中國碳中和目標實現與風險應對

孫瑤馨

2020年9月22日，習近平主席在75屆聯大會議上強調，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。中國2060碳中和目標的宣布，為能源氣候議題的全球合作注入一針強心劑，在推進能源轉型加速、氣候變化合作與捍衛多邊主義等層面彰顯了中國影響，展現了中國形象。低碳能源轉型推進新一輪全球經濟產業變革的同時，也為第四次工業革命背景下的大國競爭開啟了新的機會窗口，這意味著碳中和目標實現不僅是個經濟問題，更是一個政治問題。中國碳中和目標實現面臨諸多風險。本文從歐盟技術風險、美國頁巖革命不確定性、油氣輸出國雙邊挑戰、全球能源減貧競賽四個方面，對中國有可能面對的四個重點風險進行分析研判，并提出相關建議。

一、全球減碳進程中的風險挑戰

（一）美國主導的頁巖油氣成為可再生能源轉型最強阻力

“水力壓裂開采頁巖油氣”成為人類進入21世紀以來，能源技術的最大突破，其助推美國能源獨立實現的同時，導致在全球油氣供給方形成了美國、俄羅斯和沙特三巨頭博弈互動的新局面。頁巖油氣不僅改變了美國對待能源戰略的立場，也為應對摩擦提供了能源層面的物質支撐。這為中國能源轉型推進帶來諸多風險。

一是美國能源轉型中的安全考量有所降低。自1973年起，美國歷屆政府均將能源獨立視為能源政策的核心導向，因此美國為尋求化石能源替代，深度涉足清潔能源轉型議題，但頁巖油氣項目的成功，幫助美國擺脫了化石能源的外部依賴，這也降低了美國能源戰略的安全訴求，削弱了其能源轉型的意愿。

二是頁巖油氣與美國就業市場深度綁定。根據美國勞工統計局2019年數據，美國當前有64萬就業崗位涉及頁巖油氣產業。這使得美國取締水力壓裂技術面臨工會、選民以及利益集團的重重阻力。拜登以及哈里斯在頁巖油氣產業前后不一的態度，也成為特朗普在第三輪總統辯論中的重要攻擊點。

三是美國政府尋求頁巖油氣技術的全球推廣。在原美國能源部長里克·佩里的主導下，美國在2018年提出“能源新現實主義”。頁巖油氣技術全球推廣正是其重要一環，佩里在2018年劍橋能源周的公開演講中旗幟鮮明的談到，頁巖油氣知識與技術的輸出，既可以為發展中國家公民生活改善提供幫助，又可以為盟友擺脫敵對國家的燃料依賴提供保障。頁巖油氣在美國的大獲成功，吸引了眾多國家的關注，這并不利于氣候變化應對聯盟的協調合作，對全球碳中和目標的實現形成了顯著威脅。

（二）歐盟2050碳中和計劃面臨嚴峻挑戰

脫碳技術可行性和監管力度的可執行性是歐盟實現碳中和目標面臨的兩個挑戰。

一方面，當前技術并不足以支撐歐盟實現2050碳中和。在蓋茨基金會與“突破能源聯盟”的支持下，國際知名能源戰略學者丹尼爾·耶金與美國前能源部長歐內斯特·莫尼茲牽頭推進了一項名為《推進清潔能源創新的前景》的研究。該研究認為雖然儲能，小型反應堆建設，氫能，碳捕集、利用與封存等技術層面有巨大的突破空間，但當前技術無法有效推進2050碳中和目標實現。

另一方面，歐盟未來碳排放監管力度仍充滿不確定性。一是丹尼爾·耶金認為歐盟能源轉型實質上將會變成“環境部與財政部之間的部長沖突”。與此同時，當前新冠疫情引發歐洲經濟大衰退，多數歐盟國家債務負擔嚴重，歐盟綠色協議推進力度有限，國內各方在“經濟復蘇與氣候變化應對”的議題博弈間沖突不斷。二是中國碳中和計劃可能對歐盟碳邊境調節稅推進產生影響。歐盟試圖在2023年推進落實的碳邊境稅，其目標就是向以中國為主的發展中排放大國征收稅金，從而為自身能源轉型提供資金。在2020年7月的歐盟特別峰會上，法國總統馬克龍就表示，法國“歐盟恢復基金”的貸款償還，以碳邊境稅為代表的新增歐盟稅收將覆蓋絕大部分。中國作為歐盟最大的貿易伙伴之一，如果強力推進2060碳中和計劃，將會為歐盟征收碳邊境調節稅的效果帶來不確定性。

（三）中國同油氣輸出國雙邊關系面臨新局面

實現2060碳中和目標，要求我們必須分階段、大幅度降低化石能源消耗。中國作為全球最大的油氣進口國與消費國，如何協調脫碳目標落實與能源安全保障之間的關系顯的尤為重要，中國同油氣輸出國雙邊關系正是這一協調過程的重要環節。中國碳中和目標，無疑加速全球能源轉型進程，化石能源價格有可能長期趨于一個較低的浮動空間。

一方面，欠發達能源輸出國面臨國內政治風險。經濟依賴化石能源出口的發展中國家，面對轉型帶來的低油價沖擊，并不具備較強的承受能力，依托高油價制定的財政預算容易將國家拖入治理失靈的困境，進而引發國內與地區沖突，安哥拉、委內瑞拉以及阿爾及利亞就是典型代表。

另一方面，頁巖油氣幫助美國擺脫能源外部進口的依賴，從而失去參與中東事務的興趣，可能在中東地區產生影響。傳統能源格局是能源出口國主導下，出口國、過境國、消費國競合的產物。美國在中東地區的深度介入是這一體系的顯著結果。但隨著頁巖油氣的突破進展，美國成功實現了能源獨立，這為其從中東“抽身”奠定物質基礎。中國主要的油氣貿易伙伴，既涉及到財政壓力下的治理失靈，也關系到中東地緣政治的變遷，如何通過雙邊關系的穩定維護，來為脫碳轉型進程中的能源安全提供保障，變成“碳中和轉型期”能源安全戰略的重要議題。

（四）“全球能源扶貧”博弈逐步開展

能源貧困是當前全球可持續發展推進的重要議題，是聯合國可持續發展目標七（SDG7）的重要任務。根據聯合國最新報告，截至2017年，全球仍有大量人口陷于能源貧困之中，有8億4000萬人無法獲得電力，29億人未能使用清潔烹飪，從而帶來室內空氣污染在內的多種問題，每年造成了接近200萬名婦女與兒童的死亡。

近年來，西方發達國家持續推進“能源減貧”議題的發展援助實踐與宣傳。自2013年以來，美國持續推進“電力非洲倡議”，旨在通過私人投資，推進撒哈拉以南非洲地區電力生產與接入水平。截至2018年，“電力非洲倡議”推動117個項目落地，吸引了17個發展組織以及145家公司進入撒哈拉以南非洲的電力基礎設施行業，共吸引了超過180億美元的投資，這其中私人資本占絕大多數。歐盟也緊隨其后，于2016年提出了“電氣化金融倡議”，由歐洲發展金融組織管理，旨在通過投資，改善發展中國家現代能源接入水平，推動可再生能源與分布式能源發展。美歐在欠發達國家能源減貧領域動作頻頻，以分布式能源與排除水力的可持續能源推廣為契機，試圖通過能力建設與私人資本引入。

事實上，過去數十年，中國在能源基礎設施的對外援助層面，貢獻巨大，中國的資金、經驗與理念為全球能源減貧提供了堅實支撐，但援助實踐上的貢獻并未換來有效的國際聲譽，這值得引起我們的警惕與反思。因此，圍繞“全球能源減貧”議題展開的新一輪競賽應該吸引我們進一步關注。

二、主動積極應對碳中和進程中的風險

（一）聚焦頁巖油氣政策，關注美國能源政策轉向

一方面，注重美國頁巖政策的變化跟蹤。拜登任期內，大概率會試圖扭轉特朗普時期寬松的化石能源政策，強化清潔能源補貼與氣候變化合作，但拜登的政策仍會受到共和黨掌握的參議院的強力制約，頁巖油氣調整幅度仍充滿不確定性。與此同時，要增進對美國同發展中國家頁巖油氣技術合作的關注。

另一方面，積極主動推進同美國能源氣候合作。大西洋理事會全球能源中心高級研究員珍妮弗·戈登撰文指出，美國拜登政府時期，應轉變“能源獨立”這一傳統能源安全思路，能源資源、技術及關鍵材料的貿易是新時期能源安全的關鍵。拜登的競選綱領顯示，拜登政府將在多邊主義恢復與低碳能源轉型推進方面有所作為，特別是明確承諾在上任后將重新加入巴黎協定。因此，我國應積極主動加強同美國在能源轉型與氣候變化方面上的全面合作。

（二）深化中歐能源轉型合作，構建應對氣候變化的低碳伙伴關系

從過往歷史發展觀察，缺乏充足化石能源供給的歐洲國家，在氣候變化議題的應對上始終扮演領導角色，且立場堅定不曾動搖。歐盟作為低碳技術、標準的引領者，提出了2050碳中和的雄偉目標，因此，構建中歐在能源轉型與氣候變化議題上的行動聯盟變得十分必要。首先，強化雙邊技術合作。立足《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯合聲明》，通過 “地平線歐洲”等計劃，推進低碳發電、儲能以及碳捕存、利用以及收集等技術領域的合作，通過“創新使命聯盟”等多邊平臺，中歐攜手多邊領域技術合作的推進。其次，增進中歐綠色金融合作。在北京、廣州綠色金融改革試點基礎上，推進中歐低碳投融資合作，結合歐盟《綠色新政》，加快中國綠色金融標準體系的建立與對接，利用歐盟后疫情時代綠色復蘇的機遇，逐步加強中國綠色投融資對歐盟國家的傾斜。最后，推進對碳邊境調節稅的政策研究以及歐盟的動態研判。保持對歐盟碳邊境調節稅政策跟蹤的同時，加快推進中國碳匯市場的建設與完善，加速電力以外的行業納入，通過高標準碳交易系統的建立，推進更廣泛全球碳匯體系的建立。

（三）確保能源轉型安全，鞏固同油氣貿易國家“雙輪”合作

一方面，強化同油氣輸出國的化石能源貿易合作，為能源轉型安全保駕護航。2060碳中和目標的實現，是一個長期過程，且石油、天然氣在轉型過程中仍扮演著重要角色，合理完備的油氣儲備體系與多元穩定的油氣供給仍是轉型時期能源安全的關鍵要素。因此，要通過長期供需合同簽訂、國際化油氣交易平臺建設為合理價格的有效供給提供保障，通過國內油氣產業體制機制改革，吸引油氣輸出國資本進入中國市場，促進雙方相互依賴程度的加深，增強供給的穩定性。

另一方面，推進雙方低碳領域技術、資本展開全方位合作。順應全球能源革命，綠色低碳產業蓬勃發展的有力契機，利用好中國在清潔能源技術、核心材料以及設備生產的有利地位，推進中國同油氣貿易伙伴國家在核能、太陽能、風能、水電等領域的合作，共同構建油氣牽引、核能跟進、清潔能源提速的全方位能源合作格局。

（四）增進能源發展援助，提升全球能源減貧的中國話語

首先，依托中國能源減貧經驗，推進欠發達國家能源發展援助。對中國貧困地區電力接入、清潔廚房改造的典型經驗與案例進行總結，系統性地向發展中國家展示中國能源脫貧的有效路徑。其次，設立、優化專門工作組處理中國能源減貧發展合作事項，推進多利益攸關方聯結，講好全球能源扶貧的中國故事。參照電力非洲倡議與電氣化金融倡議，依托國家國際發展合作署，定期出版相關報告與專題研究，向外界展示中國在欠發達地區的能源減貧幫扶實踐。最后，吸引多層次資本進入欠發達地區電力市場。依托專門工作組，為企業提供更多貧困國家能源資本市場的信息支撐，吸引更多私人資本進入，進而為國內民營資本尋找新興增長點的同時，也降低了受援國在政治風險方面的擔憂。

三、推動構建人類能源命運共同體

中國2060碳中和目標的宣布，在全球范圍引發熱烈響應。將在全球脫碳助力、低碳轉型引領、國家聲譽提升等層面產生深遠影響。

首先，中國的碳中和目標將對全球脫碳起到助力作用。根據英國《衛報》一篇文章分析，中國碳中和目標的實現，意味著中國將在2060年減少九成以上的碳排放，可以推動全球升溫的預測值下調0.2—0.3度，這也使得中國碳減排承諾成為當今全球最大的單項氣候承諾。

其次，這一堅定承諾引領發展中國家的低碳轉型。作為首個提出碳中和目標的新興經濟體，中國碳中和的決心、理念、路徑，在“共同但有區別責任”與“國家自主貢獻”原則指導下的后巴黎時代，為發展中國家碳中和轉型提供了經驗、為發展中國家綠色發展道路推進注入信心。

最后，堅定承諾彰顯中國決心，提升了國家聲譽。由于特朗普任內美國在多邊主義與氣候變化議題參與度持續低迷，全球氣候變化合作遇冷。中國碳中和目標的宣布，展現了中國在氣候變化與多邊合作上的堅定與決心，促進了國家形象塑造與大國聲譽提升。

氣候變化的態勢加劇與第四次工業革命的火熱開展，為清潔能源轉型提供了廣闊空間，也為中國綜合國力提升與全球治理地位改善提供了歷史機遇，通過碳中和目標推進高質量發展正當其時。2020年12月21日，國務院新聞辦公室發布《新時代的中國能源發展》白皮書，旗幟鮮明地指出了碳中和時代的中國方案，即“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略。能源既是連接生產生活的重要商品，也是支撐國家安全穩定的戰略物資，作為兼具政治、經濟屬性的公共產品，在對外能源依存日益高漲的今天，能源供給穩定與否與社會主義現代化強國目標實現密切相關。

依托“一帶一路”倡議，推進能源轉型國際合作，應成為碳中和時代中國對外能源合作的重要切入點。中國既是全球最大的可再生能源市場，也是最大的清潔能源設備制造國，我國在可再生能源理念貫徹、裝備制造以及技術合作層面走在世界前列。中國應利用好這一優勢，推進與周邊國家電網聯結，強化清潔能源基礎設施的互聯互通，建好綠色絲綢之路的同時，也將“一帶一路”打造成低碳節能與綠色發展的理念交流之路，助力全球可持續發展。

因此，推動構建人類能源命運共同體正當其時。中國在踐行綠色發展理念、推進碳中和目標、以及努力實現開放條件下能源安全的過程中，應更加注重自身能源轉型所產生的影響，充分把握利用戰略機遇的同時，防范風險。秉承人類命運共同體理念，積極主動參與全球能源治理，促進全球能源可持續發展的中國主張，在氣候變化與能源轉型進程中扮演引領角色，為兩個一百年目標實現提供有力支撐。◆

（作者單位：北京航空航天大學經濟管理學院）