試論如何強化土地儲備市級統(tǒng)籌發(fā)揮土地效應(yīng)

朱茜

摘要：土地儲備是統(tǒng)籌調(diào)控土地資源、保障經(jīng)濟社會運行的重要手段。文章圍繞“加強土地收儲市級統(tǒng)籌”這個課題，在土地儲備、熟化、資金運作等方面進行了調(diào)研和論證。

關(guān)鍵詞：土地儲備;統(tǒng)籌調(diào)控;土地效應(yīng)

一、濟南市土地收儲工作現(xiàn)狀及存在問題

1998年，市政府下發(fā)了《關(guān)于加強土地一級市場管理放開搞活土地二級市場的通知》（濟政發(fā)〔1998〕27號），提出政府壟斷土地一級市場、放開搞活二級市場的管理模式。為強化政府對土地一級市場的調(diào)控能力，1999年4月，濟南市成立市土地儲備中心，受市政府委托，統(tǒng)一行使市區(qū)內(nèi)土地收儲及相關(guān)職能，負責(zé)土地收購、整理、儲備和融資等工作。2000年6月，濟南市政府印發(fā)了《關(guān)于建立土地收購儲備制度的通知》（濟政發(fā)〔2000〕16號），標(biāo)志著濟南市土地收儲制度正式建立。這期間，土地收儲主要圍繞保障城市重點項目建設(shè)用地、國有企業(yè)改革（改制）土地處置等進行，數(shù)量相對較少，資金投入主要是財政資金，補償方式主要是貨幣補償。2007年以來，為滿足大量資金需求，濟南市政府陸續(xù)成立4個市級投融資平臺，并賦予其獨立實施土地收購熟化職能。投融資平臺作為熟化實施主體，各設(shè)一個土地儲備分中心負責(zé)收儲工作，土地收購出讓情況向市土地儲備中心報備。2012年以來，開始允許具有投資實力的企業(yè)參與土地收購熟化工作，土地收購主體多元化，融資方式也有新的探索。

與此同時，濟南市土地收儲工作在管理機制、運行模式、配套政策等方面，還存在一些問題。資源掌握上，政府主導(dǎo)性不強，土地儲備不足、調(diào)控能力下降，一定程度上影響了土地資源的合理配置。同時，各投融資平臺債務(wù)壓力沉重，潛在金融風(fēng)險問題突出。

（一）土地儲備制度框架和管理機制不夠合理

土地儲備制度的推行實質(zhì)上是對政府各部門和社會機構(gòu)利益的再調(diào)整，需確定權(quán)益、核算成本，在各級政府、各部門和社會機構(gòu)之間合理分配利益，才能保證制度的順利運行。土地儲備涉及國土、財政、建設(shè)、規(guī)劃、房管、發(fā)改等多個職能部門和市場主體，長期處于條塊分割管理模式，不利于對全市土地收儲工作統(tǒng)籌指導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管，迫切需要建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運行的制度框架和平臺機構(gòu)。

（二）政府對土地資源的統(tǒng)籌作用受到制約

濟南市土地儲備中心實際儲備土地并不充足，但各區(qū)、市級平臺有大量批而未供土地，有的土地批復(fù)后十幾年沒有供應(yīng)，使得寶貴的規(guī)劃計劃指標(biāo)利用效率較低。也就意味著土地集約節(jié)約利用水平不算高。現(xiàn)行體制下，市土地儲備中心人員力量有限，難以承擔(dān)大量土地儲備的策劃、談判、補償、清點等工作。同時，地方政府投融資平臺作為市經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，在擴大內(nèi)需、加快城鎮(zhèn)化進程等方面發(fā)揮了重要的作用。地方政府投融資平臺也存在著嚴重的體制機制缺陷，而且其無序發(fā)展使得地方政府性債務(wù)不斷累積，不僅影響了其功能作用的有效發(fā)揮，也對經(jīng)濟社會發(fā)展造成了潛在風(fēng)險。在全市邁入結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展質(zhì)量不斷升級的背景下，地方投融資平臺作用的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

（三）現(xiàn)有土地收購補償政策不適應(yīng)“大收儲”改革需要

濟南市土地收購補償主要分為評估收購和出讓分成收購兩種方式，并相繼以政府規(guī)章的形式加以規(guī)定。但是，在片區(qū)開發(fā)過程中，以上兩種方式均難以實現(xiàn)政府依法依規(guī)操作與被收購單位或者個人爭取權(quán)益之間的平衡。在實踐中，被收購方對土地補償額的預(yù)期過高，評估價格難以達到預(yù)期，最終影響片區(qū)開發(fā)的進程。由于被收儲地塊的規(guī)劃性質(zhì)或當(dāng)前用途不同，按現(xiàn)行政策容易造成“同地不同價”，導(dǎo)致“收儲難”，需要盡快完善配套政策。

（四）現(xiàn)有體制無法適應(yīng)國家對土地儲備資金使用管理的要求

濟南市土地儲備資金有兩個運行渠道，一是由市財政撥付市平臺或區(qū)平臺，二是由市土地儲備中心撥付區(qū)政府。按照《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）等文件規(guī)定，市級投融資平臺不再具備土地收儲職能，土地儲備資金由財政部門實行預(yù)決算管理，通過國家名錄內(nèi)的土地儲備機構(gòu)，用于具體項目。另外，2017年5月16日，財政部、國土資源部發(fā)布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）的通知》，建立了土地儲備專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度。作為按政府性基金收入項目分類發(fā)行的第一個專項債券，土地儲備專項債券帶有明顯的探路性意義。但是，土地儲備專項債券的發(fā)行限制較嚴，現(xiàn)有體制難以實現(xiàn)資金的高效運作。

二、其他城市土地儲備的做法

目前，廣州、合肥、鄭州、重慶、深圳等城市的做法基本都按“政府主導(dǎo)、連片規(guī)劃、成片儲備、完善配套、系統(tǒng)策劃”的原則，實行市級統(tǒng)一收儲、區(qū)級具體實施，統(tǒng)籌推進城市更新，引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級。

（一）政府主導(dǎo)，成片儲備

建立全市統(tǒng)一的儲備管理體制，統(tǒng)一制定土地儲備計劃，推動片區(qū)統(tǒng)征儲備。特別是廣州、合肥兩市，都實行片區(qū)二次規(guī)劃、統(tǒng)征儲備方式，通過意向規(guī)劃加快推動收儲，通過詳細規(guī)劃保障后期土地處置。在熟化過程中，由市土地儲備中心作為收儲項目主體主導(dǎo)工作，市級籌集資金，委托區(qū)政府具體實施征地拆遷工作，完成熟化后的土地納入市級土地儲備庫統(tǒng)一管理。

（二）統(tǒng)籌資金，適當(dāng)獎勵

土地收入分配以市級統(tǒng)籌為主，廣州市從2015年開始，每年從土地出讓收入中安排100億元用于軌道交通建設(shè)，合肥市從土地出讓收入中計提2%用于城市綜合治理，鄭州市計提7%的一般公共預(yù)算收入、10%的經(jīng)營性用地出讓收入、30%的人防易地建設(shè)費，設(shè)立公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展專項資金。綜合考量財權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，適當(dāng)給予各區(qū)一定獎勵，調(diào)動積極性。

（三）搭建平臺，市場運作

組建或改建專業(yè)化國有公司，作為土地儲備開發(fā)經(jīng)營的市場化運作平臺。省級層面，山東、云南、重慶、湖南、海南等地均已組建完成。山東省日照、聊城、東營等城市也組建了類似公司。

三、推動土地儲備市級統(tǒng)籌的思路及舉措

下一步土地儲備工作改革的基本思路是：按照市委、市政府決策部署，圍繞建設(shè)“大強美富通”現(xiàn)代化國際大都市中心任務(wù)，學(xué)習(xí)借鑒外地城市成功做法，調(diào)整土地儲備機制，轉(zhuǎn)變土地熟化模式，在全市范圍內(nèi)推行集中統(tǒng)一的“大收儲”，建立行之有效的城市土地統(tǒng)征儲備制度，實現(xiàn)土地“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理”，為城市建設(shè)發(fā)展提供儲備用地保障和強力資金支持。

（一）調(diào)整機構(gòu)和職能設(shè)置，實現(xiàn)市級政府對土地資源的調(diào)控和統(tǒng)籌

充分發(fā)揮政府調(diào)控土地市場的主導(dǎo)作用，通過統(tǒng)一的土地“儲備權(quán)”和“供應(yīng)權(quán)”，對全市土地資源實行強力調(diào)控和統(tǒng)一配置，實現(xiàn)城市用地科學(xué)布局、基礎(chǔ)設(shè)施全面配套、招商引資項目高效落地，推動城市規(guī)劃建設(shè)“一張藍圖”落地。機構(gòu)改革后，切實抓好規(guī)劃、土地全市統(tǒng)籌和管理。土地儲備中心作為濟南市唯一的土地儲備機構(gòu)，實施土地統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一運作。建議組建濟南土地發(fā)展集團有限公司，具體實施儲備土地前期開發(fā)相關(guān)工作。通過實施土地儲備、開發(fā)、整理和經(jīng)營，利用土地政策開展投融資和資本運作，提高政府土地出讓收益，為重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點工程項目建設(shè)籌集資金。

（二）完善土地收儲體制機制，提升決策水平和運行效率

建議在市招拍掛工作領(lǐng)導(dǎo)小組原有職能基礎(chǔ)上，增設(shè)國有土地統(tǒng)一儲備管理職能，負責(zé)審議濟南市土地儲備規(guī)劃、土地儲備年度計劃、土地儲備資金籌集、重點工程項目土地儲備和片區(qū)土地一級開發(fā)方案，研究和協(xié)調(diào)解決土地儲備工作中的重大問題。市土地儲備中心負責(zé)編制年度土地儲備計劃、資金預(yù)算草案、投入產(chǎn)出測算，按程序報批后執(zhí)行。各市級平臺和各區(qū)政府負責(zé)向市土地儲備中心提報原收益平衡區(qū)和各區(qū)政府（管委會）已經(jīng)投資熟化區(qū)域內(nèi)的年度土地儲備計劃、土地儲備資金籌集方式、投入產(chǎn)出測算、可行性分析、招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向意見等，納入土地收儲市級統(tǒng)籌。上述范圍內(nèi)土地收益對應(yīng)不同時期的收益分配政策，分別單獨核算，通過土地收儲資金渠道予以返還，以保障各平臺、各區(qū)政府及管委會既得利益。其他區(qū)域土地及新一輪國土空間規(guī)劃釋放的城市建設(shè)用地，由市土地儲備中心統(tǒng)一管理規(guī)劃協(xié)調(diào)、收儲實施、供地策劃等環(huán)節(jié)，各區(qū)和濟南土地發(fā)展集團配合實施。

（三）建立完善土地收儲配套政策體系

配合推行“大收儲”模式，結(jié)合濟南市實際，出臺了《國有土地使用權(quán)評估收回補償管理規(guī)定》，研究起草了加強土地收儲市級統(tǒng)籌的意見以及儲備土地產(chǎn)權(quán)登記辦法、儲備土地管護辦法、儲備資金管理辦法等配套文件，并征求了相關(guān)部門、單位的意見建議，待條件成熟時即可提交市政府常務(wù)會研究審議。

（四）規(guī)范土地儲備資金使用管理

新增土地儲備項目所需資金，嚴格按規(guī)定納入政府預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入、地方政府儲備債券和其他財政資金中統(tǒng)籌安排。市土地儲備中心依照年度儲備計劃和資金預(yù)算，實行“專款專用、項目管理、分期撥付”，由各市級平臺、區(qū)政府及濟南土地發(fā)展集團具體實施各項目區(qū)內(nèi)土地開發(fā)整理。土地儲備資金按照項目進度分期撥付，各市級平臺、區(qū)政府投資熟化的項目，按照原定收益分成政策執(zhí)行;濟南土地發(fā)展集團負責(zé)熟化的項目，土地出讓后，扣除熟化成本和給予所在區(qū)適當(dāng)獎勵外，土地收益全部納入市級財政。

（五）建立事權(quán)財權(quán)相匹配的土地出讓收入分配體制

制定合理的獎勵機制，調(diào)動各級積極性。土地儲備開發(fā)整理項目以使用市級土地儲備資金為主，各區(qū)政府也可出資參與項目實施。使用市級土地儲備資金實施的土地儲備項目，項目完成并供應(yīng)土地后，給予項目所在區(qū)政府土地出讓收益一定比例的資金獎勵。濟南土地發(fā)展集團成立，并且發(fā)展壯大后，市級平臺、區(qū)政府平臺逐漸剝離原有的土地熟化職能，與濟南土地發(fā)展集團成立合資公司，在保證市級財政收益不低于現(xiàn)行收益水平的前提下，依據(jù)出資比例分配收益。

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（作者單位： 濟南市土地儲備中心）