加入WTO《政府采購協議》背景下我國相關制度面臨的挑戰和應對建議

劉栩暢

《政府采購協議》（全文簡稱GPA）是WTO框架下針對政府采購市場開放的一項諸邊協議，由WTO成員通過談判方式自愿加入。目前，GPA有20個參與方，共48個國家和地區。我國于2001年加入WTO時承諾盡快提交GPA初步出價啟動談判，2007年正式啟動談判并提交了初步出價，2019年10月提交了第7份出價。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式主旨演講中，將加快加入GPA進程作為我國擴大開放的重大舉措之一。加入GPA既有利于我國企業進入GPA參與方的政府采購市場，也有利于我國政府采購效益、透明度等的提升。在未來加入GPA的背景下，我國面臨著國內相關制度與國際規則對接的不少挑戰，本文以此為基礎進行研究，為后續出價談判以及加入GPA后國內相關制度優化完善提供參考。

一、加入GPA對我國政府采購相關制度的挑戰

GPA是各參與方開放本國（地區）政府采購市場的協議，在具體規則上涉及政府采購的要素，即政府采購如何界定、采購行為如何規范和監督等，因此本部分從政府采購實體、采購方式、采購政策以及采購救濟等方面，分析我國目前政府采購相關制度面臨的挑戰。

（一）政府采購實體方面，哪些實體納入開放清單面臨挑戰

政府采購實體界定誰的采購應該被納入規則的范圍。GPA文本（2012年版本，下同）定義的采購實體，包括中央政府實體、次中央政府實體以及全部其他實體，且在被涵蓋采購的界定中強調為了政府目的而進行。我國《政府采購法》中，政府采購“是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。由此可看出，GPA的政府采購實體明顯范圍大于我國《政府采購法》認定的范圍，特別是其他實體方面。首先，《政府采購法》的實體范圍中只有各級國家機關、事業單位和團體組織，并沒有包括國有企業。其次，我國認定政府采購范圍是從財政性資金使用的角度，《政府采購法實施條例》對財政性資金的解釋為納入預算管理的資金，而GPA則更強調為了政府目的進行的采購，這一定程度造成了談判中哪些國有企業等實體列入出價清單的挑戰。最后，出價清單中的中央政府實體和次中央政府實體的選擇也面臨著挑戰。目前的參與方并沒有將所有的有關實體全部開放，中央政府實體中較為敏感的國防等部門，一般采取不列入或是列入時設置例外等情況;次級中央政府實體方面，GPA參與方也并不都是全部列入。因此，我國進行GPA談判首要考慮的就是政府采購實體范圍，加入GPA后也要首先考慮將《政府采購法》等相關法律法規與GPA報價中的政府采購實體范圍進行銜接。

（二）政府采購方式方面，國內采購方式與GPA規則的對應和調整面臨挑戰

GPA對于政府采購方式的分類較為概括，包括公開招標、選擇性招標和限制性招標，并規定了采購方式的適用情況和采購的基本程序，同時還有談判和電子反拍等輔助方式。我國《政府采購法》中，規定了具體的政府采購方式及適用條件，與GPA的采購方式存在一定差異。因此，我國加入GPA后，需要將目前的采購方式與GPA的采購方式進行對接，并按照GPA協定中的采購程序對目前的程序進行細節性調整。例如，我國的邀請招標方式與GPA中選擇性招標有一定的相似性，但目前程序上的要求與GPA不同。一是我國貨物和服務邀請招標只要求發布資格預審公告，而GPA要求選擇性招標和公開招標一樣需要發布采購公告。二是我國規定貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止日期與GPA不同。

（三）政府采購政策方面，平衡非歧視等原則與國內經濟社會政策目標面臨挑戰

我國加入GPA對其他參與方開放我國政府采購市場，就需要解決在開放的同時，如何合理實現支持本國企業發展等經濟社會目標。從理論上來講，政府采購的首要目標是實現性價比最優，這也是GPA通過透明度、非歧視和程度公平等原則，所要實現的優先目標和最主要目標。與此同時，政府采購還可以兼顧一定的經濟社會政策目標，例如促進中小企業的發展和創新、保護環境、照顧特定群體。各方可通過政府采購制度設計和具體操作，實現這些政策目標。從實踐上來講，GPA支持符合協定前提下的合理政策訴求，但要遵從協議的基本原則，保障最主要和優先目標的實現。我國政府采購的政策目標在《政府采購法》中清晰表述，政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。我國所面臨的挑戰，是要將已有的政府采購政策進行梳理和研究，借鑒GPA其他參與方的經驗，在滿足性價比最優、非歧視、透明等目標和原則，與政府采購的經濟社會政策功能之間尋求平衡，進而對我國的采購政策進行優化和細化，并能夠在GPA談判中以例外等形式列入出價清單。

（四）政府采購救濟措施方面，監督管理和爭端解決面臨挑戰

GPA的爭端解決機制與WTO有一致的部分，也有獨特的部分，主要體現在國（境）內審查程序。GPA規定每一參與方應當提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，通過該程序供應商可以投訴：一是對GPA的違反;二是根據參與方國（境）內法律供應商無權直接對GPA違反提出投訴的情況下，參與方執行協議的措施沒有得到遵守。與直接訴諸WTO爭端解決機制不同，政府采購供應商可直接參與GPA各方的國（境）內審查程序以維護自身的合法權益。在產生爭端時，GPA更強調在各參與方的國（境）內程序中解決問題，因此對各成員政府監督協議落實、解決爭端等規則進行規范。且在國（境）內程序中，傾向于供應商產生質疑后與采購人之間的磋商，然后是供應商向第三方機構（獨立于采購實體的公正的行政或司法主管機關）提出投訴，同時磋商并不是投訴的前置程序。我國目前的質疑與投訴程序與GPA存在差異，質疑更多是供應商提出后由采購人答復，并沒有很好地體現磋商這一雙向溝通過程。同時，我國目前對采購人的質疑程序是供應商對政府采購監管機構提出投訴的前置程序。此外，雖然我國政府采購監管制度已較為完善，但缺少涉及國際市場的政府采購和監管經驗，在加入GPA的初期相關部門必然要面臨適應挑戰，不僅僅是制度方面的細化對接，還涉及相關人員能力的提升、經驗的積累等。

（五）針對發展中經濟體政策方面，我國可能面臨被取消或限制特殊和差別待遇的挑戰

WTO規則下對于發展中經濟體設有特殊和差別待遇，GPA文本對政府采購中發展中經濟體的特殊和差別待遇進行了詳細的闡述。一是各參與方應在一發展中經濟體加入協議后，立即向該成員提供最惠國待遇。二是給予發展中經濟體過渡措施，包括價格優惠計劃、補償、分階段增加開放的具體實體或部門、較其永久性門檻價更高的過渡期門檻價。三是發展中經濟體可推遲適用協議中除最惠國待遇以外的任何具體義務，對最不發達經濟體為加入協議后的5年;對任何其他發展中經濟體為執行具體義務所必須的期間，且不得超過3年。過渡期和實施期還可以申請延長。獲得這些特殊和差別待遇的前提，是要在加入GPA的談判中得到各參與方的同意。我國目前是發展中經濟體，在GPA中也是以發展中經濟體的身份進行談判。我國加入GPA所面臨的國內制度對接等方面的挑戰，也需要過渡期等政策。但近年來，我國在WTO中的發展中經濟體地位成為美國等的發難點，我國加入GPA的特殊和差別待遇談判面臨更大的挑戰。

二、加入GPA背景下完善我國政府采購制度的建議

政府采購制度是涵蓋范圍較大的概念，可理解為政府采購相關的法律法規，并且包括為保障法律法規執行的政府采購管理監督機構、政府采購組織等。加入GPA的過程，是我國優化政府采購制度的一大契機，通過對接國際規則，提高我國政府采購市場的制度型開放水平，進一步增強采購效益和透明度等。

（一）調整政府采購法律法規適用范圍，專設政府采購管理機構

我國目前已形成了多層級的政府采購法律法規，以《政府采購法》為主體，包括其實施條例及各類管理辦法等，各省市也出臺了相關規章。我國加入GPA后面臨著政府采購范圍的調整，如將原來不在《政府采購法》管轄范圍內的部分國有企業等也納入政府采購實體的范圍。同時，隨著政府采購范圍的增大，涉及的管理機構就會更加，容易出現“多頭”管理的情況。建議建立跨部門的全國性政府采購議事協調機構，由財政部門等組成。提高政府采購專設機構在財政部門中的重要性和獨立性，更高效地出臺針對性的政策、解決相關問題。

（二）優化政府采購方式及流程，提升政府采購的電子化水平

根據GPA政府采購方式的適用條件和程序時間要求，并且結合我國多年的政府采購實踐經驗，優化我國目前的政府采購方式及其流程。政府采購實體范圍的擴大，采購金額和種類范圍的擴大，意味著采購方式及其流程需要重新調整，可考慮是否簡化合并政府采購方式，或是新增便利化的政府采購方式。例如，目前我國的采購方式如何與GPA的采購方式對應，調整和細化適用情況，修改流程中的時限要求等。前文中提到的邀請招標增加招標公告發布環節，以及程序中時間節點的調整。同時，在政府采購方式及程序上，要進一步提高電子化的水平。隨著我國加入GPA后政府采購范圍的擴大和采購方式的調整，需要對已建立的政府采購管理交易系統進行相應的調整和優化。

（三）制定合規合理的政府采購政策，實現多重經濟社會目標

GPA鼓勵各參與方在政府采購性價比最優的目標之外實現其他的經濟社會目標，并且在協議例外條款中包含了對特殊群體的關注。建議系統梳理我國正在執行的政府采購政策，與GPA規則對接，并借鑒其他國家（地區）經驗，結合我國政府采購制度和實踐特點，優化我國的政府采購政策，特別要注重政策的細化和落實。以促進中小企業發展為例，我國已有預留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯合體投標和分包等方式，還可針對中小企業的特點和需求，增加價格優惠（在評標時允許中小企業報價高一定百分比）、合同執行后采購實體及時付款、采購實體承擔中小企業救濟費用等。

（四）改善政府采購救濟機制，建立政府采購國際市場服務

建議靈活調整投訴機制中的質疑程序。對于質疑的磋商，應探索更為靈活、便捷和高效的方式。可考慮建立專門的政府采購司法救濟機構，參考巡回法庭的方式，有效防止救濟中出現地方保護主義。我國加入GPA重要原因之一是開拓政府采購國際市場，因此要提升政府對企業開拓國際市場的服務能力。建議在政府采購管理機構中設立國際市場服務部門，對GPA其他參與方的政府采購制度和市場信息進行跟蹤和研究，并發布于政府采購信息系統中，便于國內供應商了解政府采購國際市場。

（五）靈活調整談判時間和進度，盡力爭取特殊與差別待遇

我國還處于加入GPA的談判階段，目前的門檻價已經基本降至各參與方的一般水平，涵蓋的實體范圍也在逐步擴大。但是從我國內政府采購制度的現狀來看，對接GPA規則面臨著較大的挑戰，若能爭取到發展中經濟體的特殊與差別待遇，我國將有更多的時間和更大的彈性應對和化解挑戰。因此，在談判中還是建議盡力爭取更多的特殊與差別待遇。基于目前美國等方對我國發展中經濟體地位的態度情況，我國要做好長時間談判的準備，并在此過程中做好國內政府采購制度優化調整與對接國際規則的靈活平衡?！?/p>

（作者單位：國家發展改革委外經所）