提高洪澤湖治理保護能力的思考

陳昌仁， 張立師

(江蘇省洪澤湖水利工程管理處， 江蘇 淮安 223100)

洪澤湖是我國四大淡水湖之一，地處淮河流域中下游結合部。洪澤湖承接淮河上中游15.8萬km2的流域匯水，是淮河流域、南水北調東線工程的重要調蓄湖泊，也是蘇北地區主要的水源地，在防洪保安、農業灌溉、城鄉供水、交通航運以及維系生態平衡等方面發揮著極其重要的作用。管理好洪澤湖，關系到經濟發展、社會穩定、人民幸福的大局。保護好洪澤湖，不斷提高洪澤湖治理能力，是當代水利人及社會各界的共同使命與職責[1]。

1 洪澤湖治理保護初步成效

1.1 建立組織架構

2008年3月，江蘇省水利廳直屬單位江蘇省三河閘管理處更名為江蘇省洪澤湖水利工程管理處，協助江蘇省水利廳做好洪澤湖的保護、開發、利用和管理工作，實現了洪澤湖管理機構從無到有的轉變。2009年6月，江蘇省水利廳牽頭建立洪澤湖管理與保護聯席會議制度，從省級層面建立了議事會商機制。2015年9月，江蘇省洪澤湖管理委員會成立，2019年3月江蘇省洪澤湖管理委員會提檔升級，由副省長擔任管委會主任，由省水利廳廳長擔任管委會辦公室主任，進一步增強了管委會議事協調能力。

洪澤湖周邊的江蘇省淮安、宿遷兩市也相繼建立了湖泊管理機構，沿湖6個縣區陸續組建了專職管理洪澤湖的事業單位，核定了人員編制，明確了經費來源。從此，洪澤湖管理與保護形成了管委會牽頭，地級市行業指導，沿湖縣分工負責，各單位狠抓落實的四級管理架構。

1.2 完善監管手段

在管理模式上，全國首創湖泊網格化管理機制，采取“人員入格、責任定格”的運行管理模式，將洪澤湖劃分為125個網格，明確了湖長、網格長和網格員。該管理機制被寫入相關文件并在全國推廣使用。在管理手段上，建立了以巡邏艇湖中查，視頻攝像定點監，無人機天上巡，衛星遙感定期比對的全方位巡查體系；委托專業部門對沿湖取水口、排污口水量精準監測，對湖區水文、水質、富營養化及水生態定期檢測。在省級層面上，制定了管委會會商、工作交辦督辦、工作報告、約談、聯絡員信息報送等5項制度，建立“一月一調研、兩月一會商、三月一通報”的協調推進機制。

1.3 查清湖泊現狀

組織開展了 “兩口兩船” 精細排查，取得了洪澤湖周邊地區871個取水口門、192個排污口、7 098條住家船、53條餐飲船和2.1萬居住人口的第一手資料，基本查清洪澤湖現狀，繪制了洪澤湖“作戰圖”，為深入開展《洪澤湖治理保護3年工作計劃》打下了基礎。

1.4 遏制違法行為

對洪澤湖亂采亂圍亂占等現象，采取“三清”策略，高頻次、高強度、高密度開展管控。首先是清除采砂船，密集開展“利劍行動”，全面拆解非法采砂船，實現了“非法采砂零盜采、非法采砂船零滯留”的“雙清零”目標。其次是清除非法圈圍，依法清除洪澤湖新增非法圈圩600余處，恢復洪澤湖調蓄庫容超1億m3。再次是清除“兩違三亂”，累計完成190項“三亂”項目處置，完成率98%，依法拆除多處違法項目，對非法建設行為形成震懾。

1.5 強化宣傳引導

首先，在主流媒體發聲，與《新華日報》合作開展洪澤湖治理保護宣傳，與《揚子晚報》聯合開展“江蘇十大河湖衛士”評選，與沿湖市縣聯合開展世界水日、中國水周宣傳活動，引導社會公眾關愛洪澤湖。其次，在志愿者服務上發力，組織河湖志愿者進社區、進校園，開展“保護母親湖、節約水資源”服務，主動為社區群眾、中小學生宣講洪澤湖治水歷史文化、節水護水知識，開展兒童愛水繪畫比賽、我愛洪澤湖征文比賽，讓保護母親湖成為自覺行動。再次，推進規劃發布，積極推進《洪澤湖綜合保護規劃》《洪澤湖退圩還湖規劃》《洪澤湖保護規劃》等規劃修編工作，印發實施《湖長制下洪澤湖網格化管理意見》《關于進一步加強洪澤湖水域岸線管理保護的意見》，在湖區重點段、關鍵點和受眾面廣的區域加強宣傳，增強相關行業部門、地方政府及社會公眾對洪澤湖治理保護的認同感[2-4]。

2 存在的主要問題

2.1 上下聯動步調不夠一致

洪澤湖管理區域大，牽涉面廣，但尚未形成上下游一體化聯動管理體系。洪澤湖歷史圈圩、湖區居民漁民、住家船和餐飲船、水質污染等問題需要多部門聯合推動，但相關法規、政策支撐還不完善。往往省級層面有決策部署，但沿湖市縣在推進洪澤湖治理工作上抓手少、擔憂多，有一定畏難情緒，因而行動有先后、工作有偏差。

2.2 資金投入保障不夠到位

對照《洪澤湖治理保護三年工作計劃》工作任務，洪澤湖管理保護約需400億元資金投入。由于洪澤湖管理保護歷史欠賬多，社會效益遠遠大于經濟效益，很難吸引企業資金和社會資金主動投入。目前，資金投入主要依靠財政撥款，資金渠道單一。全靠省級財政資金安排難度大，淮安、宿遷兩市地方政府配套資金來源有限，一定程度上制約了洪澤湖保護的步伐。

2.3 湖泊管理能力不夠強化

盡管組建了管理單位，配備了管理人員，購置了巡查設備，但水利立法、執法力度還不夠大，洪澤湖管理基地建設相對滯后，與現代化要求相比洪澤湖管理還有差距。洪澤湖管理隊伍人員數量不足，空間管控能力不足，管理裝備不足，湖區網絡通訊能力不足，監測科研能力不足依然限制湖泊管理能力的提升。

2.4 水域萎縮改觀不夠明顯

20世紀50年代，洪澤湖水域面積為2 069 km2，1995年水域面積降為1 850 km2，2005年僅有1 497 km2。目前，洪澤湖蓄水范圍線內仍有歷史圈圩330多km2，部分圈圩已演變成基本農田；圍網養殖等擠占湖泊空間。盡管拆除了一些圈圩、清除了一些圍網，但水域面積沒有明顯增加，湖泊調蓄功能沒有明顯改善。

2.5 湖區水質治理不夠系統

洪澤湖屬于過水型湖泊，淮河上游來水水質無法控制，老濉河、新汴河、安東河等入湖支流水質長期超標，湖區無序圍網養殖，工農業面源污染依然存在，水體處于輕度富營養狀態。近20年洪澤湖水生植物分布面積逐年遞減，已由34.4%降為11.8%，水生植物的種類明顯衰退；野生土著魚種大量減少，已由1981年的83種下降到2018年的51種。盡管開展了水質污染管控，但管控力度不大，治理不夠系統。

2.6 水域岸線管理不夠有力

洪澤湖岸線缺少統一規劃，不同行業之間管理與保護規劃缺乏有機協調。地方經濟發展對湖泊岸線資源開發利用的需求存在較大差異，導致開發利用無序，項目布局不盡合理，違規侵占、未批先建、破壞生態等現象時有發生。

3 對策與措施

3.1 建立“三種思維”

3.1.1 系統思維

洪澤湖治理保護涉及不同行業、不同部門，關系上下游、左右岸，歷史遺留問題多，湖里岸上情況復雜。必須堅持系統思維，強化系統規劃、系統設計、系統治理、系統推進，綜合運用政治、經濟、文化、社會、生態等舉措，優化產業布局，統籌水域岸上治理，科學防治污染，加快生態修復，協同水資源調度，推進管理保護的系統性、整體性。

3.1.2 底線思維

劃定洪澤湖管理保護范圍，制定生態保護紅線、水質防治底線、水域岸線開發總量高線。建立完善洪澤湖管理保護負面清單，核定排污限額、取水定額，明確非法圈圍、非法養殖、非法采砂、非法侵占等禁止事項，完善退圩還湖、漁民上岸等退出機制，維系洪澤湖安全、健康的生態空間。

3.1.3 法治思維

法治是管理好保護好洪澤湖的根本途徑。綜合運用好現有政策法規，做好法律有機銜接，出臺洪澤湖治理保護有關法律法規，整合執法資源，加大法律法規宣傳力度，讓全社會關注洪澤湖，讓管理者依法辦事，讓廣大人民群眾學法、知法、守法，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

3.2 打造“三個樣板”

一是著力打造工程精細化管理新樣板，堅持在規范化、精細化、智能化管理上精雕細琢，讓洪澤湖境內的水閘、泵站、堤防等成為工程管理精品、人文景觀名片。二是著力打造湖泊治理保護新樣板，堅持示范性、特色性和創新性，在組織建設、監控手段、管理方式、資源整合、區域聯動等方面進一步探索管湖治湖新路徑、新經驗，推進退圩還湖、漁民上岸、兩船拆除、生態示范工程步伐，努力打造新時代湖泊治理保護新范本。三是著力打造水文化建設新樣板，深度挖掘洪澤湖水文化，凝煉洪澤湖治水文化和治水精神，做好古閘、古壩、古堤、古碼頭等重要水利遺產節點改造，讓水工程與水文化有機融合，成為展示治水歷史、傳播治水文化的新亮點。

3.3 樹立“三精理念”

3.3.1 精細管理

在全國首創湖泊網格化管理的基礎上，在精細化管理上出新招、樹品牌。全域普查測繪，查清洪澤湖隱患，完善洪澤湖數據庫，建立洪澤湖精細化管理“云平臺”。匯編規范規程、規章制度，編制完善精細化管理指導叢書，形成便查詢、易操作的精細化管理“一本通”。整合湖區水情測報、環保監測、工程調度等站網體系，建立上下聯動、閘站聯控、區域聯防和水質監測、湖區巡測、視頻監控于一體的“監控網”，充分發揮洪澤湖在抗旱保供水、防汛保安全、生態保民生中的綜合效益。

3.3.2 精品示范

從服務高質量發展，推進生態文明建設，構建美麗中國的高度著眼，在統籌推進水生態修復、水資源利用、水文化傳承等方面先行先試。第一是創造管理精品，以更高的管理標準、更新的管理思維、更嚴的管理舉措、更科學的管理手段，全力創造新時代生態洪澤湖、智慧洪澤湖。其次是打造生態精品，在環洪澤湖區建設人水和諧共生、綠色環保低碳示范區，把洪澤湖沿線打造成生態文明新岸線、文化旅游新熱線、助力鄉村振興共奔小康的新干線。再次是塑造文化精品，深度提煉歷史治水與當代興水文化元素，建設團結治水、科學治水、鐵腕治水的雕塑小品，打造洪澤湖治水博物園，延伸文化產業鏈，提升文化附加值，讓老百姓共享洪澤湖治理保護高質量發展文化成果。

3.3.3 精準施策

洪澤湖治理保護是一項系統工程，需要針對不同區域和不同情況分類施策、精準發力。職責要明細，層層分解、壓實責任，不留管控死角。方案要銜接，協調省市縣各級黨委政府、有關主管部門對治理保護方案進一步細化，及時研究解決治理保護工作中的難題。宣傳要到位，充分利用融媒體營造濃厚的輿論氛圍，形成強大的宣傳聲勢，使洪澤湖治理保護工作家喻戶曉。

3.4 統籌“三大融合”

3.4.1 促“頂層設計+基層探索”融合

利用洪澤湖管委會平臺，完善頂層管理制度體系，協調推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使洪澤湖管理職能更加優化，權責更加協同。積極推進依法治湖步伐，修編有關規劃制度，細化洪澤湖治理保護實施方案，推進洪澤湖管理能力建設規劃落地。同時及時發現、總結、推廣基層湖泊管理創新經驗，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

3.4.2 抓“空間管護+生態示范”融合

扎實抓好洪澤湖空間管護，對非法采砂、非法圈圍、非法侵占等現象露頭就打，加強對沿湖污染源檢查和整治，推動漁民上岸、住家船清理、壓縮圍網養殖面積如期實現，努力做到問題早發現、早處置、早解決。在此基礎上，貫徹生態文明建設思想，統籌推進洪澤湖生態示范區建設，不斷改善周邊城鄉水環境、水資源、水生態。

3.4.3 推“黨建+湖泊管理保護”融合

把黨的領導落實到洪澤湖治理全域，鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加強和創新洪澤湖治理模式，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。開展黨建共建共治共享，加強正面宣傳、輿論引導，開展洪澤湖特色志愿服務，引導水利職工及社會各界踐行五大發展理念，共同建設“河暢、水清、岸綠、景美”的洪澤湖。

4 結 語

新時代召喚新使命，新征程書寫新輝煌，洪澤湖治理保護任務重大、使命光榮。持之以恒完善洪澤湖治理體系，堅持不懈提升洪澤湖管護能力是各級黨委、政府和廣大人民群眾的共同期盼。洪澤湖碧水保衛戰、河湖保護戰已經全面打響，煙波浩渺的洪澤湖正逐步恢復往日景象，成為人們心目中的幸福湖。