推進里下河湖區退圩(圍)還湖的實踐與研究

唐榮桂， 許靜波

(江蘇省泰州引江河管理處， 江蘇 泰州 225321)

1 里下河湖區歷史和地理現狀

里下河地區位于淮河流域東南部，江蘇省中部，距今7 000年前后是沿淮河與長江兩個沖積平原之間的一個大海灣，淮河、長江不斷挾帶泥沙入海，在波浪、潮汐和沿岸流作用下，于海灣口堆積成沙堤，形成與外海隔開的潟湖，3 000多年以來，在江淮諸多支流注入的影響下，逐漸成為淡水湖，因泥沙淤積，演變成了今天四周高、中間低的“鍋底洼”平原區。

里下河腹部地區湖泊湖蕩(以下簡稱“里下河湖區”)是區域主要調蓄性湖泊群，涉及揚州市的高郵、寶應，泰州市的姜堰、興化，鹽城市的鹽都、建湖、阜寧和淮安市的淮安區等四市八縣。湖區總面積695 km2，包括射陽湖、大縱湖等41個零散湖泊湖蕩。蕩灘高程0.70～0.90 m(廢黃河高程基準，下同)，湖底高程0.00 m左右。以興化、射陽鎮為代表站，歷史最低水位分別為0.60 m、0.45 m，歷史最高水位分別為3.35 m、3.38 m。水質一般為Ⅲ或Ⅳ類。

2 里下河湖區存在主要問題

2.1 人為圈占湖泊現象普遍，自由水面不斷減少

20世紀50～70年代，由于糧食生產需求，湖泊湖蕩周邊開始圍墾[1]，種植糧棉，形成了部分農業圩區；80年代以來，湖區內大力發展圈圩養殖。至2006年，已建農、副業圩及混合圩374個，面積596.9 km2。還有不少水域圍網養殖，一些地方填湖造地。

2.2 湖泊防洪滯澇能力偏低，引排水通道不暢

原有湖泊湖蕩面積1 073 km2，調蓄防洪庫容20億m3，到里下河湖泊保護規劃出臺時只剩下58.1 km2，庫容不足1億m3。同時，圈圩導致湖區泓道封堵、縮窄、淤淺。水花生、水葫蘆等水生植物泛濫，近年來設置的漂浮物攔截設施，更加影響水流通暢。

2.3 湖泊受污染情況嚴重，水體富營養化

湖區農業面源、畜禽養殖、圈圩養殖、圍網養殖污染分散、面積廣，入湖量較大，造成水體富營養化。加之基礎設施不完善，雨污分流未到位，污水處理率低或處理不達標排放，使湖區水質不斷惡化，生態系統退化。

2.4 開發利用過度，占用湖泊的建設較多

不少地方政府片面追求發展經濟，利用湖泊圩區資源，招商引進各類企業，大多是無序開發，造成事實上的占用，不斷擠壓湖泊空間。目前省管湖泊巡查月報通報的涉湖違建廠房、道路、光伏電站等有幾十處。

3 推進退圩(圍)還湖的必要性

3.1 提升區域防洪滯澇能力的需要

里下河地區外圍流域性防洪能力達到50年一遇，而區域內部防洪能力不足20年一遇[2]。湖區中心距入海口約150 km，水位差不足2 m，比降極緩，排澇下泄困難。為此，必須利用湖泊蓄水興利。但隨著湖泊面積的減小，調蓄功能日益削弱。因此，迫切需要加快推進退圩還湖。

3.2 保護水資源及保障區域安全供水的需要

湖泊湖蕩興利調節庫容的減少，造成水源嚴重緊張，更談不上實現洪水資源化利用。每年6月用水高峰期及干旱季節，會出現階段性缺水。原先常水位下湖區尚可儲水3億～5億m3，大量圍墾后，水資源匱乏，造成的抗旱損失基本抵銷了開發所得收益，因此實施退圩還湖十分必要。

3.3 改善湖泊水質，增強生態修復能力的需要

圈圩養殖導致湖區水體富營養化速度加快，加上工業、農業和生活污水的匯入，水質普遍為Ⅲ～V類，甚至劣V類。大面積的開發利用導致濕地樹種和水生植物數量銳減，野生動物難以生存，必須通過退圩還湖，增加湖泊水環境容量，減少污染源，促進水體流動與交換，逐漸修復水生態。

3.4 妥善解決歷史遺留問題和加強湖泊空間管理的需要

圈圩養殖和圍墾種植是20世紀50年代以來逐漸形成的，隨之還存在不少村莊、學校甚至政府機構，翻建擴建住房、修建出行道路、招商引進項目等時有發生，加上不同程度地存在著地方保護，待運用遙感監測等技術手段發現時，違法侵占已成事實，依法查處難度大、進展慢。必須通過退圩還湖，因地制宜，合理規劃，解決土地歸屬、稅收、移民安置等多方面遺留問題。

3.5 推進里下河地區生態文明建設和促進高質量發展的需要

湖區水質下降，生態環境惡化，給居民生產生活帶來了嚴重影響，也阻礙了湖泊岸線資源和水資源的科學合理開發利用。黨的十九大 “加快生態文明體制改革，建設美麗中國”戰略部署，習近平總書記十六字新時期治水方針，中央關于全面推行河湖長制的意見，以及江蘇省生態河湖行動計劃的重點任務“(五)加強水生態修復。實施水系連通、推進退圩還湖工程……”等都明確要求推進退圩還湖工作，建設人民群眾滿意的幸福河湖，促進區域經濟社會持續高質量發展。

4 推進退圩(圍)還湖工作的思路和成效

4.1 加強宣傳和研究，促進和引導退圩(圍)還湖工作開展

2005年《江蘇省湖泊保護條例》要求“列入保護名錄的湖泊，分別編制湖泊保護規劃；已經圍墾或者圈圩養殖的，批準湖泊保護規劃的人民政府應當制定實施退田(漁)還湖、退圩還湖方案的計劃”。2006年《江蘇省里下河腹部地區湖泊湖蕩保護規劃》要求“完善湖泊管理體制，組建或加強管理機構；對規定滯澇的216 km2湖區范圍編制并實施退田(漁)還湖方案”。2008年，江蘇省水利廳授權省泰州引江河管理處負責里下河湖區管理與保護工作后，管理處把推進退圩(圍)還湖工作置于重要位置，利用巡查、督查、檢查、考核的時機，加強對湖區各地政府、相關部門的政策宣傳和溝通協調，積極推動。2011年，鹽都區《大縱湖(鹽城市域)退圩(圍)還湖專項規劃》獲省政府批復，這是湖區第一個退圩還湖試點湖泊專項規劃。2012年，管理處開展了最大湖泊射陽湖(141.41 km2)的退圩還湖專項規劃研究，后該成果轉化為《射陽湖退圩還湖專項規劃指導意見》經聯席會議2015年專題會議審議通過，引導相關縣區盡快啟動射陽湖退圩還湖工作。

4.2 針對里下河湖區特殊情況制定合理的退圩還湖政策

1991年特大洪災后，江蘇省政府批轉省水利廳《關于里下河腹部地區滯澇清障實施意見的通知》(蘇政發〔1992〕年44號)要求，按照“上抽、中滯、下排”綜合治理的要求，確定湖區根據2.5 m、3.0 m、超過3.0 m并有繼續上漲趨勢的不同水位，劃分三批滯澇圩。2011年開始，針對不同批次滯澇圩，聯席會議辦公室積極引導各地按75%～100%的比例對圩區清退的成湖面積進行規劃(其中44號文件印發后的W圩和保護規劃確定的S圩按100%全部清退)，成湖區范圍外的面積作為排泥場(堆土區)，可合理開發利用。該政策保證了在滿足或大于原有防洪滯蓄庫容的前提下，恢復湖泊湖蕩自由水面，改善水環境水生態。

4.3 利用聯席會議機制，借力查處重大涉湖違法行為推動退圩還湖進程

2010年里下河湖區管理與保護聯席會議成立以來，管理處充分履行聯席會議辦公室職責，協調處理了違建水產品市場和碼頭、穿湖道路、湖內設障等重大涉湖事項。2014年后，隨著招商引進光伏電站日益增多，聯辦在省水利廳指導下，商請省級有關部門、單位協查，部分已建和在建光伏電站無法并網發電并被依法查處或停工。通過有效查處重大涉湖違法行為，各地政府和有關部門提高了湖泊保護意識，加快了退圩還湖步伐。2015年3月和2017年3月，興化市、寶應縣全境湖泊退圩還湖規劃分別獲省政府批復，至2018年底，其他6縣退圩還湖規劃全部編制完成通過技術審查，后于2020年4月前，先后通過省政府審查。目前規劃正分別由各設區市上報待批。

4.4 以“兩違三亂”專項整治行動為杠桿，推動退圩還湖規劃實施方案編制

2017年9月，江蘇省河長制辦公室印發全省河湖“三亂” 專項整治行動方案；2018年12月，江蘇省委省政府部署全省河湖違法圈圩和違法建設專項整治工作。管理處以兩個專項整治行動為契機，按照省水利廳部署，利用負責57個里下河“三亂”問題整改現場驗收和對242個“兩違”問題整改情況抽查的時機，密切聯系相關部門、河湖長辦和各級湖長，推動規劃已獲批復的興化市和寶應縣，積極編制退圩還湖實施方案，制定分步實施計劃。截至2019年底，平旺湖、蘭亭蕩等11個湖泊退圩還湖實施方案編制完成并獲省水利廳批準。另有大縱湖(興化市域)、烏巾蕩等湖泊的退圩還湖實施方案在編制中。

4.5 以點帶面推動退圩還湖工程建設

一是鼓勵大縱湖(鹽城市域)作為試點湖泊加快退圩還湖工程建設，大膽探索。在依法加強監管的同時，積極支持當地開發旅游資源需求，兼顧防洪、生態和景觀建設，兩次論證修改、完善規劃實施方案，促進湖泊資源的合理利用。

二是抓住國家發改委《建立耕地草原河湖休養生息制度工作方案》選擇試點地區的有利時機，將得勝湖推薦列為國家林業局、農業部、水利部商有關部門開展的退田還湖還濕試點湖泊。

三是在滿足規劃實施方案要求的前提下，允許同一湖泊湖蕩的退圩還湖工程分階段(期)投入和實施。如興化的平旺湖、洋汊蕩等。

四是對于退圩還湖規劃尚未獲得省政府批復的縣市，鼓勵其選擇疑難問題少、條件成熟且有合理開發利用需求的湖泊湖蕩先行試點，加快退圩還湖。如高郵市唐墩蕩。

目前，已經實施和正在實施退圩還湖工程的湖泊面積超過湖區總面積的1/4，另有部分縣市先行啟動圩區的村民拆遷安置和漁民上岸工作，為后續退圩還湖工程建設創造條件。

5 推進退圩(圍)還湖工作的難點和對策

5.1 湖區各地對退圩還湖的認識尚存在不足

部分地區對開展退圩還湖重視程度不夠，政策理解不到位，認為退圩還湖只是為了協調處理《江蘇省管湖泊巡查月報》通報的問題，甚至認為編有規劃，涉湖違建項目就能合法化或者可以任意開發利用堆土區，少數縣市退圩還湖工作還停留在規劃文本階段。為此，必須進一步推動落實湖長制工作要求，促進各級湖長不斷加強理論學習，提高認識和站位，樹立系統思維，將退圩還湖與開發利用需求有機銜接，統籌規劃，確保取得良好的社會效益、環境效益和經濟效益。

5.2 退圩還湖規劃報批涉及基本農田問題

據初步統計，里下河湖區范圍內基本農田約226.14 km2，占總保護面積的32.5%，這些基本農田在新的國土空間規劃出臺之前必須無條件保留，不僅導致相關圩區的退圩還湖工程無法實施，已編制的退圩還湖規劃也因此不能獲批。建議從兩方面尋求解決方案：一是國家和省級層面協調，自然資源部門充分聽取各方面意見和建議，綜合考慮到里下河湖區的實際情況，在尊重歷史和現實的前提下，在新的國土空間規劃中通過調整、核銷、置換等方式來解決基本農田問題。二是擱置爭議，探索前行。退圩還湖工程建設避開現有湖區內基本農田，先清退基本農田之外的圩區，確保退圩還湖進程不受影響。

5.3 退圩還湖所需資金缺口大

退圩還湖工程建設涉及面廣、資金需求大，無論是拆遷安置、漁民上岸，還是圩埂清退、堤防建設、生態修復或橋梁、閘站等工程建設，都需要大量資金支持。據初步測算，目前每平方公里圩區退圩還湖所需資金不低于5000萬元，僅僅依靠地方財政，確實難以保證。建議國家部委、省級層面劃撥啟動資金引導或安排專項治理資金彌補不足。如前面提到的國家發改委將退圩還田還濕試點工程立項，爭取財政資金；其次部、省級有關部門進行協調，整合各類涉及農田水利建設資金[3]，如下達里下河洼地治理資金時一并考慮退圩還湖工程建設。另外還可以采取PPP模式來融資。江陰市綺山應急備用水源地工程采用的“PPP+代建制”模式，取得良好效果[4]。

5.4 退圩還湖工作尚局限于水利部門主導

退圩還湖工作是一項系統工程，從鹽都、興化和寶應三地推進退圩還湖情況來看，基本上還是水利部門在牽頭落實，不僅是前期規劃編制、實施方案編制及報審，后續的工程建設也大多是水利部門為主體，而湖泊涉及環保、林業、水產、旅游等行業管理部門，相互間缺乏信息溝通和行動協調，在一定程度上導致規劃不周全，行業之間沖突多，實施方案調整大，實施過程問題多，且易與今后湖泊資源的綜合開發利用脫節，影響資金籌集。建議退圩還湖工作以地方政府主導，由湖長牽頭，各相關部門參與，加強統一協調和行政監管，平衡各方利益，進而落實責任，形成合力，加快退圩還湖進程。

5.5 退圩成湖后的水生態環境修復有待探索

退圩成湖后的湖泊，相當于一個人工水庫或水池，短時間內無法起到水源調蓄、氣候調節、水質凈化、野生動物棲息地作用。必須超前考慮水生態環境修復對策，探索修復方案。可參照其他保護較好的臨近湖泊(如射陽湖九龍口水域)狀況，在湖濱灘地選栽具有吸收水中富營養物、抗沖擊能力強的蘆葦、稗草等高等植物，湖邊栽植柳樹、楓楊等樹木。同時在湖內培植沉水植物，恢復和重建水生植物優勢種，推行草、蟹、螺標準化生態養殖模式，投放一些草食性和濾食性魚類等，逐步建立起集生態、旅游為一體的健康的里下河濕地湖水凈化系統。

6 結 語

經過多年的努力推進，伴隨著河湖長制工作的深入開展，里下河湖區退圩(圍)還湖取得了初步成效，整個湖區的退圩還湖工作正按照“依法依規、保護優先、實事求是、尊重自然、系統治理”的原則規范有序開展。加強河湖資源保護、實施河湖生態修復，實現人與自然和諧發展，也成為湖區地方政府和沿湖廣大居民的共識。江蘇省泰州引江河管理處將在江蘇省水利廳正確領導下，繼續認真貫徹落實中央關于生態文明建設決策部署，以維護河湖健康生命、實現河湖資源永續利用為目標，按照水利高質量發展要求，大力推進退圩還湖工作，加強退圩還湖規劃實施監管，不斷探索湖泊治理保護新思路。