司法行政系統(tǒng)引入標準化工具的作用路徑實證研究

韓晶　張召翠　曹玉妹

摘要：從國外司法行政系統(tǒng)標準化范式入手，選取美國、德國和日本在監(jiān)獄管理、社區(qū)矯正、律師管理3項工作職責的標準化工作現(xiàn)狀作為研究對象，總結(jié)國外司法行政標準化的工作啟示，分析標準與司法行政相結(jié)合的路徑，從實證角度分析司法行政系統(tǒng)標準化的作用機制和原理。

關(guān)鍵詞：司法行政系統(tǒng) 標準化 作用路徑

Abstract： According to the status quo of standardization work including prison management， community correction and lawyer management in the United States， Germany and Japan， this paper summarizes the enlightenment of judicial administration standardization in foreign countries， finds the method of judicial administration fuses with standardization.

Key words： judicial administration， standardization， methodology

20世紀90年代開始，發(fā)達國家開始進行公共服務標準化的實踐，美國出版的《顧客至上：服務美國民眾的標準》（Serving the American Public： Best Practices in Customer-Driven Strategic Planning），專門介紹聯(lián)邦政府各部門制定服務標準的情況;英國推行公共服務承諾制，確定了公共服務的 9 條原則;法國公布公共服務質(zhì)量標準，涵蓋了法國生活需要辦理的所有行政手續(xù)，對有關(guān)政府部門的服務提出了量化標準和監(jiān)督措施。國際標準化組織繼ISO/IWA 4：2005《質(zhì)量管理體系 地方政府應用ISO 9001：2000指南》發(fā)布后，發(fā)達國家在教育、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域探索通過標準化的手段來規(guī)范公共服務與管理事業(yè)的發(fā)展。聚焦司法行政領(lǐng)域，綜合考慮地理位置、經(jīng)濟水平、體制結(jié)構(gòu)和人口規(guī)模，結(jié)合英美法系和大陸法系的歷史淵源和法治現(xiàn)狀，分別從美洲、歐洲和亞洲等司法行政體制較為健全的地區(qū)中選擇具有代表性的國家作為樣本池，確定了美國、德國和日本在監(jiān)獄管理、社區(qū)矯正、律師管理3項工作職責作為研究對象。

1 國外司法行政標準化現(xiàn)狀研究

1.1 美國司法行政工作標準化范式

1.1.1 美國監(jiān)獄標準化現(xiàn)狀研究

美國監(jiān)獄在選址、安全和管理方面均有標準支撐。選址時，由法律、政治、經(jīng)濟、監(jiān)獄系統(tǒng)等多方面的專家組成的項目委員會綜合評估周邊地區(qū)情況、當?shù)鼐用駪B(tài)度、公共設施等各方面條件，總結(jié)出以下標準要素：擬建監(jiān)獄建筑的目標和任務、擬建監(jiān)獄的具體指導方針、相關(guān)部門對于當?shù)刂С帜芰Φ念A期、監(jiān)獄可以對社區(qū)做出的貢獻等。除選址以外，監(jiān)獄對建設標準的安全性要求很高，這也是監(jiān)獄建筑區(qū)別于其他建筑類型的一個重要方面。首先，從安全建筑構(gòu)件而言，對墻體、安全頂棚、安全門、安全窗及囚犯家具的標準非常明確，要求現(xiàn)澆混凝土或預制混凝土安全墻體中間有最低4000磅/平方英寸1）的抗壓強度和最小4英寸2）的厚度;鋼板一般需要至少3/16英寸的厚度或者由中空金屬進行焊接;安全中空金屬需達到高強度、高負荷、高防護、高耐用和低傷害的要求。其次，安全控制與報警裝置的標準也非常嚴格，包括鎖定控制、電子/機械控制、個人警報器、入侵檢測警報器、閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)、囚犯追蹤系統(tǒng)等在內(nèi)的所有設備都有標準可循。最后，針對監(jiān)獄的位置和安全級別，周界安防系統(tǒng)的標準也不盡相同，包括圍墻的高度、厚度、防穿透性和防沖撞力，崗樓橫截面形狀、高度（一般都超過9米）、位置、數(shù)量及間距，雙層鐵絲網(wǎng)的筑構(gòu)方式、帶刺鐵絲圈的排布等。美國監(jiān)獄管理向緊束化方向傾斜，其管理標準也經(jīng)歷了嚴格—寬松—嚴格的演變趨勢。根據(jù)監(jiān)獄的不同分類，其監(jiān)禁刑的執(zhí)行、罪犯教育、獄政管理、監(jiān)獄工作人員管理均有相關(guān)標準作為指引，除此之外，還通過法案（The Tribal Law and Order Act）、項目（The Tribal Justice Plan）等形式進行管理。

1.1.2 美國律師管理標準化現(xiàn)狀研究

美國律師協(xié)會（American Bar Association，ABA）對律師的管理大致包括法學教育、執(zhí)業(yè)和懲戒等方面。法學教育階段，通過對法學院進行合格性評定保證其畢業(yè)的法學學生符合律師執(zhí)業(yè)的首要條件，對課程的設計、法學圖書館、教室設備的要求以及師資等都有嚴格的標準。美國律師的從業(yè)資格由學歷要求、資格考試和品行要求等3個方面的條件構(gòu)成，包括不合法的行為、學業(yè)上的不當行為、虛假陳述、不誠實、欺騙或違法代理行為、濫用法律程序、違反法庭判決、經(jīng)濟責任的過失等標準。美國律師協(xié)會制定了《阿拿巴馬州職業(yè)道德規(guī)則》《律師執(zhí)業(yè)行為示范規(guī)則》《律師懲戒使用標準（1986）》《律師懲戒示范條例（1989）》以及《律師懲戒實施的評價標準》等行為規(guī)范和標準，確保律師能夠稱職、迅速、勤奮地執(zhí)行好代理職能。

1.1.3 美國社區(qū)矯正標準化現(xiàn)狀研究

1973年，世界上第一個《社區(qū)矯正法》（Community Correction Act，1973）由美國的明尼蘇達州州議會通過，它對社區(qū)矯正的目的、定義、服務、治安官及緩刑官的工作規(guī)程、財政支持等作出了一系列的規(guī)定，涵蓋了成年犯和青少年犯（adult and juvenile）、審前未決犯（pre-trail）、已決犯（post-conviction）及刑滿釋放人員（post-release）。根據(jù)明尼蘇達社區(qū)矯正協(xié)會（Minnesota Association of Community Corrections MACCAC）以及賓夕法尼亞社區(qū)矯正協(xié)會（Community Corrections Association of Pennsylvania，CCAP）的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)矯正工作站應考慮罪犯的危險性、罪犯與犯罪有關(guān)的需要結(jié)構(gòu)以及矯正項目與罪犯的適應性，針對不同的對象設有不同的矯治處遇項目，每種項目都有相應的指南或標準作為指導。

1.2 德國司法行政工作標準化范式

1.2.1 德國監(jiān)獄標準化現(xiàn)狀研究

和美國不同，德國監(jiān)獄大部分為開放式監(jiān)獄，《德國聯(lián)邦刑事執(zhí)行法》確定了相適標準（要求執(zhí)行中的生活應該盡可能地與一般生活環(huán)境相適應）、抵制標準（在為相適設定的界限內(nèi)，應該抵制剝奪自由所帶來的有害后果）和融合標準（幫助囚犯適應自由生活），貫徹非監(jiān)禁化的行刑原則。監(jiān)所對面積、設施設備配置等硬件以及教育勞動、減刑假釋等刑罰執(zhí)行方面也有詳細的標準作為支撐。

1.2.2 德國律師管理標準化現(xiàn)狀研究

和美國不同，德國學生高中畢業(yè)后通過由各州組織的考試即可進入大學主修法律專業(yè)。和美國相比，德國的律師從業(yè)資格更加嚴格，根據(jù)《德國律師法》第二章規(guī)定，律師資格的授予以申請為前提，律師資格的取得要通過兩次國家考試。《德國律師法》《聯(lián)邦律師條例》就律師執(zhí)業(yè)資格的授予的條件、程序作出規(guī)定，經(jīng)過書面申請、審查、注冊、宣誓等程序才允許執(zhí)業(yè)。

1.2.3 德國社區(qū)矯正標準化現(xiàn)狀研究

《德國刑法典》規(guī)定了緩刑幫助者應幫助、照顧被緩刑人，協(xié)助法院對被緩刑人履行應盡的義務，以及對其自愿承擔的工作和允諾實行監(jiān)督。1974年和1976年，德國先后頒布了《德意志聯(lián)邦共和國少年法院法》和《自由刑和剝奪自由的矯正及保安處分法》，規(guī)定了前科記錄消除、余刑寬緩、社會幫助、釋前探訪等具體制度，將被告人的再社會化作為社區(qū)矯正的首要目標。緩刑幫助者和無薪酬的社會義工等社區(qū)矯正工作人員也有行為指引和工作方法，掌握被協(xié)助者生活、家庭、理財、交際等情況。

1.3 日本司法行政工作標準化范式

1.3.1 日本監(jiān)獄標準化現(xiàn)狀研究

日本《刑事收容設施及被收容者處遇法》對“刑事設施法”加以規(guī)范，涵蓋了刑事收容設施（刑事設施、留置設施、海上保安留置設施）的設立依據(jù)、組織結(jié)構(gòu)、工作人員、被收容者分管分押、監(jiān)督監(jiān)查機制等。同美國、德國等國家類似，《日本行刑累進處遇令》規(guī)定了等級確定、待遇確認、考察處分等內(nèi)容。

1.3.2 日本律師管理現(xiàn)狀標準化研究

和美國相比，日本律師資格獲得非常艱難，需要在大學法律系畢業(yè)后，通過司法考試、司法研修所實習、律師實習、法律相關(guān)工作后才能取得律師資格。對律師的管理層面，有律師資格審查、律師業(yè)務開展、律師活動監(jiān)督、律師行為懲戒等多項制度、標準予以規(guī)范。

1.3.3 日本社區(qū)矯正標準化現(xiàn)狀研究

日本《保護司法》規(guī)定了保護司的選任產(chǎn)生條件，包括如何對待保護觀察對象、人際關(guān)系說、心理學、談話技巧等。《犯罪者預防更生保護法》確立了必要且相當原則、個別化處遇原則以及相互信賴原則，在此原則下，明確了安置幫教的福利幫助以及緊急情況下的救助標準，確保幫教對象就業(yè)穩(wěn)定、確立勤勞習慣、鼓勵儲蓄及合理的金錢管理、培養(yǎng)自立能力等。

1.4 國外司法行政標準化工作的啟示

1.4.1 完善的法制和制度保障

縱觀上述國家關(guān)于司法行政管理的現(xiàn)狀研究，無一例外具備法律、政策、制度和標準等多方面保障，在司法行政系統(tǒng)中，監(jiān)獄管理、律師管理、社區(qū)矯正、公證服務、法律援助、社區(qū)矯正等部分都具備較為完善、有效的法律支撐，一方面將司法行政權(quán)力限制在法律框架下運行，做到“嚴以用權(quán)”;另一方面在此前提下通過制度、規(guī)章等“泛標準”運用，建立閉環(huán)運行的流程模式，將法律法規(guī)細化、落地。目前，我國已基本建立完備的法律體系，基本涵蓋了司法行政法治管理的內(nèi)容，但是在具體落實上還缺乏技術(shù)上的精細支撐。

1.4.2 開放的管理和服務機構(gòu)

為了提高工作效率和降低成本，美國、德國和日本在監(jiān)獄執(zhí)法、律師管理、社區(qū)矯正等領(lǐng)域積極引入社會組織和志愿者，這些組織代表相關(guān)人員權(quán)利制定手冊、標準和制度，細化了業(yè)務環(huán)節(jié)和操作流程;某些領(lǐng)域還由私營機構(gòu)承擔部分職責，例如，美國于1983年創(chuàng)辦了美國矯正公司（Correctional Corporation of America，CCA），政府通過發(fā)布文件和指南、派駐人員、定期檢查和評價等方式對私營監(jiān)獄提供指導和監(jiān)督，保證監(jiān)獄的機構(gòu)性質(zhì)，以及執(zhí)行國家法律和有關(guān)規(guī)定。我國司法行政也有許多社會組織和志愿者提供法律服務，例如，律師協(xié)會、公證協(xié)會、司法鑒定協(xié)會等，各組織也有相應的會規(guī)和制度，對司法行政工作規(guī)范化運行發(fā)揮著重要的作用。

1.4.3 科學的工作方法和工具

美國、德國和日本對于不同的司法行政職能有不同的工作方法，包括分類、等級評定、動態(tài)調(diào)整、教育幫助等，例如，在罪犯收押管理上，對新入監(jiān)獄的罪犯進行考察，涵蓋犯罪性質(zhì)、精神智力、教育狀況、心理狀態(tài)等方面，綜合評定該類罪犯的人身危險性和改造可能性。日本的累進制管理標準中對不同級別的罪犯根據(jù)其表現(xiàn)定期考核，作為動態(tài)調(diào)整的依據(jù)，這些標準化的指標有助于決策的落實并對決策進行有效輸入。比較而言，我國在司法行政方式方法上有所突破，但是細節(jié)把握還需要進一步考量，例如，考核的指標應廣泛并可測量、考核的頻次應相對固定、層級調(diào)整應更加科學和合理、教育幫助應持續(xù)不間斷進行。

1.4.4 高效的協(xié)調(diào)和反應機制

司法行政管理的相關(guān)方眾多，尤其是公共法律服務，面對資源的有效配置，國外政府開辟了依靠標準和標準化活動協(xié)調(diào)相關(guān)方的利益途徑。借助標準對市場的響應能力和作用渠道，利益相關(guān)方可以根據(jù)自己的需求參與到標準的制定過程，以市場為驅(qū)動、以行業(yè)為基礎的協(xié)調(diào)和反應機制體現(xiàn)了操作上的靈活性。另一方面，政府也樂于并自覺使用標準，以實現(xiàn)公共利益最大化。

2 司法行政系統(tǒng)引入標準化工具的現(xiàn)實意義

標準化最初誕生于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，極大地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，作為優(yōu)化管理效能和提高服務質(zhì)量的重要手段，受到了廣泛關(guān)注和高度重視。21世紀以來，國際標準化組織越來越重視公共服務領(lǐng)域的標準化工作，實現(xiàn)了由技術(shù)領(lǐng)域向管理領(lǐng)域深度擴展。從我國來看，標準化已經(jīng)成為政府滿足公眾日益增長的公共服務需求和實現(xiàn)公共服務均等化的重要手段，通過標準化，明確各環(huán)節(jié)的業(yè)務活動和業(yè)務銜接，確定各部門承擔的責任，加強各部門之間的無縫銜接，為服務型政府和法制政府的建設提供了有效途徑，為提升政府管理和服務水平提供了技術(shù)手段。

在司法行政系統(tǒng)當中引入標準化管理體系，不僅能夠更好地規(guī)范工作流程、統(tǒng)一工作規(guī)范、明確工作要求，還能夠從制度上更好地杜絕司法行政人治化、隨意化、自由化，為司法行政工作指明工作方向，并且為司法改革在基層實踐工作提供方法。

2.1 司法行政標準化有利于促進司法行政服務管理規(guī)范化

標準化管理體系從系統(tǒng)的角度，對司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作以及對外的服務質(zhì)量能夠形成全過程的管控，對于各種工作流程、管理規(guī)范和人員因素等提出全面控制的要求。司法行政機關(guān)按照標準化體系的建立要求建立健全管理體系，可以對司法行政工作內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)進行全面系統(tǒng)的梳理，對原有的工作情況和管理模式進行全面的審視、檢查和補充，進行流程優(yōu)化再造。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是可以理順部門之間、管理過程之間的接口，使整個管理體系更為科學與完善。

2.2 司法行政標準化有利于提高司法行政工作質(zhì)量

標準化屬于科學管理的范疇，是對共同使用和重復使用事務進行科學、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合管理。建立標準化體系，制定工作手冊、程序文件、質(zhì)量控制文件等一整套標準化管理體系文件，使各項工作活動有章可循、有法可依，減少了管理工作中的漏洞和盲目性。建立健全標準化管理體系，就是把影響工作質(zhì)量的各方面因素組成一個有機整體，保證司法行政機關(guān)能夠長期、穩(wěn)定地履行其法定職責與義務，從根本上減少人為因素對司法行政的干擾，從另一方面也是國家“依法行政”的要求。以上海司法行政系統(tǒng)開展的行政審批事項標準化工作為例，即對編制律師執(zhí)業(yè)審核、律師事務所設立審核登記等在內(nèi)的19項行政審批事項進行規(guī)范，明確了審批依據(jù)、審批條件、申請材料、辦理部門、監(jiān)督途徑、審批職責、審批期限、審批工作流程等內(nèi)容，嚴格規(guī)范了工作中的流程和審批標準，有效促進了行政審批標準化、規(guī)范化水平的提升。

2.3 司法行政標準化有利于營造公平正義的法治氛圍

公平正義是我們黨治國理政的一貫主張，也是社會主義社會的核心價值。黨的十八屆四中全會著眼于依法治國與公平正義的有機統(tǒng)一，從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，對以法治促進社會公平正義作出了全方位部署。司法行政系統(tǒng)進行標準化建設，不僅是人民群眾對司法行政工作合法性的基本要求，更體現(xiàn)在對高標準、高質(zhì)量、人性化的司法服務需求以及公平、正義的法治環(huán)境需求。

3 司法行政系統(tǒng)引入標準化工具的作用原理

以上海司法行政系統(tǒng)開展標準化的實踐為例，司法行政系統(tǒng)的首次“試水”是上海市行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組辦公室行政審批標準化試點的一部分，隨即開展了一系列的標準化工作，背后的驅(qū)動力大致可描述為：高質(zhì)量的標準提升了司法行政系統(tǒng)開展工作的效能，建立了司法行政系統(tǒng)和群眾的良性互動，在降低政策制定成本的同時，提高了規(guī)范性文件的柔性程度和執(zhí)行力，滿足了新形勢下對司法行政工作的要求。也間接印證了標準支撐公共管理的“階段論”，即無意識應用標準的“技術(shù)應用階段”、有意識地依賴標準實行規(guī)范控制的“結(jié)果監(jiān)控階段”和主動將公共管理活動與標準化進行戰(zhàn)略整合的“過程管理階段”。

3.1 高質(zhì)量的標準為司法行政提供技術(shù)支撐

標準決定質(zhì)量，有什么樣的標準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量。GB/T 20000.1—2014《標準化工作指南 第1部分：標準化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》對標準的概念定義為“通過標準化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用的和重復使用的文件。”其內(nèi)在含義包括：

標準宜以科學、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果為基礎。

規(guī)定的程序指制定標準的機構(gòu)頒布的標準制定程序。

諸如國際標準、區(qū)域標準、 國家標準等，由于它們可以公開獲得以及必要時通過修正或修訂保持與最新技術(shù)水平同步，因此他們被視為構(gòu)成了公認的技術(shù)規(guī)則。其他層次上通過的標準，諸如專業(yè)協(xié)（學）會標準、業(yè)務標準等，在地域上可影響幾個國家。

故只有高質(zhì)量的標準才可以滿足司法行政工作的需求。

3.2 標準的制定流程為司法行政提供交互渠道

GB/T 20000.1—2014對標準化的概念定義為“為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進共同效益，對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發(fā)布和應用文件的活動。”其內(nèi)在含義包括：

標準化活動確立的條款，可形成標準化文件，包括標準和其他標準化文件。

標準化的主要效益在于為了產(chǎn)品、過程或服務的預期目的改進它們的適用性，促進貿(mào)易、交流以及技術(shù)合作。

標準的制定流程加大了司法行政系統(tǒng)和社會群眾信息的通量，擴展了兩者的溝通渠道，標準制定過程即利益相關(guān)方相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、妥協(xié)的產(chǎn)物，標準化活動的周期性和行業(yè)覆蓋性決定了司法行政系統(tǒng)和群眾之間建立了長期、經(jīng)常、穩(wěn)定的網(wǎng)狀聯(lián)系渠道，在該渠道中，司法行政系統(tǒng)可自上而下地將管理要求、公眾期望傳遞給標準的使用對象和服務對象，使用主體和服務對象可將目前的工作難點、服務需求自下而上的傳遞給司法行政系統(tǒng)。

3.3 標準的柔性化為司法行政提供可操作細則

相較于法律法規(guī)和規(guī)范性文件，標準的技術(shù)具有中性特征，更容易被管理者、被管理者和服務對象所接受，其執(zhí)行力度是其他規(guī)范性文件無法比擬的。標準提供了可操作、可考核、可量化的路徑，對操作手勢的規(guī)范保證了誤差的波動范圍可控，不會引起較大的偏差，相對于原則性較強的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，標準的指向性更加明確、技術(shù)性更加規(guī)范、迭代性更加持續(xù)，問題的查擺也更可追溯和調(diào)整。