“雙碳”目標下進一步完善節能審查制度的思考

閆金光，楊雷娟，楊方亮

(1.國家節能中心，北京市西城區，100045；2.中國煤炭加工利用協會，北京市朝陽區，100013)

0 引言

固定資產投資項目節能審查制度是對新上項目能源利用總量和效率進行評估審查的制度，因此常被稱為“能評”制度，是國家節能主管部門依法設定的一項行政許可事項。該項制度自2010年實施以來在提高重點行業能效水平、降低企業用能成本、支持地方實現節能約束性目標等方面發揮著重要作用[1]。進入“十四五”時期，在碳達峰、碳中和重大戰略決策部署下，節能審查作為推進節能降碳工作的一項重要措施，在遏制“兩高”(高耗能高排放)項目盲目發展、助力實現“雙碳”目標等方面，將承擔著更加重要的使命[2]。深入推進和完善節能審查制度建設，進一步增強節能審查制度的約束力，發揮好從源頭上調控能源消費總量、優化能源消費結構、提升能源利用效率、促進產業綠色轉型的作用，是當前節能審查工作面臨的重要任務。

1 節能審查制度現狀

1.1 實施情況

我國《節約能源法》[3]規定：“國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度。不符合強制性節能標準的項目，建設單位不得開工建設；已經建成的，不得投入生產、使用。政府投資項目不符合強制性節能標準的，依法負責項目審批的機關不得批準建設。具體辦法由國務院管理節能工作的部門會同國務院有關部門制定。”2010年底，國家發展改革委發布實施《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》(國家發展改革委令 2010年第6號)，國家層面節能審查制度正式建立；2016年底，國家發展改革委修訂發布《固定資產投資項目節能審查辦法》(國家發展改革委令 2016年第44號)[4]，圍繞“放管服”改革進一步完善了制度內容，主要有以下特點[5]。

(1)落實簡政放權。44號令取消了國家發展改革委本級節能審查事項，將所有項目的節能審查工作都放在地方開展；取消了企業投資立項項目前置的要求，將節能審查改為開工建設前完成即可；縮減了項目范圍，只要求能源消費量1 000 t標準煤或500萬kW以上的項目需要節能審查。此外，國家發展改革委針對用能工藝簡單、節能潛力小的行業制定了不單獨進行節能審查的行業目錄。通過這些措施，大幅減少了實施節能審查的項目數量，有利于優化營商環境、促進社會投資。

(2)強化事中事后監督。在簡政放權的同時，強化對項目的監督督促。44號令提出，國家發展改革委對地方審查的重大項目進行巡查，對全國節能審查信息進行動態監管，對發現的問題進行公告和處理，限期整改，約束新上項目落實節能審查意見要求。此外，還要求各地節能審查機關建立監督管理工作機制，通過節能審查監督檢查和節能監察等手段落實監管責任。

(3)強化基礎支撐。為了規范節能審查程序、提升審查效能，制度要求逐步建立完善重點行業單位產品能耗限額、節能評估導則等國家標準，編制發布節能審查工作指南，組織開展全國性的節能審查業務培訓，提高節能審查工作能力，夯實工作基礎。各地將項目節能審查辦理工作納入投資項目在線審批監管平臺，簡化節能審查流程和環節，強化過程跟蹤管理，提高審批效率。

1.2 取得的成效

(1)從源頭上促進項目合理利用能源、提高能源利用效率。節能審查以提高項目能源利用效率為核心要求，促使項目在可行性研究、初步設計等階段積極選用高能效的設備、工藝，提高整體能效水平。在節能審查階段，通過行業對標、專家指導等，引導幫助項目在原設計方案的基礎上進一步提高能效水平，并推動高耗能行業新上項目能效達到行業先進水平。初步測算，節能審查可核減大約7%的能源消費，從源頭上減少了能源浪費、節約了用能成本。

(2)支持地方加強能源消費總量和強度“雙控”目標管理。我國從“十一五”開始將能源消費強度(即單位國內生產總值能耗)指標下降率作為國民經濟和社會發展約束性指標，“十三五”開始實施能源消費總量和強度“雙控”目標管理[6]。節能審查分別評價新上項目的能源消費總量、增加值能耗這2項指標對地方能源消費總量和強度控制目標的影響，促使地方嚴控高耗能、低產值的產業，將能源資源要素優先向低耗能、高附加值的產業進行配置，有效地推動了地方產業結構優化調整和供給側結構性改革[7-8]。

2 存在的主要問題

2.1 對推進產業轉型作用有待提高

2017年節能審查審批權限全部下放至地方后，一些地方面臨的促投資、穩增長的壓力較大，出現了一些低能效項目重復建設的問題。各地節能審查工作中，多數地方未將“兩高”項目作為控制重點，沒有將項目能耗總量和強度作為強約束，沒有對高耗能項目提出更高的能效要求，導致“十三五”末高耗能行業增速明顯加快。如2019年全國粗鋼產量增長8.3%，鐵合金增長16.4%,水泥增長6.1%[9]。節能審查促進煤炭減量替代、產業結構優化和綠色低碳轉型、能耗“雙控”等方面的作用發揮不夠，抓手和力度不足。通過節能審查，有待建立更有效的傳導通道，直接刺激和推進產業尤其是高載能產業的轉型。節能審查對能源產業結構的調整影響力也有待進一步提高，包括對煤電項目、對煤炭利用方式全面轉向清潔高效利用等，需要進一步強化。

2.2 節能審查制度約束力不足

按照節能審查制度規定，企業投資項目需在項目開工建設前取得節能審查意見。然而在實際工作中，節能審查機關未能與負責項目開工許可的住建部門聯動，有的項目獲得開工許可后直接開工建設，未能按要求在開工建設前辦理節能審查。有的項目將節能審查推遲到在施工圖設計階段，或邊建設邊開展節能審查，由于設計方案已定型，設備已完成采購，節能審查提出的能效要求和節能措施均難以落實。還有些項目在建成后才申報節能審查或者直接不申報節能審查，而行政處罰力度較弱，導致節能審查的約束力嚴重不足。

2.3 事中事后監管不足

項目節能審查審批后，對用能項目缺乏有效監管手段，尤其是對消耗煤炭化石能源大的項目，由于能源計量體系自動化程度不夠高，監管缺乏有效的抓手，監管機制也尚待健全。地方節能審查機關應是履行項目節能審查事中事后監管責任的部門。隨著行政審批制度改革的深入實施，部分地方成立行政審批局，將節能審查等行政審批職能劃撥行政審批局，而一些地方的審批局又無相應的監管能力，造成項目批后難以監管。此外，有的地方雖然是節能主管部門負責審批，但節能監察中心等機構和專業力量缺失，或監管機構隸屬部門不同，事中事后監管力度明顯不夠。同時，節能審查涉及的行業廣、專業技術能力要求高，基層的監管力量的專業能力有一定差距，難以制度化、常態化地開展監管工作。

2.4 專業技術水平有待提高

按照《固定資產投資項目節能審查辦法》，年綜合能源消費量5 000 t標準煤以上的固定資產投資項目，其節能審查由省級節能審查機關負責；其他固定資產投資項目，其節能審查管理權限由省級節能審查機關依據實際情況自行決定。通過對各地節能審查項目信息統計發現，大約70%以上的節能審查項目由地市及區縣負責。由于一些地市、區縣行政資源有限，也缺少專業的節能評估、節能評審機構、行業專家提供技術支撐，導致節能報告編制質量參差不齊，節能審查中提不出有價值的意見建議，存在“走過場”現象。

3 節能審查制度新形勢與新要求

3.1 適應“雙碳”工作形勢新要求

能源活動產生的二氧化碳排放是我國碳排放的主要來源，占碳排放總量的80%以上。因而，約束新上項目提高能源利用效率、降低能源消費量，是從源頭上降低項目碳排放水平的重要措施。當前節能審查尚未將項目碳排放情況納入審查范圍，新上項目二氧化碳排放與地區、行業的“雙碳”目標任務、碳達峰行動方案等政策不能有效銜接，不利于地方落實碳排放強度控制要求和“雙碳”工作的部署要求。節能審查需要圍繞“雙碳”工作要求強化激勵，引導新上項目降低碳排放。

3.2 發揮對高耗能高排放項目的把控作用

2021年以來，黨中央、國務院多次強調堅決遏制“兩高”項目盲目發展。韓正副總理2021年8月26日在堅決遏制“兩高”項目盲目發展電視電話會議上強調，不符合要求的“兩高”項目要堅決整改，增量項目要堅決嚴控，不符合能耗“雙控”要求的新項目不能再審批[10]。想要實現2030年前碳達峰的目標，需要在未來10年嚴格控制消耗化石能源量大、二氧化碳排放量大的行業的增速。節能審查要發揮從源頭上把控“兩高”項目增長的作用，研究未來行業和市場發展趨勢，引導“兩高”項目降低增速，堅決遏制低能效、高排放項目重復建設。

3.3 助力綠色循環發展經濟體系建設

加快建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，使經濟社會發展建立在高效利用資源、嚴格保護生態環境、有效控制溫室氣體排放的基礎上，實現經濟社會的全面綠色轉型，是解決我國資源環境生態問題，確保實現“雙碳”目標的基礎之策。2021年年初，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》(國發〔2021〕4號)，提出在經濟社會發展的全方位全過程貫徹推行綠色發展理念[11]。節能審查要在項目規劃、設計、建設、生產等環節，進一步發揮促進能源資源合理配置的推動作用，強化提高能源利用效率的工作要求，為推動全面落實綠色低碳發展理念，形成綠色低碳循環發展的生產體系發揮實效[12]。

3.4 推進能源結構調整優化

在“雙碳”目標下，我國的能源結構轉型速度將進一步加快。2020年年底，我國在氣候雄心峰會上宣布，到2030年非化石能源占一次能源消費比重將達到25%，這一目標比2016年公布的能源生產和革命戰略提高了5個百分點。非化石能源將成為能源消費增量的主體，未來10年能源轉型的力度將進一步加大。節能審查制度必須適應能源結構轉型的新要求，在引導新上項目提高新能源、可再生能源消費比重，降低化石能源消費，提高煤炭、石油等化石能源清潔高效利用水平等方面發揮推動作用。

4 進一步完善節能審查制度思路建議

4.1 完善節能審查制度的思路

針對節能審查機制運行過程中發現的問題，結合“十四五”及今后一個時期節能審查制度面臨的新形勢和新要求，完善節能審查制度的思路可從適應新形勢新要求，對接碳達峰碳中和以及經濟社會轉型發展需要，強化激勵和約束機制，監管貫穿項目立項、建設、事中和事后監管全過程等方面著手[13-14]，完善節能審查機制的思路如圖1所示。

圖1 完善節能審查機制的思路

4.2 相關建議

(1) 增加碳排放評價要求。能源消費核算是節能審查的重要內容，能源結構優化、能源效率提升以及節能減碳技術的應用是降低碳排放的重要手段。碳排放總量與強度和能源消費總量與強度密切相關，在項目節能審查環節增加碳排放評價內容，操作性很強。可以在項目節能報告中設置碳排放分析評價章節，增加項目碳排放總量、強度核算，明確項目節能降碳措施，以及項目是否落實碳達峰行動方案、實施清潔能源替代、控制化石能源消費總量等方面的內容，明確項目碳排放控制要求。實施初期，可選擇能源消費量大的行業或項目作為試點，建立項目碳排放分析評價的方法，逐步推廣到其他行業。

(2) 強化“兩高”項目用能要求。需要在節能審查環節對“兩高”項目進一步嚴控，按照項目清單管理、用能預算管理的要求，將項目用能與地區能耗“雙控”目標做好銜接。強化標準約束，嚴格“兩高”項目能效準入條件，推動新建“兩高”項目能效水平達到行業先進，技術達到行業領先。對于節能目標完成壓力大的地區，新上“兩高”項目須進行能源消費等量或減量置換，提前落實用能量。對于能耗量特別大的重大項目，可以考慮在國家層面對項目能源利用情況、能效水平、碳排放情況等進行審查。

(3) 增加項目用能構成的約束激勵措施。支持和鼓勵新建高載能項目調整和優化用能結構，強化對項目用能結構中高碳能源的總量和占比的約束，鼓勵用能單位提高利用清潔能源、可再生能源比重，建立和推動電網企業與高載能單位的用能結構協調機制，創造相應的條件，促進項目優化工序流程和生產安排，提高可再生能源消納能力。綜合考慮我國煤電產業發展趨勢，建立對煤電機組尤其是自備電廠節能審查與管理的新機制，以適應未來電網調度能力與煤電機組靈活性改造等趨勢發展的需要。通過建立上述機制，切實發揮節能審查制度推動產業結構，特別是能源消費結構調整的作用。

(4) 嚴格節能審查管理要求。增強節能審查制度的約束力，進一步明確不符合強制性節能標準，不滿足地區能耗“雙控”管理要求和碳排放管理要求以及不符合節能降碳相關法律法規規定的項目，不予通過節能審查。在地方建立用能預算管理制度，按照節能審查核定的項目能源消費總量和能效水平，強化項目運行管理。建立健全用能權交易制度，對沒有用能空間的地區，支持新上項目通過用能權交易獲取用能量。對于未按要求辦理節能審查即開工建設、生產運營的項目以及未落實節能審查意見的項目一律進行整改，逾期未整改或不能整改的要加大處罰力度，確保制度公平、公正。

(5) 強化事中事后監管。將節能主管部門的監管責任落到實處，明確節能主管部門依法依規履行節能審查監督管理的職責，避免出現有人負責審批、無人負責監管的情況。發揮節能主管部門的牽頭作用，建立跨部門、跨行業協調機制，會同行業主管部門做好節能審查項目事中事后監管。健全節能監察執法隊伍，提升監察業務能力，建立制度化、規范化的事中事后監管工作機制。組織開展節能審查項目日常監察、專項監察等，通過地區交叉執法、“雙隨機、一公開”、“四不兩直”、能耗在線監測等方式，對節能審查項目開展事中事后監管。

(6) 完善節能審查工作制度體系。修訂完善《固定資產投資項目節能審查辦法》，結合能耗“雙控”和“雙碳”工作新形勢，建立適應形勢發展需要的節能審查政策、制度、標準體系。研究細化監督檢查、節能驗收等工作具體要求，編制發布監督檢查工作組織實施、節能驗收工作流程等制定配套政策措施。持續加強節能審查能力建設，組織對節能評估機構、節能評審機構、節能審查機關開展業務能力培訓。完善產品能耗限額國家標準、重點用能設備能效標準等，開展重點行業節能評估方法和節能評審技術規范研究，編制節能審查系列工作指南，為各地節能審查工作人員提供指導。

5 結語

“雙碳”目標下，節能審查作為推動全社會節能降碳的一項行政手段將被賦予更重要的責任。深入總結節能審查制度實施過程中存在的問題，分析不同時期節能降碳工作面臨的新形勢、新要求，及時調整工作要求，完善、深化工作制度體系建設，才能保證節能審查制度的適宜性和有效性，充分發揮制度的作用和實效。

“十四五”時期是實現碳達峰目標的關鍵期、窗口期，應進一步完善和發展節能審查制度，形成適應“雙碳”形勢的工作制度體系，為保障實現全社會能源消費總量和強度“雙控”目標和“雙碳”目標提供支撐。