三甲醫院設立獨立法務部門對醫院管理發展的研究

陳雯 劉燕棉 夏天

黨的十八屆三中全會提出普遍建立法律顧問制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》明確要有步驟地推進事業單位法律顧問制度建設，為進一步加強醫療衛生事業單位法治建設，2019年國家衛生健康委辦公廳出臺《進一步加強醫療衛生事業單位法治建設的通知》（試行）明確醫療衛生事業單位要健全法治工作部門，三級公立醫院原則上應當明確特定部門承擔法治工作。隨著遠程診療、電子處方等新形式的出現，醫療機構面臨的法律問題紛繁復雜,而國內三甲醫院，在運營和管理中，其資金支出、涉及工作范圍與大型上市企業不相上下[1]，因此，對比一二級醫院，從政策文件的精神領會看，三甲醫院設立獨立法務部門具有緊迫性，因此本文的證從三甲醫院角度出發。

1 現狀反思—我國三甲醫院存在的法治建設困境

醫療機構法治建設在操作層面仍存在法律空白，比如醫院法務部門的機構設置、層級設置、人員配備要求、工作職責仍缺乏明確的規范文件，以致大多數醫療機構在實踐中缺乏重視和落實，即便部分醫院招聘專職法務，也僅處理訴訟或審核合同，醫療機構在決策考量上，仍忽視運營管理中法律風險。本文在研究過程中于2019年12月向福建省三甲醫院發放調查問卷，共回收問卷18份，在接受調查的福建省三甲醫院中：成立法律事務機構負責法律事務的僅占22.22%，且均為附屬于職能部門下的二級科室，所附屬的職能部門或為醫務部、或為院辦，或為客戶服務中心；工作職責僅為處理醫療糾紛，部分醫院附加審查合同。83.33%的被調查醫院采取外聘法律顧問處理訴訟糾紛案件。調查顯示88.89%的被調查醫院認為目前醫院法務工作模式僅能一般滿足甚至不能滿足醫院的法律事務要求。由此可見，當前三甲醫院普遍的處理涉法事務有以下三種模式，其運行困境如下：

1.1 內部行政崗+外聘律師模式

大部分醫院不成立法務部門，而是由職能部門員工（通常為醫務部）和外聘律師處理法律事務（通常僅為醫療糾紛），該模式運行困境在于：其一，醫院的法律事務并不僅為醫療糾紛，醫院運營管理中的其他涉法事務屬于法律監管空白；其二，外聘律師在醫療風險發生后進行事后救濟，僅對單個案件負責，無法提前預測并防控風險；其三，外聘律師對醫院流程了解甚少，且缺乏醫院管理背景，不能醫法結合最大限度保護醫院權益；其四，外聘律師代理案件通常以標的額計算訴訟費，為追求高額律師費，有可能起到反向作用導致醫院賠償額增加、訴訟增多的情況發生。

1.2 職能部門下設法務辦模式

在已成立法律事務機構的三甲醫院中，幾乎均為隸屬于職能部門下的二級科室，在該模式下法務辦職責局限于處理醫療訴訟案件或附加合同審核職責。該模式困境為：其一，只使用了法務人員業務能力的冰山之角，對于法務人員綜合性的法律知識及管理能力未給予重視，造成專業人才閑置和浪費；其二，在人員設置上，通常為負責人一名，科員一名，法務人員配置不足，處理訴訟業務和合同審核已耗盡工作時間，難以擴展其他法治工作；其三，缺乏話語權和表決權。法務辦為隸屬于職能科室下的二級辦公室，而非直接向院領導負責，通常法律意見僅停留在參考層面，不具有強制執行力，業務部門自行決定是否采納法律意見，工作開展困難。

1.3 內部法務崗+外聘律師模式

部分三甲醫院在設置法務辦或招聘法務專職人員的同時輔以外聘律師處理各類案件，這種模式除上文所述運行困境外，還存在以下資源浪費：其一，外聘律師收取高額的律師費或法律顧問費用，且需要醫院人力的配合如資料收集或復印、代替外聘律師向糾紛科室調查溝通等工作，不僅效率降低且浪費醫院人力成本；其二，該模式導致法務辦或法務崗員工僅起到配合律師工作的作用，長期以往其專業和業務能力得不到鍛煉及提高。

2 先進經驗+實地調研—借鑒并提供三甲醫院法務建設思路

2.1 美國——醫院總法律顧問制度

近年來，美國醫院通過院外律師事務所尋求幫助的模式已基本消失，普遍在院內設立醫院總法律顧問辦公室，實現從事后尋求法律幫助到早期法律介入的轉變[2]。總法律顧問同時是醫院管理層成員，具有強話語權，直接參與醫院決策。

2.2 臺灣地區——長庚集團法務部工作制度

臺灣地區以長庚醫療體系為例，長庚醫療集團總部設置專門的法律事務部全面負責醫療集團法律事務，醫療集團下屬單位的法務人員統一由總部法律事務部委派。法務部門獨立為一級部門，直接對院長負責，法律意見直接作為決策參考，不受其他部門的干涉[3]。

2.3 實地調研——山東省某三甲醫院法規事務處制度

本研究實地調研山東省某三甲醫院，該院設置法規事務處作為獨立職能科室，其職責包括：醫療糾紛的防范處理、合同文本審核、普法培訓、督促法律法規的落實與落地實施。該院還推行法規事務處輪轉制度，新晉臨床科主任和護士長必須到法規事務處輪轉，由法規事務處予以考核合格才上崗；該院還設置了科室糾紛化解員制度，各科室糾紛化解員向法規事務處負責并匯報潛在醫療質量風險點，以便法規事務處對醫療風險及時管控。該院法規事務處的成立，轉變醫院傳統的事后救濟模式，變被動應訴為主動介入，變事后介入為全程管控。

3 路徑選擇—國內三甲醫院法務建設體系的思考與構建

醫院法治建設是一項涉及面廣的復雜工程，需要國家、各級衛生行政主管部門、醫院領導層及普通職工的共同重視及參與。結合當前三甲醫院法治建設現狀普遍存在的領導層重視不夠、專職部門設置難、專業人才缺乏、法務人員無聘任職稱、法律意見缺乏話語權等問題，經借鑒先進實踐做法，三甲醫院法務部門建設方案可考慮從以下幾方面入手。

3.1 政策為先——保障醫院法治工作順利開展

因目前大多數三甲醫院沒有法務部門，或雖設置法務部門為職能部門下設辦公室，卻沒有發揮其在醫院管理以及決策中的作用。因此國家應出臺相應的政策保障醫院法治建設。

3.1.1 在機構設置上，明確法務部門為三甲醫院獨立的一級科室 考察國內醫院法務部門建設，北京大學附屬第一醫院在1986年成立全國第一家法律事務室，該院法律事務室屬于醫院職能部門，為院長主管；山東大學齊魯醫院也成立法規事務部作為獨立建制的職能部門。雖然部分三甲醫院成立附屬職能科室的法務二級科室，但其法務主管僅為負責人，不具有醫院中層干部身份，法務工作需向職能部門主任負責，而通常職能部門主任非法律專業，對法務重視不夠且無法做到業務監管。因此本文認為：法務部門是面對全院服務的科室，應當在三甲醫院設立獨立法務部門[4]，作為與醫務部、人事部并列的一級職能科室。法務部負責管理全院所有涉法律事務，向院長或分管院長直接負責。

3.1.2 在人員招考和聘用上，明確三甲醫院法務人員任職條件 2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中明確：國有企業擬擔任法律顧問的工作人員應具有法律執業資格或者律師資格。因此，為保證醫院法治實施效果，三甲醫院法務人員的錄用也應沿用該招聘條件。

3.1.3 在身份歸屬上，設置公職律師制度 衛生主管部門和司法行政部門應共同在政策上推進醫院公職律師的成立，公職律師成立的必要性在于：首先，從醫院法治工作的開展看，一方面公職律師在訴訟中有調查取證的權利，還可以代表醫療機構對外發出律師函，如沒有公職律師身份，工作范圍將受到很大限制；另一方面，醫院的涉法領域廣泛，醫院法務實質為律師職業，需要不斷地學習才能適應醫院日新月異的法律需求，加入律師行業協會，有利于滿足其職業培訓、業務指導需求；同時，醫院法務具有公職律師身份，其執業將受到司法行政機關的監督，有助于督促其盡職盡責地維護醫院的利益。其次，從醫院職稱看，如醫院法務能參加律師職稱評定，有助于解決醫院法務崗人員因專業限制無法參與醫院職稱評定的困境。

3.2 理念更新—暢通法務部門履職渠道

只有在醫院良好的法治氛圍下，法務部門才能服務于醫院的發展，所以需要醫院各級人員對法治建設的觀念予以轉變：

3.2.1 院領導重視是邁出醫院法治新步伐的關鍵 院領導重視是推動醫院法制管理的第一步[5]。應在以下幾方面體現：（1）法治建設領導小組應由醫院黨政負責人擔任組長，黨政會議研究制定年度法治工作計劃，由法務部負責法治工作計劃的落實和協調；（2）領導層更新觀念，建立法律風險“防控”理念。醫院管理層應改變法律風險防控觀念，從事后補救轉為事前防范，促使“法律風險防范”成為常規性工作，并貫穿在醫院決策運營的各流程中。

3.2.2 全員廣泛參與是醫院良好法治格局的助推器 醫院法治建設效果的體現在于全員廣泛參與。針對醫院法治建設職工參與度低，不愿將時間放在參與法治建設上，應當：（1）以科室為單位，成立科室法治工作宣傳員，確保年度法治工作規劃落實到科室，落實到各員工；（2）設立培訓考核機制[6]，將參加法律培訓次數、考試成績納入獎懲機制。

3.3 制度構建—建立“全方位、全過程”的法治管理機制

法務部門的職責應從處理“單一”醫療糾紛向“全方位”的決策論證、合同審核、法規培訓、應訴等職責轉變，從“事后解決”向“事前預防”轉變[7]，從“法務意見可自行決定采納”向“法務意見應強制采納”轉變。本文認為，法務部門除充當代理律師身份為醫院代理訴訟及仲裁案件外，其職責還應包括以下幾方面：

3.3.1 事前論證—醫院決策及規章制度的合法性論證 醫院法律事務工作的事前論證體現在：（1）參與醫院戰略決策的合法合規論證。醫院應當將合法性審查作為重大決策議事規則中的必經程序，法務部主任應列席醫院決策研究會議，參與對醫院管理決策提供合法性和風險性的法律論證，法律意見應作為院方的決策依據之一[8]。（2）醫院出臺規章制度前的合法合規審核。由于醫院各職能部門所涉業務范圍不同，如醫務部擬定醫療安全規定，人事部擬定職工獎懲規定等，但各職能部門由于專業限制，無法識別規章制度是否存在法律風險，因此，在形成規章制度前由法務進行合法合規審核具有必要性。

3.3.2 主動參與—介入醫療安全質量管理 法務部門不再是出現醫療糾紛后的“臨時救火隊”，而是應當變“被動為主動”，主動參與醫療質量安全管理[9]，醫院應建立制度保障法務參與醫療安全質量工作，其作用體現在：（1）運用專業知識和法律思維審查院內醫療安全管理制度；（2）法務部門通過直接代理醫院的醫療糾紛訴訟案件，將訴訟中發現的醫療風險防范落實到醫療安全管理工作中，對有矛頭的法律風險事件進行提前預防。

3.3.3 注重防范—規范全院合同審核 三甲醫院由于所涉業務繁多，通常各職能業務部門根據其分工自行簽訂合同，且多采取對方合同模板，合同條款中存在潛在法律風險的情況時有發生，為規避該情況：（1）針對醫院所涉合同類型復雜，包括采購類（設備、耗材、藥品和試劑）、基建類、后勤管理類、外包服務類、科研類、人事類、信息建設類等，法務部門制定統一合同模板，爭取合同主動地位。（2）制定合同管理制度，并將合同發起、流轉、審批、監管等環節納入系統化合同管理體系[10]，做到全流程管理，以實現合同PDCA閉環管理[11]。（3）本文在調研過程中發現很多醫院的法務開展舉步維艱，根源在于法務工作不受醫院領導層重視、合同經辦部門認為法務提出的意見是為合同簽訂設置障礙，因此，本文認為，針對合同的修改意見是否采納的決定權、不采納的責任追究應出臺相應的制度進行規范。

3.3.4 弘揚法治—建立全員普法長效機制 法務部門制定法治宣傳計劃，要有針對性體現在以下幾方面：（1）以案釋法。法務部門通過對訴訟或仲裁案件進行總結，以案例分析方式對職工進行安全警示教育；（2）法律普及。針對新頒布實施的與醫療機構相關法律法規對全院進行宣傳教育；（3）專題培訓。醫務人員掌握的法律知識無需多高深，其重點在于實用性[12]，針對醫務人員法律需求側重點在醫患糾紛防范，職能部門則需求合同相關法律知識，科研人員對知識產權的法律保護需求較高等特點，法務部門針對性地根據需求制定精細化培訓方案。

4 結語

醫院良好的法務體系是醫院決策的重要保障[13]。三甲醫院法務部門的設立，有利于開創新醫改背景下現代化醫院管理運營的新模式。筆者希望通過本文的拋磚引玉，對推動國內三甲醫院法務部門建設及提高其話語權和固定其部門職責有所裨益。