我國資源稅改革與地方稅制綠化

張曉麗　陳智國

稅制綠化是指一個國家的稅收體系逐步走向“綠色稅收”的改革過程。經濟的高速發展，使得生態環境承載力不斷趨于上限，高投入、高耗能、高污染的經濟增長方式難以為繼。在可持續發展的時代背景下，稅收不僅僅是籌集財政收入的主要形式、國家調控經濟的重要手段，亦是促進綠色增長和保護環境政策的工具之一，應當在黨的十八屆三中全會提出的“建立系統完整的生態文明制度體系”以及可持續發展中發揮應有的作用。近年來，國家出臺多項資源節約和環境保護的綠色稅制改革政策，打出“組合拳”，助力生態文明建設，并取得了顯著成效。作為綠色稅收制度建設的重頭戲，資源稅改革在高質量發展道路上闊步前行，2020年9月1日《中華人民共和國資源稅法》正式施行。《資源稅法》是貫徹生態文明思想、落實稅收法定原則、完善地方稅體系的重要舉措，是綠色稅制建設的重要組成部分。各地積極通過資源稅收的“國家態度”撬動“綠色發展”，本文以內蒙古自治區資源稅改革為例，闡釋資源稅改革與地方稅制綠化的內在聯系。

一、資源稅改革與中國地方稅制綠化程度評價——以內蒙古自治區為例

（一）內蒙古自治區資源稅改革歷程

內蒙古自治區幅員遼闊，礦產資源等自然資源十分豐富。全區累計發現礦產143種，占全國發現礦種的83%，是國家重要的能源及原材料基地。按照國家統一部署，2015年5月1日內蒙古自治區圓滿完成了稀土、鎢、鉬資源稅改革。2016年7月1日起，內蒙古自治區全面推開資源稅改革。此次改革，內蒙古自治區列入國家統一規定稅率幅度的金屬、非金屬礦產資源品目16個，已全部擬定了適用稅率。內蒙古自治區稅權范圍內確定征收的金屬、非金屬礦產資源品目37個。上述53個金屬、非金屬礦產資源品目資源稅改革已正式實施，加上之前已完成改革的原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目，內蒙古自治區59個礦產資源品目全部實施了資源稅改革。

內蒙古自治區通過全面實施清費立稅，構建從價計征機制，理順資源稅費關系，建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度，有效發揮資源稅組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。此次資源稅改革還擴大了省級政府的稅權，在中央統一規定礦產品的稅率幅度范圍內，省級人民政府可按照改革前后稅費平移原則，根據資源稟賦、企業承受能力等因素，對主要應稅產品提出具體適用稅率，稅率的確定因地制宜，更符合資源地實際，也調動了地方依法治稅的積極性。

（二）內蒙古自治區資源稅及綠色稅收體系的變化

綠色稅收方面，如表1所示，內蒙古自治區綠色稅收收入占地方稅收收入的比例從2007年的19.56%，逐年提高到2018年的36.63%，年均增長率達到31.74%，綠色稅收在保護資源環境和增加地方稅收收入方面的作用愈加明顯。

資源稅方面，內蒙古自治區作為一個資源大區，隨著經濟的快速發展，資源稅收入不斷提升，2007—2018年，資源稅收入由16.68億元上升到238.49億元（見表2），年均增長率達到28.93%;資源稅在地方的稅收體系中占比不斷提高，占比由4.79%上升到16.93%。作為綠色稅收體系的重要組成部分，資源稅的改革帶動了綠色稅收的不斷增加，地方稅收的7個綠色稅種收入，年均增長率達到了21.84%，對地方稅制綠化做出了重大的貢獻。

全國范圍看，資源稅收占地方稅收的比重，內蒙古自治區排在全國各省區市前列。以2018年為例，內蒙古自治區資源稅收在地方稅收的比重達到16.93%，占自治區地方財政一般預算收入的12.84%，所占比重居全國第二位，如表3所示，資源稅改革以后，資源稅收占地方稅收的比重逐年提高，全國資源稅收入占地方稅收收入比重前10名的省份，大部分集中于西部地區。主要原因是我國稅制逐漸完善，資源稅制作為保護資源、可持續發展的經濟工具之一，受到國家的高度重視，西部地區自然資源采掘開發等第二、三產業的發展對稅收收入的貢獻程度越來越高，從而也帶動了我國西部地區資源優勢向財政優勢的轉化。

以煤炭資源稅改革為例，內蒙古自治區因地制宜推進資源稅改革，中央政府通過制定2%—10%的幅度比例稅率放權給省區市，內蒙古地方財政稅收對于煤炭產業的依賴程度較高，煤企與地方政府的“博弈能力”強，改革要顧全大局，克服煤炭企業對地方政府財稅政策的影響。為促進資源環境可持續發展，此次煤炭資源稅費改革以清費為前提，清理了違規收費基金，把煤炭礦產資源補償費費率降為零，在一定程度上緩解煤炭企業的經營困境，幫助區內煤炭企業脫困增收和下游行業降低生產成本，穩定和擴大就業，有利于完善資源稅制和煤炭資源價格形成機制，加快煤炭行業產業結構調整和發展方式轉變。在綜合考慮資源賦存條件、收費（基金）清理、納稅人承受能力等因素基礎上，確定了全區煤炭資源稅的9%的全國最高適用稅率，負擔總額與改革前總體持平。其他多數省區煤炭資源稅稅率2%—5%，產煤大省陜西、山西分別為6.1%、8%。雖然煤炭資源稅稅率的高低會影響到本地區煤炭的市場競爭力，內蒙古地區通過開采適應未來需求的清潔煤種，提高設備更新優惠補貼等財稅政策，提高企業科技含量和降低開采成本，修建運煤鐵路減少運輸成本等一系列措施，提升內蒙古煤炭的競爭優勢。

（三）基于資源稅改革的地方稅制綠化程度評價

第一，總體來看，我國綠色稅收收入的比重偏低。一是2007—2018年我國包括資源稅在內的7大綠色稅收收入占地方稅收收入比重由12.73%提高至21.65%，增幅較大，但與增值稅、企業所得稅相比，綠色稅收體系相關稅種所占份額很小，在保護環境方面的作用不明顯;二是綠色稅收總額占GDP比重由0.91%提高至1.83%，但與國外發達國家相比還存在較大差距（國外比重約4%）。

第二，征稅范圍過窄限制了調控功能。就自然資源而言，我國綠色稅收的調節范圍僅涉及石油、天然氣、煤炭、金屬與非金屬原礦、鹽以及城市水資源和部分土地污染而言，污水、部分固體廢物、部分噪聲等，則是剛剛被納入調節范圍。國家綠色稅收的調節范圍還應包括水、森林、液化石油氣、燃料油等其他燃料、電池、一次性用品、化肥、農藥等。征稅范圍過窄，一是極易導致稅負不公，與公平競爭的市場精神相悖;二是造成資源稅的調節廣度不夠，對保護自然資源、保護生態環境的優勢得不到根本體現。

第三，配套的稅收優惠政策較少。以煤炭資源稅為例，由于煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，導致煤炭價格上漲，增加火力發電成本，電力能源價格上漲，發電企業和電力用戶就會轉而選擇風電、太陽能發電。國家應該適時配套相應的稅收優惠政策，如對新能源采取補貼和減免稅的優惠措施，同時通過增加原有資源邊際開采成本和補貼替代品，加快產業結構的轉型升級，加快從資源產品的消費轉向替代品的消費，保證經濟發展的所需能源平穩過渡，促進資源利用可持續發展。

二、深化資源稅改革，推動綠色稅制建設

（一）落實清費立稅，減輕企業總體稅負

在礦產資源補償費費率降為零、停征價格調節基金基礎上，全面清理收費基金，解決企業稅費重疊問題，有效減輕企業負擔，同時與增值稅、所得稅等稅種進行有效銜接，增加資源稅的調節彈性和精度。為充分利用資源，對開采難度大、成本高以及綜合利用的資源給予稅收優惠，比如對利用低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品，應給與企業減稅或免稅政策。為因地制宜精準施策，是否減稅或免稅的決定權也應放權地方政府。清費立稅過程中，進行多方的調研，廣泛聽取開采企業和下游用戶的意見，杜絕大型企業和壟斷行業的“政府俘獲”，損害公共利益。

（二）拓寬適用范圍，合理確定征收稅率

2016年修訂后的資源稅征收范圍是礦產品和鹽兩大類，水資源稅改革在河北省進行試點，2018年上半年試點擴大到9個省區市。綜合發達國家綠色稅收的經驗以及我國資源狀況，應該擴大資源稅征稅范圍，應該包括所有不可再生資源和部分存量已經或即將達到資源承載極限的資源，如森林、草原，灘涂、耕地、海洋資源等，將更多日益緊缺的資源產品都納入征稅范圍。2016年進行的資源稅改革金屬礦實行從價計征，對《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產品，按照從價計征為主、從量計征為輔的原則，由省級人民政府確定計征方式。各級政府應根據資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點以及企業自身的開采成本、行業利潤等因素來確定合理資源稅率。同時，按照既有利于環境保護和生態治理，又能促進經濟社會的健康發展，提高我國綠色稅收體系中主要稅種在稅收總收入中的比重的目的，逐步提高過低的稅率。

（三）完善計稅依據，擴大從價計征范圍

現行資源稅的計稅依據為應稅產品的銷售額或者銷售數量（自用產品不包括在內），但是自然資源的開采使用，都會對資源造成消耗和對環境的破壞，尤其是不可再生資源。因此應將資源稅的計稅依據由按銷售量和自用數量征稅改為按實際開采或生產的數量征稅，以促進資源進行合理有效開發利用，約束企業珍惜與節約國家資源，杜絕過度開采和開采中的浪費。從價計征的計稅方式，建立了稅收與資源價格波動直接掛鉤的聯動機制，體現了財稅政策對經濟周期的反向調節作用。對目前仍采用從量計征的資源稅稅目應積極探索采用從價計征，對《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產品從量計征模式改革為從價計征模式，在不增加企業總體稅負水平的基礎上，以充分發揮資源稅的調節作用，實現綠色稅收體系籌集環保資金、協調經濟運行、理順產業關系進而實現節約資源和保護環境的作用。

（四）合理安排支出，提高財政資金效益

對于資源稅收入，世界各國的普遍做法一是專款專用，即用于資源開發地區的特定環境保護活動。二是納入一般預算收入，用來制定補償計劃，以抵消資源稅可能帶有的累退性，用于補償地方政府基金收費收入的削減，平衡地方財力，在地方政府總收入改革前后保持不變的同時，增強地方政府生態治理和環境保護積極性。但我國目前經濟發展水平還不高，資源稅收入宜先采用可信度較高的專款專用的方法，建立專門的資源保護基金，且無論是劃歸中央還是地方的資源稅都應該投入到保護我國的資源上。◆

（通訊作者：張曉麗，中國財政經濟出版社。陳智國，國家發展改革委中國經貿導刊雜志社新發展研究院）