶負責扶貧資金使用績效評價，辦公室負責建立扶貧資金監管會商、通報等制度，督促責任落實；各科室既分工負責，又協調配合，形成了扶貧資金監管“一盤棋”工作格局。在做好財政局內部監管職責的同時，財政部門還進一步加強與扶貧、審計以及行業扶貧部門的協調配合，努力實現監督計劃協調、信息共享、成果互用，增強部門間監管合力。

2.規范扶貧資金投入體系。完善扶貧資金管理制度，建立扶貧資金專項管理制度，嚴格把關扶貧支出材料的審核，主動對接上級財政部門有關職能科室，及時足額將扶貧資金撥付到位，發揮財政扶貧資金的使用效益。完善扶貧資金報賬制度，嚴格審查資料、合同票據等真實完整性，同時資金的撥付與項目進度、檢查驗收合格率直接掛鉤，使扶貧資金使用更加合理合規。

3.聚集重點領域和易發環節。對近年來巡視、審計問題整改情況開展全面自查自糾，確保問題整改到位；高度關注、密切跟蹤疫情對脫貧工作的影響，及時研究出臺針對性政策措施，切實防止因疫致貧返貧。針對扶貧資金管理使用中存在的典型問題、多發問題，深入分析原因，完善制度辦法，堵塞漏洞。嚴格落實扶貧資金使用公開、公示制度，加強對脫貧攻堅資金預算安排、資金下達、資金撥付、政府采購、招標投標、項目實施、審計監督等各環節的監督管理。

4.加大監督扶貧資金檢查力度。按照“扶貧資金到哪里，監督就跟到哪里”的原則，加大對扶貧資金的監管力度，完善扶貧資金使用事前審核、事中控制和事后檢查長效機制，推進常態化全程監督檢查扶貧項目、資金、扶貧成效，發現問題，立行立改，保障財政扶貧資金安全使用，對虛報冒領、擠占挪用、閑置浪費扶貧資金等問題，嚴肅追責問責。

（六）強化扶貧資金績效管理。

東海縣建立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理機制，積極開展財政資金支出績效評價工作，提高資金使用效率，增加資金使用效益，關注資金使用效果。采取的措施包括：明確工作思路，制定評價辦法，明確部門及鄉鎮政府職責，組織開展自評價工作，通過績效評價，檢查資金管理工作實效，防止變相截留、挪用或套取項目資金，確保資金全部投入到項目上并發揮效益，同時為今后安排使用扶貧資金提供參考依據。

三、東海縣財政支持脫貧攻堅的路徑

（一）全面落實教育扶貧政策，防止因學返貧

2016年秋至2020年春，8個學期全縣學前至高中各學段共資助建檔立卡學生114388人次、發放補助金14348萬元，確保每學期各學段所有建檔立卡學生全部享受補助，普高所有建檔立卡學生還享受免學費補助，強化義務教育控輟工作，全縣無因貧失學現象。其中，2016年資助建檔立卡學生12897人次、發放1733.9萬元；2017年資助建檔立卡學生26561人次、發放3103.4萬元；2018年資助建檔立卡學生28940人次、發放3563.3萬元；2019年資助建檔立卡學生30307人次、發放3840.6萬元；2020年春學期資助建檔立卡學生15683人次、發放2109.6萬元。幼兒園、小學、初中、普高和中職學生每學期資助人數占在校生比例分別為12%、10%、10%、15%和12%，資助標準分別為500元、500元、625元、1000元和1000元。另外，小學和初中低保學人每生每學期資助標準分別為750元和1000元，普高建檔立卡、低保、殘疾和特困供養“四類”學生免學費每人每學期800元，每學期全縣資助比例和資助標準均達省要求。

（二）全面落實健康扶貧，防止因病返貧

全縣低收入人口住院“先診療后付費”22146人次，醫療總費用9839.3萬元，醫療保險支付8344.4萬元，其中：醫保支付6265.4萬元，大病保險支付194.6萬元，大病救助398.7萬元，民政救助279.1萬元，醫療機構墊付1206.6萬元，個人支付1494.6萬元。實施醫療托底醫療保障以后，低收入人口在縣域內定點醫療機構住院個人自付費用控制在政策范圍內住院總費用的10%以內，政策范圍外自費醫療費用控制在住院總費用的8%以內，超出部分由醫療機構墊付，全縣各定點醫療機構已全面執行到位。 30種大病專項救治952人次，免收門診診療費及急診診查費16.05萬元、35820人次。建檔立卡低收入農戶免費健康體檢143621人次。7類重點醫療救助對象以外的農村建檔立卡低收入人口參加城鄉居民醫保的農戶，個人繳費部分由財政予以全額補助。2018—2020年度建檔立卡共計參保260926人次，財政補助5706萬元。建檔立卡低收入人口大病保險報銷降低起付標準50%、各費用報銷比例提高10個百分點、取消封頂線。為有效緩解“因病致貧、因病返貧”難題，從2017年起，全縣實施“大病特惠保”項目，縣財政設立專項資金，為每名建檔立卡低收入人口購買一份大病保險，共投入資金445.36萬元。2020年起，落實縣財政“防貧保”專項資金540萬元，對所有建檔立卡低收入人口及邊緣易致貧戶實施“防貧保”工程，在因病、因學、因災等情況可能致貧返貧時，均可依程序申請防貧資金扶持，實現低收入人口全覆蓋。

（三）全面落實兜底保障，消除政策盲區

東海縣將符合條件的農村低保對象、扶貧標準線以下低收入人口全部納入扶貧建檔立卡范圍，實行政策性兜底保障，擴大低保政策覆蓋面。低保標準由2016年的370元/每人每月提高至目前630元每人每月，并實現城鄉一體化標準；集中、分散供養特困人員基本生活標準由每人每年5800元、4800元，統一提高至目前9828元每人每年。2016—2020年，共累計發放農村低保資金3.07億元、特困供養資金4931.02萬元、臨時救助資金1442.378萬元、發放殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼資金9753.879萬元。

（四）全面落實危房改造政策，堵住住房安全漏洞

東海縣立足改善農村貧困人口居住條件，以資金幫扶減少家庭開支，堅持“應改盡改、打造宜居”的總要求，不斷完善工作程序，對四類重點對象的住房安全繼續施行相關幫扶政策。“十三五”時期，全縣共有建檔立卡危房戶2975戶，總共投入資金6118萬元。其中，2016年完成改造659戶，投入資金1318萬元；2017年完成改造913戶，投入資金1826萬元；2018年完成改造942戶，投入資金1884萬元；2019年完成改造352戶，投入資金704萬元；2020年完成動態新增改造建檔立卡貧困戶109戶，投入資金386萬元。對全縣符合條件的對象，由鄉鎮建立臺賬及檔案、實行一戶一檔，確保每年動態新增危房改造工作有保障、資金有著落，真正實現四類重點對象“一戶不落”。

（五）全面落實就業扶貧政策，提升勞動技術能力

出臺《東海縣人力資源和社會保障精準扶貧加快脫貧致富奔小康的實施方案》《關于促進就業脫貧攻堅的實施方案》。2017年，實施職業技能提升計劃，開展職業技能培訓4338人，其中農村轉移就業勞動者1067人，貧困勞動力657人；2018年，開展貧困勞動力職業技能培訓班5期，培訓貧困勞動力345人，成功創建連云港溫氏畜牧有限公司、晶海洋半導體材料（東海）有限公司全國就業扶貧基地，吸納周邊500多名貧困勞動力穩定就業；2019年，創建就業扶貧車間32家，吸納帶動低收入就業人數895人，并開展低收入戶創業培訓775人，發放培訓補貼23.25萬元，舉辦就業扶貧招聘會43場，組織進場企業230家，提供就業崗位4100個，促進4650名低收入勞動力實現就業。2020年，開展低收入農戶勞動力就業創業培訓專項行動，創業培訓2088人，已舉辦就業扶貧招聘會13場，組織進場企業351家，提供就業崗位8125個，達成初步就業意向人數810人。

（六）全面落實產業扶貧政策，壯大村級經濟

“十三五”以來，東海縣累計投入資金2億元，在鄉鎮實施產業發展項目。突出庫區名優茶葉、休閑觀光、特色蔬果等主導產業優勢，創建培育特色庫區品牌。重點建設石梁河鎮帕蒂亞葡萄、山左口鄉雙湖核桃示范基地、李埝林場青松林生態農業觀光園等一批特色園區。其中，青松嶺森林公園入選全國100個休閑農業和鄉村旅游精品景點線路，每年吸引游客近30萬人次，帶動周邊群眾及低收入人口就業1000多人，人均增收1.5萬元。加大縣財政支持經濟薄弱村發展資金投入力度，分配好產業扶貧專項資金，扶持經濟薄弱地區產業扶貧和特色產業發展，全縣新上重點產業扶貧項目20個以上，新增市級“六有”扶貧產業園1個、“一村一品一社”示范村10個以上；整合扶持村級集體經濟發展試點資金，用好重點經濟薄弱村200萬元/村的省級財政補助資金，確保每個村都有穩定的經營性收入；建成一批市、縣級電商扶貧示范村。深入推進基礎設施扶貧，實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展，緊密結合脫貧攻堅工作，加快改善農民群眾住房條件，2019年完成南辰村（小南辰）村莊搬遷撤工作。同時，按照“全面發動、突出重點、點面結合、同步推進”的工作思路，深化新一輪經濟薄弱村“五清三改三提升”環境集中整治扶貧行動，新增整治達標村10個以上。建立防返貧機制，安排540萬元建立防貧救助資金，重點針對家庭人均年可支配收入略高于“十三五”省定脫貧線的農村低收入農戶（如農村常駐戶籍家庭人均年可支配收入低于“十三五”省定脫貧標準1.5倍作為預警線），抓住因病、因學、因災等致貧返貧關鍵因素，因病因學因災等低收入群體均可申請防貧資金扶持，發揮政府兜底作用。

（七）全面落實金融扶貧政策，為扶貧提供資金支持

東海縣全面落實“5萬元以下、三年以內、免抵押免擔保、全額貼息”的扶貧小額貸款政策，采取橫向溝通、縱向推動兩項機制，累計發放扶貧小額貸款2.18萬戶、5.61億元，為全縣建檔立卡低收入農戶發展生產、脫貧致富，提供了有力的資金支持。

（八）全面落實交通扶貧政策，完善道路交通路網建設

“十三五”期間，東海縣共投入近2.12億元，實施新建（改造）農路169條、478.74公里。重點對石梁河庫區及全縣農村道路進行改造升級。東海縣于2019年成功創建省級“四好農村路”示范縣，全縣60個經濟薄弱村道路全部實現雙車道四級路覆蓋率100%，所有鄉鎮均開通鎮村公交。

四、東海縣財政支持脫貧攻堅取得的成效

（一）投入力度持續加大

東海縣按照“大扶貧”格局要求，把脫貧攻堅擺在財政支出優先保障地位，確保投入力度與脫貧攻堅任務相適應，充分發揮政府投入的主體和主導作用。重抓重點片區項目建設，協調縣內農業綜合開發、農村實事工程、農業科技和產業化發展、鄉村建設等資金項目最大限度地向經濟薄弱村和重點片區傾斜；推進“四好農村路”、農田水利等基礎設施建設；重點推進龍門翻水站、羽青路西延等重點建設工程，力爭年內建成。石梁河庫區整體基礎設施和社會事業水平達到全市平均水平。

（二）投入精準性顯著提高

東海縣堅守中央確定的脫貧攻堅目標和標準，落實精準扶貧要求，確保脫貧攻堅焦點不散、靶心不變。一方面，重點支持解決“兩不愁三保障”突出問題。支持義務教育控輟保學，貧困家庭輟學學生基本實現了“應返盡返”；加大健康扶貧投入，支持貧困人口參保，提高報銷待遇，實現醫療保障托底；加大對重點對象的傾斜支持，提高危房改造補助標準；支持貧困地區農村飲水工程維修養護，狠抓行業扶貧；發揮行業扶貧牽頭部門作用，全面落實“兩不愁三保障”制度。另一方面，加大行業政策排查，注重信息平臺間的銜接互通，做到一戶不落、扶貧政策應享盡享；健康扶貧力度繼續加大，對建檔立卡低收入人口參加城鄉居民基本醫保個人繳費部分財政全額補貼。

（三）資金安全性進一步加強

東海縣將強化扶貧資金監管貫穿脫貧攻堅全過程，不斷完善財政扶貧資金管理制度。實施扶貧項目資金全過程績效管理，推進扶貧資金項目公開公示，探索建立扶貧資金動態監控機制，抓實抓細日常監管，及時發現問題和督促整改。扶貧資金監管取得顯著成效，扶貧資金的安全性穩步提高。多元化幫扶“路徑”助力打贏扶貧攻堅戰。

五、東海縣財政支持脫貧攻堅的經驗和啟示

（一）切實抓好脫貧攻堅投入保障，拓寬投入格局

東海縣按照打攻堅戰的要求，切實保障投入，進一步健全投入保障機制，統籌考慮公共財政、地方政府債務資金、社會投入等渠道，多渠道加大扶貧開發投入。同時，用好涉農資金整合政策，列明“負面清單”，提高實質整合比例，破除干擾限制整合的各項規定，進一步提高縣統籌安排扶貧資金的能力。

（二）扶貧與扶志扶智深度融合

東海縣采取政策宣傳、文化下鄉、教育投入、農技推廣等舉措推進扶貧工作，努力增強貧困群眾自主脫貧和自我發展的能力。注重對貧困群眾的思想引導，把宣傳各項扶貧惠民政策作為確保各項政策有效落實的重要手段，提升低收入人口內生動力和脫貧信心。加大教育扶貧政策實施力度，加快貧困地區教育發展，保障貧困家庭子女獲得教育機會、教育資源和教育資助。培養產業帶頭人，突出抓好扶志扶智和產業幫扶“兩大重點”，扶智扶技促產業扶貧，培養能脫貧會致富的新型農民。

（三）堅守脫貧攻堅目標標準

東海縣聚焦“兩不愁、三保障”，既不脫離實際、拔高標準、吊高胃口，也不搞虛假脫貧、降低標準、影響成色。強化預算約束和導向作用，通過優化支出安排和實施扶貧項目資金全面績效管理，真正把扶貧資金花在“刀刃”上，防止扶貧項目內容泛化，避免虛增籌資壓力和融資需求。合理確定脫貧時序，因地制宜實施扶貧項目，既不搞層層加碼趕進度，也不拖延耽誤，影響如期完成攻堅目標。

（四）強化對落實情況的跟蹤督促

脫貧攻堅是場硬仗，容不得半路歇腳、半程甩包袱，必須持之以恒抓實抓細。東海縣按照職責分工，加強對鄉鎮的跟蹤指導、信息調度，經常開展調查研究，耐心回應各方關切。在抓好政策落地的同時，認真總結經驗，并及時反饋工作進展情況和問題。逐級抓好財政扶貧政策培訓，提升各級財政干部政策水平和抓落實的工作能力。

（作者單位：江蘇省東海縣財政局）

責任編輯：欣文