國土空間規(guī)劃功能定位與實施路徑探索

劉 暢

合城設(shè)計集團有限公司 上海 200082

一、現(xiàn)代社會背景下國土規(guī)劃的功能定位分析

（一）總體定位

國土空間的規(guī)劃，主要是根據(jù)我國國土資源開發(fā)、保護以及治理等工作，將整體的部署管理工作有效落實。在實踐過程中，做好規(guī)劃與發(fā)展、環(huán)境保護等工作的協(xié)調(diào)性引導(dǎo)，在國土規(guī)劃總體定位階段，既要保障基礎(chǔ)性也要突出戰(zhàn)略性特點。有關(guān)于國土空間的開發(fā)利用，以及國土資源的保護與治理工作，相應(yīng)的實踐活動要突出指導(dǎo)性的特點，還要做好綜合性的管控引導(dǎo)[1]。我國在指定階段性的管理目標(biāo)階段，確定總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，做好主功能區(qū)的劃分。也就是說國土資源規(guī)劃管理工作，要根據(jù)環(huán)境的實際承受能力的要求，完成國土定位規(guī)劃，突出其開發(fā)、保護、治理等基本作用。因此在新時代背景之下，我國的土地總體規(guī)劃與其他國家有一定的相似性，也有助于強化國土開發(fā)，并整合利用各種優(yōu)勢條件、政策條件等等，最終將綜合治理的規(guī)劃管理目標(biāo)落實。

（二）優(yōu)化規(guī)劃

我國在現(xiàn)代社會背景之下，開展國土規(guī)劃工作，與以往所制定的土地使用管理制度有緊密聯(lián)系。規(guī)劃管理工作屬于土地管理剛性文件，也是達成對特殊土地資源保護的基礎(chǔ)政策條件，在土地用途管理階段，按照制度要求各項工作能有條不紊地推進，以此為基礎(chǔ)建立從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中間五個等級的規(guī)劃體系建設(shè)。我國的土地空間總體利用規(guī)劃，更注重資源的有效使用以及保護管理工作，應(yīng)用這種管理模式，也能有效展現(xiàn)我國當(dāng)前在土地空間規(guī)劃方面的整體效果。

（三）基本功能

新時期我國加強國土規(guī)劃的主要目的，是將功能區(qū)域建立，完善管理制度。在開發(fā)管理的過程中，各項工作的戰(zhàn)略性特質(zhì)較為顯著，且具備約束性的特質(zhì)。利用科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃管理的方式，將人口分布、土地使用、城市化管理、經(jīng)濟區(qū)建設(shè)等工作有效加強，在不同空間之中，各項功能都得以確立，以此為基礎(chǔ)將開發(fā)管理的工作方向及時調(diào)控，此時的國土資源開發(fā)強度合理，且各個環(huán)節(jié)的開發(fā)流程也能規(guī)范化應(yīng)用。國土規(guī)劃的主要功能，便是優(yōu)化國土開發(fā)格局，做好基層戰(zhàn)略部署工作，有協(xié)調(diào)區(qū)域功能的特質(zhì)。

（四）治理規(guī)劃

國土治理規(guī)劃工作，圍繞非農(nóng)業(yè)建設(shè)耕地補償機制的實際要求進行。現(xiàn)階段所提出的土地治理規(guī)劃，是后續(xù)各類治理活動有序開展的指導(dǎo)條件，將土地使用與管理工作，視為土地整體規(guī)劃的基礎(chǔ)構(gòu)成部分，應(yīng)用土地綜合治理的戰(zhàn)略部署以及管理目標(biāo)，對各項政治活動以及建設(shè)任務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃安排，區(qū)分工作要點之后，將重大項目工程建設(shè)方案確立，后續(xù)完善規(guī)劃管理體系，按照國家、省部級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的規(guī)劃層次要求開展相應(yīng)工作。現(xiàn)如今我國在規(guī)劃建設(shè)的過程中，有節(jié)約用地以及生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展需要，土地的治理規(guī)劃工作，更注重土地數(shù)量、土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護等綜合性的規(guī)劃管理目標(biāo)應(yīng)用。在規(guī)劃國土資源的同時，根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展需要，優(yōu)化城市建設(shè)，做好重點開發(fā)并完成低效率土地資源的應(yīng)用，最終在國土資源規(guī)劃管理階段，治理以及防護管理工作協(xié)調(diào)性開展，最終達成和諧發(fā)展目標(biāo)。

二、做好國土規(guī)劃管理工作的重要意義

（一）完善國土規(guī)劃體系

我國國土資源部門在不同歷史階段，提出的國土規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)有所不同。做好國土資源的綜合性開發(fā)管理，實現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)境的綜合治理以及布局管理，經(jīng)過多年來的努力與改進，現(xiàn)如今已經(jīng)形成特色性、獨立性的專項規(guī)劃制度。我國是法治社會，在各行各業(yè)的工作之中，相關(guān)的管理政策以及制度，要依據(jù)法律規(guī)范進行，在具體的規(guī)劃工作中有效踐行。按照調(diào)查研究會發(fā)現(xiàn)，我國多數(shù)省級地區(qū)的專項規(guī)劃目標(biāo)更為細致，尤其是在一線城市之中，在國土規(guī)劃方面有引領(lǐng)作用。國土規(guī)劃存在空位，因此也需要應(yīng)用國土資源規(guī)劃政策部位，為追求區(qū)域經(jīng)濟、科技發(fā)展做好準(zhǔn)備工作。

（二）順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要

我國的國土空間規(guī)劃工作，要在政府部門的引領(lǐng)之下進行，此時地方政府部門成為新時期的利益主體。而地方政府對各項經(jīng)濟活動的管理權(quán)、調(diào)控權(quán)是相互促進、相輔相成的，能有效達成資金、權(quán)力的優(yōu)化分類。我國構(gòu)建較為成熟的市場經(jīng)濟體制，在同一國土空間之中，人口以及經(jīng)濟活動能自由流動，但是國家在實踐階段不能利用其他的強制性措施對其進行干預(yù)與管理[2]。尤其是在民主化管理制度提出之后，政治民主對國民的權(quán)力有清晰的界定，也就是說在國土空間規(guī)劃階段，要保障公民的平等地位，按照就業(yè)環(huán)境、生活環(huán)境的影響，政府以及相關(guān)部門，要借助空間配置策略，實現(xiàn)有關(guān)于國民所得財富的充分分配管理，在這種管理模式之下，國土空間規(guī)劃管理要展現(xiàn)民主性的特質(zhì)。

（三）完成小康社會的構(gòu)建

在新時代背景之下，社會發(fā)展有新的特質(zhì)，國民經(jīng)濟發(fā)展速率加快，我國的綜合實力也進一步提升，人們的生活質(zhì)量得到改善。當(dāng)我國的生產(chǎn)水平提升，受到國民經(jīng)濟發(fā)展的影響，粗放式的社會管理模式，會導(dǎo)致在資源友好型社會建設(shè)階段面臨諸多問題。完成小康社會的全面建設(shè)，在國土空間規(guī)劃階段有更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，保障國土資源應(yīng)用的安全性、合理性，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展策略是主要任務(wù)。

三、實現(xiàn)國土空間規(guī)劃功能定位的相關(guān)舉措

（一）協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)與保護相關(guān)工作

在國土空間規(guī)劃階段，要保障國土資源開發(fā)與保護工作能按照計劃目標(biāo)進行，采用有效的管理措施，加強資源保護并將經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)落實。因此政府以及相關(guān)部門，需要將規(guī)劃管理原則落腳于綜合性強、基礎(chǔ)較深的決策管理工作之上，在過程中有關(guān)于國土空間開發(fā)管理工作，都要凸顯制度的引領(lǐng)作用，做好國土空間專項規(guī)劃與其他工作之間的協(xié)調(diào)性引導(dǎo)。在國土資源部主導(dǎo)的國土規(guī)劃指導(dǎo)綱要之中，明確區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，突出區(qū)域發(fā)展主體功能之后，應(yīng)用協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)管理與資源保護工作相互協(xié)調(diào)，能達成相互影響、共同進步的發(fā)展目標(biāo)，在過程中應(yīng)用國土資源分類保護模式，我國的國土空間規(guī)劃工作與發(fā)達國家保持步調(diào)一致，有效克服在實踐階段的問題，能夠?qū)辆C合整治的格局優(yōu)化建立。

（二）合理設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)

國土空間規(guī)劃管理的過程中，總體規(guī)劃管控指標(biāo)建立，最終目的是實現(xiàn)高效管控空間開發(fā)、合理開發(fā)、綜合治理的基本要素。國土空間規(guī)劃工作，確定指標(biāo)之后有利于優(yōu)化開發(fā)措施，將資源保護效能提升，控制生態(tài)環(huán)境問題[3]。規(guī)劃指標(biāo)建設(shè)的過程中，應(yīng)用多種類型的管理措施，在國土空間開發(fā)順序設(shè)置、開發(fā)類型劃分、國土資源應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境保護等方面，同時也需要基礎(chǔ)設(shè)施輔助進行，有效開發(fā)與利用多樣化的資源條件。

在國土規(guī)劃的過程中，劃分功能區(qū)域重點應(yīng)用開發(fā)流程以及安全管理工作，完成開發(fā)強度、面積、耕地森林等的保留，在農(nóng)村地區(qū)村民居住點的保護，配合重點設(shè)置以及管理目標(biāo)進行。在國土資源開發(fā)管理階段，優(yōu)化管理流程極為關(guān)鍵，確定土地使用的整體規(guī)劃中的用地面積，在城市空間總體規(guī)劃目標(biāo)，以及土地使用整體規(guī)劃過程中，城鎮(zhèn)工礦規(guī)劃總體目標(biāo)相一致，因此做好國土總體規(guī)劃體系的構(gòu)建，必然要將土地資源利用以及土地整體規(guī)劃管理工作的銜接性提升。

確定國土規(guī)劃利用的具體指標(biāo)，依然要結(jié)合分級發(fā)展、資源配置管理工作進行。土地資源的利用規(guī)劃，是按照國家對土地資源宏觀計劃以及控制管理工作進行的，在實踐階段應(yīng)用各類具備約束性的管理目標(biāo)，其中還包含耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田建設(shè)、土地開發(fā)、土地復(fù)墾等相關(guān)工作，從國家到地方逐層進行分解，分級管控的模式，在年度的轉(zhuǎn)用、報批等各個環(huán)節(jié)，都能按照管理要求進行[4]。我國是中央領(lǐng)導(dǎo)與地方分級開展管理的政府管理模式。因此在土地發(fā)展管理的過程中，基本上也形成了兩極化的管理形式，在管理權(quán)屬設(shè)置方面，將土地用途視為管理中心，采用從下至上的管理指標(biāo)，整體的規(guī)劃發(fā)展，能有效反映出中央政府部門、地方政府部門開展的一級管理意圖，控制土地發(fā)展權(quán)限，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃更是具備自身的代表性。

（三）做好國土空間規(guī)劃流程設(shè)置

國土空間規(guī)劃在實施過程中，管理機制的可操作性相對較強。按照《國土空間規(guī)劃綱要》的要求，利用機制創(chuàng)新管理模式，將土地、海洋資源、水資源、礦產(chǎn)資源等開發(fā)以及環(huán)保工作完善落實，按照當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，將產(chǎn)業(yè)管理、投資管理制度優(yōu)化建立，在耕地保護方面會給予相應(yīng)的補償條件，給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。將環(huán)境保護補償以及國家財政機制有效應(yīng)用，相關(guān)管理部門做好有效的溝通以及監(jiān)督管理，各級政府部門的監(jiān)管工作落實，在國土資源開發(fā)利用的過程中，也能確保土地資源治理工作能順利完成。地方在建設(shè)發(fā)展的過程中，將土地治理規(guī)劃工作有效落實，主要是根據(jù)重大工程或項目，開展更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，我國在土地治理的過程中，將具體的指標(biāo)逐層分解，做好戰(zhàn)略部署以及規(guī)劃管理，后期土地治理工作能完善推進。國土規(guī)劃管理過程中，將全面性、特色性的管理目標(biāo)落實，各個階段的管理規(guī)劃措施應(yīng)用，實現(xiàn)監(jiān)督管理體系的完善構(gòu)建，最終國土空間規(guī)劃過程中，各項管理制度都能充分發(fā)揮其影響力。

結(jié)束語

按照政府部門的工作要求，追求經(jīng)濟科技發(fā)展的同時，要圍繞生態(tài)環(huán)境保護、生命健康發(fā)展工作進行，完成國土空間的統(tǒng)一管理，保護生態(tài)環(huán)境，并展現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌治理的功能，必要了解國土空間規(guī)劃的功能定位，將國土空間的使用管理以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作有效落實，應(yīng)用多樣化的管控措施，完成數(shù)據(jù)信息對比分析，能優(yōu)化土地空間管理方案，最終實現(xiàn)國土資源監(jiān)管工作目標(biāo)。