“十四五”時期我國煤炭工業發展思考

湯家軒，劉 具，梁躍強，程 坤，張 錕

(中國煤炭工業協會咨詢中心，北京市朝陽區，100013)

煤炭是我國主體能源和基礎產業，為國民經濟蓬勃發展提供了不竭動力，但隨著世界發展格局變化、我國經濟發展方式調整、能源革命以及新冠肺炎疫情影響，煤炭工業發展面臨著大變化、大調整局面[1-4]。根據高質量發展定位和要求、“四個革命、一個合作”能源安全新戰略以及“碳達峰、碳中和”戰略目標總體部署，煤炭產業高質量發展[5-7]將走安全、高效、綠色、低碳、智能發展之路。

1 煤炭工業“十四五”發展環境淺析

1.1 外部環境復雜多變，存在較大不確定性

我國外部發展環境正經歷較為復雜的變化，世界各國正處于大變局之中。新一輪科技和產業革命越來越向縱深發展，國內與國際力量對比深刻調整。與此同時，當下國際環境復雜多變，風險相對易發、高發，尤其是新冠肺炎疫情對當前世界產生廣泛而嚴重的影響。“黑天鵝”和“灰犀牛”兩類危機事件的破壞性加劇了當前形勢的復雜性，世界因此而面臨的不確定性和風險挑戰更加難以控制。

1.2 國內經濟長期向好，自身調整任務較重

我國經濟社會發展逐步向高質量階段轉變，具有發展潛力足、韌性強、回旋空間大、政策工具多等基本特征。但隨著后工業化時代的影響逐漸深入，我國經濟正處在發展方式逐步轉變、經濟結構逐步優化、增長動力加快轉換的攻堅期，面臨著較為復雜的結構性、體制性和周期性問題。目前，國內改革發展穩定任務繁重，自身調整轉型任務艱巨，投資拉動經濟增長乏力。因此，創新驅動、提高全要素生產效率已成為應對經濟下行的良方。

1.3 “雙碳”目標全面實施，煤炭工業低碳轉型加快

黨中央基于人類命運的擔當以及國家內在發展要求，作出“雙碳”重大戰略決策，并將其整體納入我國生態文明建設的全局之中。由此，我國經濟社會發展步入以降碳為重點的新發展階段，通過持續推進減污降碳以及多種途徑的協同增效，加快推動我國經濟社會向綠色可持續發展階段全面轉變[8-10]，這同時也對我國煤炭工業加快向清潔低碳轉型提出了更加長遠和明確的目標。

1.4 科技創新催生新發展動能，為行業轉型提供技術支撐

科技創新是構建煤炭產業發展新格局的重要支撐[3,11-12]。煤炭工業逐步健全以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的科技創新體系，建成了一批研發平臺和從事知識產權、檢驗檢測認證的專業化服務機構，培育了開放共享、創新、活躍的行業“雙創”新模式、新業態。我國煤炭工業發展的自主改革和創新能力有了較大幅度提升，實現了從傳統追蹤跟跑向部分領域并跑領跑的歷史性轉變。

1.5 煤炭工業改革發展面臨諸多新矛盾和新問題

到2025年，我國煤礦數量將控制在4 000處左右，煤炭產能45億t/a左右，煤炭產量41億t左右，煤炭消費量42億t左右[2,13]，煤炭供應能力相對充足，不安全產能淘汰力度不斷加大，對“兩類”礦井建設和生產形成制約。同時區域性、品種性和時段性供應緊張問題將繼續存在，市場供需平衡的基礎還比較脆弱，行業發展不平衡不充分，與世界主要產煤國家相比生產效率仍然較低，體制機制創新與供給側結構性改革協同效應有待提高。與此同時，煤炭企業需要承擔的稅費負擔仍然較重，煤礦采煤和掘進等一線工人招工難度大、高技能人才短缺以及中高層次人才流失嚴重等用工問題仍然較為突出。

2 煤炭工業“十四五”發展前景探討

“十四五”時期，我國將加快推動煤炭工業高質量發展，以科技創新為動力，以效率效益為導向，加強煤炭應急儲備能力建設，實現煤炭供應安全兜底，守住安全生產底線，合理控制煤炭開發強度，推動煤炭生產向資源富集區布局，加快煤炭資源低碳化利用，推動煤炭與電力、化工等相關產業協同發展，改善礦區生態環境和生活環境，為經濟社會高質量發展奠定基礎。

2.1 統籌科學發展和安全生產，推動安全發展

牢固樹立“發展決不能以犧牲人的生命為代價”的紅線意識，正確認識安全和發展之間的辯證關系，以標準化礦井創建為抓手，建立全領域、全范圍的安全責任體系，嚴格落實各方安全生產責任，做好重大安全事故災害預防和治理，加強重點人群職業健康檢查，全方位保護職工身心健康。

2.2 統籌深化改革與科技創新，推動高效發展

堅持把保障能源安全穩定供應和提升行業發展質量放在同等重要位置，不斷推進關鍵領域、關鍵技術改革創新，不斷增強行業發展的動力，加快打造高效生產模式，強化科技創新的示范和引領作用，加強煤礦智能化建設、重大災害治理等關鍵技術攻關，推進煤炭高效開采、清潔利用等先進適用技術推廣和應用，加快5G、UWB等現代信息技術與煤炭生產深度融合，有序推進我國煤炭工業智能化建設進度，持續提升現代信息技術在煤炭行業的應用深度和廣度，從而有效提升行業發展效率和效益。

2.3 統籌綠色開發與清潔利用，推動綠色發展

緊緊圍繞“碳達峰、碳中和”戰略目標，從煤炭資源勘查、開發、利用、轉化全過程入手，加快推廣綠色技術應用范圍，逐步完善綠色低碳產業鏈建設，重點在煤炭資源的利用方面發力，不斷提升綠色化、低碳化水平，同時加快推進煤炭資源從燃料向原料轉變，實現高碳能源低碳化利用，加快綠色礦山建設，轉變開采模式和利用方式，最大限度減輕煤炭開發利用對生態環境的影響和破壞，提升行業發展的效能，逐步形成推動行業高質量發展的持續動力。

2.4 統籌布局優化與結構調整，推動協調發展

全面落實我國能源發展戰略，不斷優化煤炭開發布局，推動煤炭生產向西部地區集中，強化煤化工、煤電聯營協調發展，促進煤炭工業轉型升級，不斷調整煤炭生產結構，淘汰落后煤炭產能，發展先進煤炭產能，提高區域煤炭儲備能力，優化和完善煤炭集運和疏運體系，大幅提升煤炭穩定供應的保障能力，確保煤炭產運需基本實現平衡。

2.5 統籌以人為本與行業發展，推動共享發展

始終以人民為中心，深入貫徹共享發展新理念，強化民生優先導向，不斷增強職工和群眾福祉、關注職工身心健康發展，實現職工收入和行業發展效益、社會發展水平同步，統籌做好落后產能退出過程中的人員安置和債務處置，多渠道、多方向妥善安置煤礦從業人員，強化技能培訓和政策支持，提高職工再就業和創業能力，充分發揮群團工會作用，精準完善職工幫扶體系，維護好廣大職工的合法權益和根本利益，實現行業和職工雙贏發展，切實提高煤炭工業共享發展水平。

3 煤炭工業“十四五”發展策略分析

3.1 提高儲運能力，確保兜底供應

加強煤炭資源精準勘查，摸清煤炭資源“家底”，在煤炭生產集散地、消費集中地、主要鐵路運輸節點和接卸港口建設儲煤基地，合理建設煤炭倉儲設施，提升煤炭儲備能力，促進煤炭市場供需動態平衡，推動形成調節靈活、保障有力的煤炭儲備體系，保障國家能源安全。目前，我國已形成1億t政府可調度儲備能力，正在推進煤炭儲備能力建設，目標是在全國形成相當于年煤炭消費量15%(約6億t)的煤炭儲備能力，其中政府可調度煤炭儲備不少于2億t，企業庫存4億t。

在我國合理控制煤炭開發強度、推動煤炭生產向資源富集區轉移的大背景下，完善煤炭跨區域運輸通道和集疏運體系顯得尤為重要。目前，我國煤炭資源開發布局持續優化，生產重心加快向中西部轉移，2020年14個大型煤炭生產基地產量占全國煤炭總產量的96.6%；晉陜蒙三省(區)原煤產量27.9億t，占全國的71.5%。因此，需注重富煤集中區資源開發與生態保護的協調發展，貫通煤炭生產、運輸、消費環節，完善煤炭跨區域運輸通道和集疏運體系，實現煤炭資源遠距離統籌調配。

3.2 嚴格風險管控，筑牢安全基礎

煤炭工業發展過程中仍面臨項目建設和生產經營等風險，應加強國家政策研究，準確把握政策，順應宏觀調控政策；充分開展項目建設前期論證，保證技術的可靠性與配套條件的落實；確保資金到位，避免建設周期拖延；加強安全監管和安全治理措施，減少和消除環境安全隱患，嚴格控制煤炭項目建設經營風險。

立足現有煤炭資源和煤礦，加快大型現代化煤礦建設步伐，做好煤礦技術改造、開拓延深、采區設計、裝備配套等論證分析，繼續推進安全高效現代化煤礦建設，不斷提高發展質量和效益；重點推進崗位標準作業流程建設，實現上標準崗、干標準活、交標準班，提高精益管理和安全高效水平；努力鞏固安全生產發展成果，按風險級別進行管理，并對其隱患進行排查和治理，壓實安全生產管理責任，加大對安全生產責任追究力度，全面控制安全生產風險；切實解決煤礦重大災害防治、輔助運輸系統等關鍵環節事故風險較大等問題，加快構建專業化、現代化的煤礦安全管理體系。

3.3 著力提質增效，提高經濟效益

提高產品和服務質量，形成質量標準，構建質量治理體系，建立質量發展機制；持續推進煤礦“一優三減”，分類分步進行系統改造、自動化升級，推進機械化換人、自動化減人、智能化少人，加快突破薄煤層高效智能開采和深部煤層安全高效智能開采成套技術、快速智能掘進成套技術；優化精益生產組織架構，持續組織精益培訓工作，培育精益生產企業文化，建立健全精益生產制度，完善精益生產體系。

堅持精準投資、集約投入，把資金投到有質量、有發展的項目上；深化項目經濟效益后評價成果的運用，從可研評價、投資過程、后續管理等多方面總結經驗，查找不足，及時改進，不斷提高新投產煤炭項目的質量和效益；推動煤炭產業規模化發展，充分發揮優勢，依靠規模效應和科技創新來降低煤炭生產成本，提高煤炭產業競爭力。

3.4 注重生態環保，實現綠色發展

逐步落實“碳達峰、碳中和”目標任務，以更高標準和更嚴要求做好生態環境保護工作，把生態環境保護工作放在與安全生產同等重要位置，建立生態環境保護負面清單制度，建立生態環境保護管理和監督檢查機制，推進環保管理模式轉變，嚴格遵守環境質量底線，強化生態環保責任落實，切實提高生態保障和環境治理能力。

加大綠色開采經濟扶持政策力度，大力推進井下“采選充”一體化技術應用，研發煤礦保水開采、充填開采為主的綠色開采技術；加強廢棄礦井資源利用和礦山生態修復，構建礦區山水林田湖草沙一體化的生態系統，推動形成礦區“產業生態化、生態產業化”的綠色發展模式；積極推動以電代煤，推進能源資源一體化開發利用，促進煤電聯營，形成煤炭、電力上下游產業有機融合的能源發展模式，促進綠色循環發展；充分挖掘現有產業碳減排潛力，研究開發煤礦塌陷區“光伏發電+煤礦井下空間儲能一體”項目，建設露天排土場生態農業，發展土地復墾、水土保持與生態農業相結合的綜合治理模式，推動生態林、公益林和碳匯林建設。

3.5 強化科技創新，打造智能礦山

加強基礎理論研究和應用技術研究，突破關鍵核心技術，建設科技創新示范項目，實現科技成果轉化應用；大力實施科技創新，轉變煤炭粗放加工利用方式，增加產業鏈和發展模式的知識技術含量和附加值；加強科技人才隊伍建設，健全知識產權保護制度和激勵政策，完善科技創新管理體系，探索具有自身特色的能源革命之路。

研發智能自適應液壓支架、智能采煤機等井下智能化大型機械設備，重點加快露天煤礦智能化無人駕駛、智能煤流系統等技術應用；加快推動以勘查、設計、建設、開采、洗選、運輸、利用為一體的全產業鏈智能化，實現煤炭開發利用上下游精準智能聯動，大幅提高能源利用效率；持續推動煤礦智能技術革命，著力發展智能化煤礦建設專精特新中小企業，充分挖掘智能開采的安全性和投入產出優勢，實現從智能開采的初中級階段向高級階段轉變。

4 煤炭工業“十四五”發展政策建議

4.1 實施綠色地質勘查，提升地質勘查服務能力

加強煤炭資源調查評價，深化煤炭資源綠色勘查，探索和實踐綠色勘查試點示范項目，積極推進礦山生態修復，研發避免造成生態環境破壞的勘查新技術、新方法和新工藝，推廣關閉礦山環境治理與生態修復技術，提升采空區塌陷地質災害防治水平，突破地質勘查領域關鍵技術難題，提升煤炭資源綠色勘查水平。

4.2 完善礦業權出讓政策，有效減輕企業負擔

根據《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》等政策文件，煤炭工業需繳納的礦業權出讓收益大幅增加，造成煤炭企業負擔較重。建議由國家自然資源管理部門選擇部分煤炭資源豐富省份并確定合理出讓收益率范圍，將煤炭作為出讓收益率征收試點資源品進行試點先行；對以申請在先的方式取得的礦業權，國家在征收礦業權出讓收益時，應充分考慮企業進行風險勘查應得收益，與國家出資探明的資源差別化征收；資源出讓收益金繳納方面，將礦業權出讓收益金從15年繳清30年的總量，優化為按當年動用儲量計算繳納，以減少企業付現壓力。

4.3 落實“放管服”要求，推動規劃環評“多規合一”

在國家提出國土空間“多規合一”背景下，礦區總體規劃難以像計劃經濟時代用行政手段任意劃分井(礦)田并給出具體坐標，也無需配套規劃相應的履行社會職能設施，造成礦區總體規劃失去原有功能定位意義。同時，規劃環評未提出科學的約束性指標，無法直接指導和規范項目建設，導致規劃環評作用難以發揮。因此，在煤炭資源配置全部市場化以后，規劃環評也應向“多規合一”靠攏，進一步優化煤礦建設項目手續辦理流程。