名實分離：城市社區“三社聯動”的執行偏差

[摘 要] “三社聯動”作為提升城市社區治理效能的重要舉措得到普遍推廣，但其實施效果不甚理想。基于政策執行偏差的整合性分析框架，結合東、中、西部地區10個典型社區的實地調研資料，本研究發現：“三社聯動”的政策執行普遍存在曲解聯動、替換聯動、形式聯動及抗拒聯動等偏差行為，形成了“三社聯動”的名實分離現象，而聯動主體的能力限制與利益沖突、專項政策缺失與政策碎片化、經費短缺與人力瓶頸，以及復雜多元的政策執行環境等則是執行偏差的背后成因。

[關鍵詞] 社區治理;基層治理;“三社聯動”;政策執行偏差

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008—1763（2021）02—0069—09

Separation of the Nominal and Real：Implementation

Deviation of the Three Cooperatives' Linkage Mode

in Urban Communities

——Based on the Analysis of Ten Typical Communities

YAN Kegao，TANG Ting

（School of Public Administration， Hunan University， Changsha 410082，China）

Abstract：As an important measure to improve the efficiency of urban community governance， the cooperationmode of the community ，social organizations and social workershas been widely promoted， but its implementation effect is not ideal. Based on the integrated analysis framework of policy implementation deviation， combined with the field survey data ofthe three cooperatives' linkage modein 10 typical communities in the East， central and western regions， it is found that in the process of policy implementation， the modegenerally hasthe phenomenon of name reality separation， such as resistance linkage， replacementlinkage， mechanical linkage， surface linkage and misinterpretation linkage， while the capacity limit and interest conflict of the linkage subject ， lack of special policies and fragmentation of policies， shortage of funds and bottleneck of human resources， as well as complex and diversified policy implementation environment ，leads to the formation of implementation deviation.

Key words： community governance; grassroots governance; the three cooperatives' linkage mode; policy implementation deviation

一 問題提出

社區是社會治理的“最后一公里”，也是服務群眾的最前沿，在國家治理體系中占據基礎地位。近年來，地方政府大膽創新，不斷探尋科學高效的社區治理新舉措與新模式，“三社聯動”便是創新成果之一。2004年，上海市民政部門提出“社區、社工、社團”三社互動概念;2013年，民政部、財政部聯合印發《關于加快推進社區社會工作服務的意見》，以社區、社會組織和社會工作專業人才聯動服務的運作思路得到進一步明確;2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》更是將其作為破解社區治理內卷化困境的一般工作機制，強調要“推進社區、社會組織、社會工作‘三社聯動’，完善社區組織發現居民需求、統籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業社會工作團隊參與的工作體系”。在政策的推動下，全國各地結合自身工作實際開展了多種形式的探索，形成了內生型、嵌入型、聯動型等各具特色的“三社聯動”模式。

“三社聯動”的實踐發展吸引了理論界的廣泛關注，部分學者試圖從內涵切入，著重闡釋了“三社”的行動主體及其角色定位，并從認識層面思考“三社聯動”的理論支撐[1] 及其參與城市基層社會治理的實踐績效[2] ;有的學者著重探索其內在機制，主要分析“三社”的“聯”“動”過程，理解其背后的治理結構[3] 、運行機制[4] 和動力來源[5] ;還有學者對全國各地的“三社聯動”實踐模式進行歸納總結，指出其呈現了從“嵌入式”到“內生式”再到“融入式”的發展趨勢[6] 。也有研究表明，在獲得全面推廣的向好態勢下，“三社聯動”仍隱藏著諸如聯動不暢[7] 、過分注重技術創新而偏失價值目標[ 3 ]、聯動主體沖突[8] 等問題亟待解決。總體而言，得益于現有實踐探索和理論研究，“三社聯動”模式逐漸走向清晰和成型，這為本文研究提供了良好的思路啟發。不過，現有研究側重理論構建，對“三社聯動”的問題分析呈現出碎片化特征，以典型個案研究居多，研究樣本集中在社區發展較早、社會組織發展較完善、社會工作發展較成熟的東部地區，甚少關注中西部地區情況。基于此，本文結合東、中、西部地區10個典型社區“三社聯動”的實地調研資料，將其納入公共政策執行領域，試圖系統描繪“三社聯動”實施過程，并重點考察“三社聯動”在落地過程中存在的偏差行為及影響機制，以期為深入推進“三社聯動”、提高新時代的社區治理效能提供參考。

二 政策執行偏差：一個整合性分析框架

政策執行是連通政策目標與政策結果的橋梁，從根本上決定著政策內容的實現。然而，事實和研究表明，政策執行不會如預期那樣理想，地方政府執行偏差在扶貧、搬遷、教育等過程中屢見不鮮，理論界將其定義為“政策變通”“執行偏差”“執行扭曲”等概念，并開展了豐富的研究。有研究認為，偏差只是形式的變化，而不是政策精神本質的更換[9] 。但也有學者對此政策偏差行為持否定態度，認為“是對原政策的一種偏離或反動”[10] 。

為揭示政策執行偏差行為的黑箱，傳統研究構建了諸多模型，總結出多種影響變量，以期找全所有影響執行行為的因素。這為研究政策執行偏差提供了極為寬闊的視角。后期，學者們認識到，在多元政策類型和政策情境下，執行者的執行策略選擇也會隨之變化，需要關注關鍵因素對執行的影響作用，不少學者聚焦于某一影響因素分析成因。政策文本作為執行活動的依據，最先引起學者關注。一些學者指出，政策執行偏差現象的產生跟社會政策的欠科學性[ 8 ]、沖突性和模糊性[11] 等特質密切有關。隨著治理能力和治理體系的完善，政策不完備論的解釋力日益式微，一些學者將成因焦點從政策本身轉移到執行政策的行為主體身上。“街頭官僚自由裁量權的濫用”[12] 、“執行人員理性選擇的結果”[13] 是學者分析執行主體變通政策的常用觀點。也有學者指出，執行主體所處的基層場域及其背后的價值系統[14] 等隱性因素的制約和影響也不可忽視。另一部分學者則跳出微觀視角，將政策運作過程放到更寬廣的體制和結構視閾中來探討。在宏觀層面，“政治錦標賽”的強激勵和問責懲罰的雙重壓力直接觸發了下級政府產生任務導向下的目標替代[15] ，鄉鎮—村間“合作共謀”[16] 等非規范化的執行行為。在中觀層面，條塊分割的行政體系[17] 、執行部門之間的“結構摩擦力”[18] 都易造成公共政策傳遞過程中產生“跨界感”。

綜上，以往政策執行偏差研究主要關注政府內部主體和情境對執行的影響。然而，目前政策執行主體已經不再局限于行政系統內部的政府部門。隨著社會治理重心不斷向基層社區下沉，社區層面的政策執行面臨著更加復雜的情境。其不僅需要在完成上級任務與滿足居民需求之間保持巧妙的平衡，還需要在政府力量與社會力量協同共治的趨勢下保持穩定，社區情境下多元執行主體對政策執行的影響成為不可忽視的因素。

鑒于此，本文試圖在前人研究的基礎上，關注多元執行主體這一關鍵因素，構建適用于社區層面的政策執行偏差框架，旨在回答“何種因素影響了社區主體執行行為”。已有研究表明，公共政策執行者的態度、行為傾向等會對政策有效執行產生影響，甚至決定政策執行的成敗[19] 。不同態度成分的組合會產生不同的執行行為，學者們依據不同的分類標準對執行偏差模式進行劃分，總結出了規避式執行、投機式執行、走調式執行、復制性執行、敷衍性執行等多種樣式。

本文借鑒麥克斯“態度ABC理論”的核心概念：感情、傾向和認知，提煉出主體執行態度的三個維度，即意愿情感、目標認知、執行傾向。執行主體對政策執行意愿不強、對政策目標認知失范、執行傾向表面化等都有可能導致政策執行過程中的偏差，且執行意愿情感與執行傾向之間具有高度相關性，消極態度上很難產生積極的行為傾向。在“三社聯動”政策的執行中，政策認知和執行態度依然很大程度上影響著執行行為，執行者對政策目標的識別常常無法達到高度一致的標準，多是基于自身想象和需要，模糊解讀、包裝、改變甚至抵抗政策。在執行態度上，考慮利益關系和資源存量，主體也會選擇積極或消極不同情感執行策略。為便于分析，筆者在對10個社區調查所獲經驗的基礎上，將執行情感和行為傾向合并為一組變量，即執行意愿，以認知與意愿兩大要素為基礎，依據政策目標認知程度與執行意愿積極程度，將聯動執行偏差劃分為曲解聯動、替換聯動、形式聯動、抗拒聯動（見表 1）。

曲解聯動指由于客觀條件限制出現了認識上的曲解，執行主體即使擁有積極的執行意愿，也只能模糊識別政策目標，導致執行行為與政策要求不相符合。替換聯動是執行主體基于利益關系和自身需求改變原有政策目標，有意以“為自己所用”的新方式代為執行，從形式上看原有政策運行良好，但實際上本質目標已經出現嚴重異化。形式聯動以“應付對待”“意思一下”為主要特質，在執行過程中人員缺乏主動創新意識，行為強度隨上級決心變化而變化，遠低于政策要求，多為敷衍執行。抗拒聯動在認知上表現為對政策目標不認同不接受，對政策精神不理解，在行為上表現為抗拒執行或者回避執行，導致聯動政策停滯在執行的某一階段或者環節。

以上執行偏差類型為理想狀態的界定，四種形式互不重疊。但是在現實情境中，一個社區中可能有多種執行偏差行為并存的現象，四種偏差形式呈現出錯綜復雜的交融關系，在表現形式上會因客觀環境作用，導致執行態度發生變化而進行轉換。

三 研究方法與研究案例

為深入揭示我國各地“三社聯動”的多樣形態，本文采取多案例研究方法，以東中西部多個社區為案例樣本，研究“三社聯動”的多樣執行過程，通過提取多個社區共同存在的條件以驗證結果的準確性、研究結論的可靠性。案例基本信息如表2所示。

本文所使用的資料主要來自研究團隊2019年7月至8月期間所做的“田野調查”，出于匿名考慮，文中所有人名和地名均已作技術處理;為保證案例資料的信效度，選擇了一手資料采集、二手資料采集2種信息收集方法[20] 。采集一手資料主要包括：1）收集從案例社區、社會組織獲取到的文件資料，尤其是“三社聯動”相關的政策文件、總結報告、宣傳資料等;2）相關主體的訪談資料和問卷調查資料。收集二手資料主要包括：1）相關社區“三社聯動”的新聞報道和多媒體資料等;2）正式發表的有關書籍、期刊論文、政府文件等。

四 多案例分析

（一）“三社聯動”的執行偏差：名實分離

“三社聯動”是近年來黨和政府為提升社區治理效率自上而下推行的新型政策，在多元主體執行的社區情境下，其具體執行產生了多種偏差行為。政策執行偏差的整合性分析框架為研究“三社聯動”執行問題提供了一個有效的理論視角。本文將通過對執行意愿、目標、手段、力度、角度等不同層面的分析，多維度刻畫“三社聯動”政策的執行偏差現象;而對執行主體、政策品質、執行資源及執行環境的系統考察，將有助于揭示“三社聯動”政策的執行偏差何以會形成。

調研發現，在國家政策和地方政策的號召作用下，“三社聯動”在多數社區基本得到執行，一定程度調動了社會力量參與基層自治的積極性。但是，深入研究后發現，這一新型社區治理模式尚處于推廣和發展的階段，表面繁榮的背后隱藏了不少問題。從執行過程來看，形式主義、目標置換、供需錯位等問題嚴重，在執行中出現了“名實分離”現象，離實現“三社”協同治理的政策目標還有較大差距。下文將遵循執行偏差模式分類，描述和刻畫案例社區在具體運作中展現的多種執行偏差現象。

1.曲解聯動

曲解聯動是指在“三社聯動”開展過程中，聯動主體沒有理解和領會政策的實質和精神，對“三社聯動”內涵認識不清、對聯動主體定位不明，導致執行偏差度不斷擴大，活動運行變形、變質。通常所說的“斷章取義、主觀臆斷”等就屬于曲解聯動現象。

其主要表現在兩個曲解維度：一是居民對社工的概念認知錯誤。我們在訪談社區居民時發現，大部分居民對社會工作的服務領域、內容和成效等概念不甚了解（20190802DF社區），一部分社區和居民甚至將志愿者等同于專業社工，認為“只要有志愿者參加的服務活動都能與‘三社聯動’活動掛鉤”（20190725XGZ社區）。除了“完全不知道社工是做什么”之外，還存在少部分居民認為“社工是無所不能的、什么都做、什么忙都幫”（20190812HJW社區）。這不僅不利于該服務力量的專業成長，而且會給后續社會工作的開展帶來重重阻礙。二是居委會對聯動主體間的角色定位錯誤。“三社”平等合作是豐富社區活動、推動社區更好發展的前提和關鍵。然而，社區工作人員常常將自己定位在管理層參與“三社聯動”，將社會組織看作協助自己工作的附屬機構，將派駐的社工看作下屬安排任務，導致社會組織和社工的活力無法得到釋放，偏離了合作共治的初衷。成都市XH社會工作服務中心工作人員談道：“社區叫我們替代他們去區里面開會都是常事。然后平時搞活動、報信息、物資采購、活動評估、媒體宣傳等任務全都是社會組織里面的人員在弄。雖說一兩件事幫幫忙也沒關系，但有一就有二，我們的工作任務本來就比較重了。但考慮到今后還要和社區工作人員一同辦事，我們也不好拒絕，更不可能直接去找社區說以后不要再找我們幫忙了。”（20190805YLDL社區）社會工作服務中心人員的苦衷在“三社聯動”中具有普遍性，這種協調矛盾是合作模式中最容易出現的一個問題，常令帶著項目進社區的社會組織人員深感無奈。

2.替換聯動

替換聯動是指聯動主體在執行“三社聯動”時采取“偷梁換柱”的做法，活動目的從“服務社區居民”變成“完成政府任務”，活動選擇標準從“以居民需求為本”變成“滿足上級偏好”，最終成為“借服務居民之名，行績效獲取之實”的行為。最突出的表現是“聯動”行政化、官方化，活動“圍繞政府轉”而不是“圍繞居民轉”。

社區工作人員提到，“三社聯動”經驗主要來自街道辦，社區本身對此主動性和創造力不足，淪為街道辦指令的被動執行者。“社區大部分工作還是依賴政府財政支出，所以‘三社聯動’的工作主要都是圍繞政府部門的中心任務來開展，很少是由社區自主決定的。例如社區服務中的‘餃子宴’，這就是市（縣）政府提出的全市（縣）社區均要開展的活動。還有‘快樂星期天’也為TX街道辦的特色活動，義診活動也是上級政府強制要求舉辦的……”（20190725XGZ社區）即使是在“三社聯動”發展得熱火朝天的東中部社區，被訪談者表示，他們活躍的同時，政府“行政之手”也操縱得過多。“政府現在管理的社會職能太多，他們的權力不下放，等于說我們無大事可做，小事雜事倒是一大堆。我們很希望他們把一些工作的自主權能夠轉移到社會中來。”（20190812HJW社區、20190730CTY社區）矛盾的是，為獲得上級的補貼和支持，居委會又不得不花費大量時間，協助政府工作。因此，社區很大程度上仍然是“政府的腳”，而不屬于“居民的手”。

3.形式聯動

形式聯動是指聯動主體在執行“三社聯動”時，即使政策目標認知無誤，但執行意愿消極，不愿多花心思運作“三社聯動”項目。它又可以細分為機械聯動和表面聯動。

一是機械聯動，即執行手段僵化，具體表現為：沒有把準社區建設和社區居民的需求脈絡，盲目照抄照搬其他社區的聯動活動與經驗，呆板、生硬地提供不合社區時宜的聯動服務和活動。“三社聯動”客觀目標是要求提升服務的個性化、精準化與高質量化，對不同目標人群的需求“下藥”。在實地調查中發現，供需偏差與特色缺乏是“三社聯動”中需攻克的兩塊“硬骨頭”。GXZT社會工作服務研究中心的社工表示，原社區統一購買的“三留守”項目，初衷是為解決社區留守兒童、留守婦女和留守老人面臨的問題，經過社工的走訪調查，發現轄區內實際屬于“三留守”的人員很少。最終，該項目的服務重心向“困難家庭”方向轉變才解決了這個尷尬問題（20190710XX社區）。除此之外，我們走訪了眾多社區后發現，“三社聯動”活動形式大同小異：要么是老年人的歌舞藝術團、節日慰問活動，要么是青少年的放學課堂、普法宣傳活動等，圍繞社區特色打造新穎品牌的項目少見，活動類型顯示出較強的局限性和封閉性（20190714JYLW社區、20190802DF社區）。這種“一刀切”式的機械聯動，不但導致服務供給和居民需求“文不對題”，還浪費了有限的公共資源。

二是表面聯動，即執行力度不足。在實施“三社聯動”過程中，執行主體將聯動政策束之高閣，做一些“表面文章”敷衍了事或裝點門市，活動走向形式化，大多不關心其實際效果和后續影響。尤其是當社區日常管理工作與“三社聯動”產生沖突時，表面聯動出現得更多。

其可以分為兩種類型：其一，文件空架子，即社區空喊“三社聯動”的口號，雷聲大雨點小，招募一批臨時志愿者，拍幾張照片、發幾篇網文走過場，并未實際深入開展行動。其二，一些面子工程，為了應付調查組的檢查，過于注重宣傳和形象包裝，將活動是為了惠及民生的真正目的拋之腦后。這顯著影響了居民的參與度和滿意度。

通過整理社區居民問卷數據發現，30.9% 的社區居民對“三社聯動”比較不滿意，積極參與活動后反而產生了較大失落感。有群眾還直接反映：“活動初心雖好，奈何只是‘走馬觀花’‘拍照，走形式’的表面功夫罷了。”（20190714JYLW社區）在“三社聯動”示范社區也存在類似情況。兩位社區居民指出：“社區早在2016年就引進了一個垃圾分類的社會組織，并斥資購買了智能垃圾分類機器。這一舉動在當時可不得了咯，得到了上級部門的大力表揚和報道，但多年來機器只是一個擺設，實際上沒有投入使用。”（20190809XJXC社區）對此，一些社區和社會組織解釋道：“我們也不想這么搞，但上級政府給的時間短、任務重，不得已才用‘把文章寫得漂亮一點’的手段湊數。”（20190710XX社區）

4.抗拒聯動

抗拒聯動指在開展“三社聯動”過程中，聯動主體對政策產生不認同、不接受的抵制情緒，在主觀上有意不執行或在行動上變相不執行聯動，導致三者間的配合程度和互動程度不高，沒有形成合力，最終無法達到預期的聯動效果。

其主要有兩種表現形態：一是在政策初期，社區活動仍依照傳統模式展開，由居委會一方運作，拒絕引進社會組織和社工，延緩開展“三社聯動”。一些社區對此表示，社區活動基本常規化，規模亦十分有限，并非時時刻刻都需要社會組織或社工的支持（20190825GL社區）。在調研中，有社區干部就表示：“每個社區情況不一樣，有些社區需要引進，有些社區沒必要引進。有些社會組織把自己的活動講得多么天花亂墜，但和我們社區沒有契合度，我們就不需要，你說是不是？更微觀一點來講，現在一些社會組織它根本就不懂你社區的需求是什么，很多活動都是我們社區自己搞，我們社區本來活動就做得多，質量也還可以嘛。”（20190809XJXC社區）

二是在中期執行階段，面對社會組織和社工已經進場的情況，社區選擇“消極作為”甚至是“無為而治”，變相不執行聯動政策。某入駐社區已久的社工無奈地說：“剛來社區的時候，工作人員都不覺得我們是來合作幫忙的，而是來分散他們的任務和資源，將我們置于競爭對手的位置來看待。在這種情況下，社區怎么可能與我們積極聯系，更不用說主動協助我們完成工作了。而且，多主體協作本來就不是一件容易事，從沖突到磨合，再從信任走向合作，這肯定是長時間的過程，理想狀態的‘三社聯動’急不

得。”（20190805YLDL社區）而且現階段活動中，社工只被分配倒水和維持秩序等簡單的工作，無法深入活動的中心，“三社聯動”更多時候是“三社自動”（20190714JYLW社區）。

（二）名實分離的類型分布及轉化

從區域來看，東中西部10個社區在“三社聯動”執行過程中，出現了多形式、高態勢的執行偏差行為。從類型來看，以抗拒聯動最為多發，曲解聯動和形式聯動次之、替換聯動最少。抗拒聯動與形式聯動、替換聯動與形式聯動常以組合形態出現，內部之間相互轉換。社區雖然在心理層面不認同該政策，抗拒開展聯動，但因為身份限制，這種行為不會過于明顯，多為變相不執行。同時，執行者的態度不是一成不變的，其執行程度也會隨著上級政府態度和行為傾向的變化而變化。當上級在一段時間內強力推動政策時，社區也會一改“消極應對”為極力宣傳和包裝的“形式應對”，或者加以利用，變成討上級歡心的“替換聯動”，但其本質上仍為不認同之心態。在這種心理狀態影響下，社區工作人員對于政策文件研究的積極性和認真度均不高，這便使得他們無法順利開展聯動活動，同時在長期半行政角色的浸調下，曲解聯動也難以避免。

（三）名實分離何以會形成

不可否認，從制度設計來看，面對日益精細化、多樣化的公共服務需求，多主體參與、專業人員協助、多樣化服務的“三社聯動”的確是保障公共服務提供與提升社區治理效能的一個有效方式。然而，作為新型社區治理模式，“三社聯動”的實際操作過程呈復雜化態勢，無論是執行意愿、執行目標、執行手段，還是執行力度、執行角度，都存在比較大的執行偏差，出現了執行實效與政策設計背離的名實分離。

這一名實分離現象的形成，與執行系統內諸多要素密切相關。在“三社聯動”過程中，既存在多元的行為主體，也不可忽視政府、居民等其他主體的影響作用。執行主體間的利益博弈、執行環境的差異、資源配置的阻隔等多重因素的相互作用與影響，使“三社聯動”運行結果變得復雜。因此，從單一視角已經無法解釋這復雜的現象，而必須基于其本身的復雜關系與執行環境的特殊性去分析其形成機理。基于此，本文結合調查結果，從執行主體、政策品質、執行資源和執行環境四個關鍵層面，探究“三社聯動”的名實分離現象何以會形成。

1.執行主體：能力限制與利益沖突

政策本身不會出現變通，導致政策變通的首要因素在于執行主體。有學者指出：“政策執行之所以無法符合政策制定者的期望，在很大程度上取決于執行人員對所執行的政策存在著誤解。”[21] 執行主體良好的綜合素質是政策有效落實的重要保證。調查表明，當前“三社聯動”主體在專業素質方面，存在著二個缺陷。

一是專業能力限制。一方面，社區居委會人員的專業水平普遍較低。社區主任指出：“大多數成員對活動的運行流程都熟悉得很，但就是講不清‘三社聯動’是什么，更不要說從更高層次的理論角度對活動進行總結與反思了。”（20190725XGZ社區）另一方面，社會組織和社工承接服務能力薄弱。囿于資金、人力、社會功能、政府支持等資源的缺乏，我國社會組織和社工的發展都較為滯后。社區受訪者反映：“這個社會組織它就發展得不健全，一個組織里面只有三四個工作人員，還都是不專業的，那要怎么搞嘞？要有那些能提供專業、優質服務的社會組織存在，我們怎么可能不去引進咯。”（20190809XJXC社區）與社會組織相比，專業社工的數量更是稀缺。一名年輕社區負責人感嘆道：“社工的工資待遇低、就業平臺少、社會認可差是大家周知的嘛，我們專業很多同學不愿意做社工，這也是可以理解的……所以，我們社區都是發動退休老人去參加社工資格證考試。現有社工的年紀比較大，一些電腦啊、網絡上的事情都不能做。這也沒辦法，不只我們，每個地方專業社工數量都是稀缺的，有總比沒有好了。”（20190812HJW社區）

二是“三社聯動”主體間存在利益沖突。在引進社會力量和資源服務社區的同時，隨之而來的必然是有限資源在主體間的重新轉移和分配。當多個行動者參與政策執行，處于沖突和競爭的情況下，每一個參加者將遵循最大收益-最小損失原則來執行政策。社區作為聯動的載體和平臺，一方面要提供場地、經費等資源，另一方面要讓渡部分社區管理權力。此外，在缺乏補償機制和聯動機制的情況下，身為“理性經濟人”的社區人員，可能基于利益得失的考慮，將入駐的社會組織和社工視為競爭對手而進行利益博弈。

2.政策品質：專項政策缺失與政策碎片化

政策執行以政策文本為依據。“在政策執行過程中，政策目標會遭遇到某種程度的改變，是因為政策內涵出現意義不清的情境，需要重新界定。”[22] “三社聯動”實施的最后一公里受阻，既有政策指導缺失，也存在政策碎片化的問題。表面上看，在國家層面中，三項國家級的政策相當有份量，直接掀起了一股“三社聯動”的討論熱潮，為建立健全聯動機制指明了方向。各地區紛紛召開經驗分享會，發布實施意見，大力鼓勵在社區層面開展“三社聯動”。但深入分析發現，國家制定的相關政策偏重于指導性和宏觀性的規定，就具體執行、責任主體、保障機制等具體問題沒有明確界定，更缺乏關于推進“三社聯動”的專項政策。

在地方治理的領域，目前已出臺的市級實施意見內容比較單薄，存在實行程序、途徑規定得不夠清晰、透明度不高的普遍性問題，不論是份量還是質量都不足以支撐起復雜的聯動和協調過程。這不但給“三社聯動”實踐帶來了難度，也給一些“膽量過人”的社區留下了鉆政策空子、打“擦邊球”、敷衍應對“三社聯動”政策的空間。同時，由于缺乏部委層面、省級層面細化政策的支持，僅通過碎片化的地方化措施及社區自身經驗去實質推進難度較大，更不利于相關制度的成熟、定型與可持續發展。

3.執行資源：經費短缺與人才瓶頸

“資源的多寡是組織間政策執行成功與否的關鍵因素。”[23] 任何一項政策都需要投入一定的資源以保證執行活動的正常開展，社區層面的“三社聯動”的運行亦是如此。實地調研發現，基層的資金和人員匱乏一直是難以解決的現實問題。社區一般難有多余資金存留，更不用說加大資金投入，推動高質量發展了。在這種狀況下，一些經濟狀況不太好的社區就不得不放棄開展“三社聯動”，基本工作也處于“過了今天不想明天”的尷尬局面。即使是迫于某種壓力執行，也必然會降低標準或者偏離原有目標。因此，“三社聯動”都難以得到錘煉和提升。這一問題也在社區負責人處得到了驗證：“最大的問題就是關于這個錢吶。社區屬于自治組織，所有的財政資金都是依賴街道和其他部門的撥款。社區如果要更好地開展各類活動，還是要有經費上的保障。不可能說我一年花這么多錢去搞這個，那我其他的工作還要不要開展了？”（20190809XJXC社區）

此外，“三社聯動”的人才矛盾問題依然較為普遍。多數案例社區僅有三到五名工作人員主管社區業務。一名社區受訪干部談道：“社區的常住人口數有一萬一千多名，但我們社工最多的時候都只有十名。雖然活動時有社區兩委、社區居民和志愿者的協助，但仍得面對社工人數少、工作壓力大的事實。我們也是心有余而力不足，無法全面顧及‘三社聯動’的全部目標和任務。”（20190805YLDL社區）

專業人員流失嚴重也是長期存在的問題。以GL社區“幸福社區”項目為例，負責團隊由四名成員組成，在項目取得良好成績的情況下，其中三人卻放棄繼續發展或是晉升的機會選擇離職，最后導致項目不了了之（20190825GL社區）。

4.執行環境：復雜多元的外部環境

政策的執行和落實都是在一定場域進行的。因此，環境成熟與否直接影響著政策執行的順利與否。社區“三社聯動”在運行中也受到了來自經濟、政治、社會等多方政策環境的影響。

第一，就經濟環境來看，在經濟較為薄弱的西部地區，因缺乏必要的物質基礎，“三社聯動”大多處于起步和摸索階段，往往只有社區和社工二元主體在聯動。而在經濟水平較高的區域，社區執行人員的素質相對較高、社會組織和社工發展較成熟、執行的體系較完善。一些實力較強的大社區（甚至整個街道），已不再滿足于“三社聯動”，紛紛實行“四社聯動”“五社聯動”了。某社區負責人驕傲地說：“我們這種模式已經創新到‘五社聯動’了，‘社會服務平臺+社會工作者+社會組織+社會資源+社區自治組織’是全國最新的聯動模式。”（20190829CHH社區，20190730CTY社區）

第二，就政治環境而言，政府一直充當主導角色，直接介入社區和社會機構的聯動服務過程，對其服務內容及實施方式進行干預，導致自治組織失去一定程度的靈活性和自治性。“就拿前面舉辦過的‘CS藍’系列活動來說，那個就是全市有統一要求的，不是我們想和哪個合作就和哪個，都是團市委統一配的，配到哪個就是哪個。所以要推進這個‘三社聯動’，社會組織還必須根據社區的需求做一些改變，要和社區的需要對接上，才能談進一步發展。”（20190809XJXC社區）

第三，就社會環境而言，社區自治程度仍顯不足，居民參與意識淡薄。根據社區工作人員的描述，“家務大比拼”“廚房安全知識競賽”等項目，最慘淡的賽場只有不到十個人比賽，而且參與者也未表現出極大熱情，這給舉辦單位帶來不小打擊（20190729CHH社區）。在“三社聯動”起步較早的東部沿海社區也是存在同類情況。這些地區受到深圳、香港等鄰近發達城市的影響，社會工作、社會工作者及社會組織的概念傳播較廣，但大部分居民依舊認為“天上哪會掉下這樣好的餡餅”，對活動持有懷疑態度。還有一部分居民采取“你辦我就去，不辦也沒什么”的被動式接受，更多時候只是偶爾或從眾參與（20190825GL社區）。

五 結論與討論

“三社聯動”作為國家基層治理創新的重要抓手，在運行過程中取得了一定效果，但也面臨著一系列問題。本文以東中西部10個城市社區的“三社聯動”為案例樣本，遵循政策執行偏差整合性分析框架，深入探析城市社區中“三社聯動”名實分離的存在形式及形成機制。研究發現，盡管“三社聯動”得以普遍推廣，但也普遍存在曲解聯動、替換聯動、形式聯動及抗拒聯動等偏差行為，形成“名實分離”現象。從執行意愿來看，部分社區心存抵制，態度消極;從執行目標來看，“三社聯動”主要服務于上級行政工作，滿足居民需求的實際目標被忽視;從執行手段來看，體現為無視社區實際情況和特點，生搬硬套其他社區經驗，導致活動供需偏差嚴重;從執行力度來看，活動形式遠大于內容，實施效果差強人意，不利于形成長效化的互動格局;從執行主體來看，由于聯動主體對政策缺乏足夠的認識而曲解執行。“名實分離”問題使“三社聯動”走向“形式化”，難以承擔社會治理重心下移之重任。

究其原因，從執行主體來看，由于聯動主體認知和服務能力薄弱，造成政策理解偏差和執行偏差，限制了其在聯動過程中功能的發揮。同時，聯動主體間的利益沖突明顯，個體基于維護自身利益的內在動機，而選擇將政策進行變通、歪曲甚至消極抵制，從而使得政策無法有效落實。從政策品質來看，聯動政策的不完整、不配套給活動開展帶來了難度，也給執行主體對“三社聯動”做自由解釋和裁量創造了可能的空間。從執行資源來看，受經費投入和人才隊伍等執行資源的限制，“三社聯動”的活動質量和運作效率大打折扣，難以向高水平、多層次的方向發展。從執行環境來看，經濟水平的差異造成了各地擁有的資源極度不均衡，直接導致“三社聯動”運行水平的差異。政府的垂直式管理方式使“三社聯動”中的行政主導過于集中，一定程度上阻礙了社會力量的發揮，也影響了主體對政策目標的追求。此外，社會共同體的理念尚未完全建立，社會資本存量的缺乏已成為制約“三社聯動”進一步發展的重要因素。

長期以來，政策執行的彈性與剛性矛盾一直存在，二者間的矛盾關系成為“閉合的死循環”，難以得到根本消解[24] 。“三社聯動”亦逃不出實踐與政策設計“貌合神離”的迷途，這也是基層社會治理創新中亟待解決的一大難題。學界試圖從平衡二者關系角度出發，就如何保證政策執行偏差不影響政策效果規范性問題進行了深入的討論和思考。但由于這對矛盾本身具有復雜性，目前尚未有系統的解決方案，學者們從政策本身、執行主體、監督體制等各個方面進行了相應的研究。

為深入推進“三社聯動”，促進相關機制運轉的名實融合，筆者認為應從以下方面努力：首先，居委會、社會組織和社工自身的實力需增強，讓其由“有路可走”變成“有能力走”，奠定好聯動的基礎，建立長效協商和利益補償機制，樹立好主體之間正確的利益共識，促進“三社”形成一個有事協商、責任共負、風險共擔、成果共享的利益共同體。其次，“三社聯動”相關法律體系和規章制度應明確管理主體與管理職責，將聯動的工作流程和聯動事項精細化，為社區開展“三社聯動”提供政策依據和方向指引。再次，政府在推進購買專項服務的同時，還可聯合高校、其他社區、社會組織和企業等社會力量，為“三社聯動”提供建設指導和物力保障，切實解決“三社聯動”的資源困境。最后，政府要減少對“三社聯動”微觀層面的介入，盡早完成從“劃槳者”到“掌舵人”的角色轉變，促進“小政府、大社會”社區治理格局早日形成。

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