以盱眙縣為例探究縣域農村社會轉型期的公共衛生管理

馮春妍 ，王建明 ，2

1.南京醫科大學醫政學院，江蘇南京 211166；2.南京醫科大學公共衛生學院全球健康中心，江蘇南京 211166

20 世紀80 年代到21 世紀初，以家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業快速發展為特點，我國農村實現了發展生產力和變革傳統生產關系的社會轉型。在這一轉型過程中，人們對健康的需求日益提高，重大疾病預防、監測與治療；食品、藥品、衛生監督管理；衛生宣傳和健康促進；免疫接種與傳染病防控等公共衛生服務的管理策略和要求也在發生改變，有必要與時俱進探究農村社會轉型過程中公共衛生管理的體制和機制，提升管理能力和管理效果，實現制度創新、能力提高、服務創新、意識創新。該文以江蘇省盱眙縣為例，就農村社會轉型中的公共衛生管理改革加以探究。

1 農村轉型中的社會性特征

城市化的程度是衡量一個國家和地區經濟、 社會、文化、科技水平的重要指標，也是社會組織程度和管理水平的重要標志。城市化是人類社會進步必然要經歷的過程，是人類社會結構變革中的一個重要線索。 城鎮化是中國從國情出發實現現代化的必由之路，在轉型過程必然具有特定的特征。

1.1 城鎮化發展的不平衡性

城鎮化率指城鎮人口占總人口的比重。我國的城鎮化發展正逐步走向成熟，城鎮化率已經由新中國建立初期的10.6%提高到2019 年的60.6%， 其快速發展的趨勢是制定新時代發展策略的前提，也是制定宏觀經濟政策的重要依據[1]。但是，區域經濟發展不平衡是我國的基本國情，也是社會發展現狀的顯著特征。 2018 年，江蘇省的城鎮化率為69.1%，蘇南地區超過了75%，而蘇北只有60%左右。因此，江蘇省委省政府從實際出發，提出了“協調推進城市化，區域發展差別化，蘇南地區農村率先實現城鎮化、蘇北地區逐步推進城鎮化，建設模式集約化，城鄉發展一體化的新型城鎮化道路”的方針。盱眙縣地處蘇北，轄 14 個鎮、5 個鄉、257 個行政村，總人口約75 萬，城鎮化率在蘇北處于中上水平。盱眙縣委縣政府提出了打造淮安南部經濟增長極，南京都市圈北部門戶城市、長三角山水文化休閑名城，全面推進縣域城鎮化、現代化發展的規劃。

1.2 農村城鎮化過程中的社會語境特征

不同學科對城鎮化概念的界定各有不同。人口學把城鎮化定義為農村人口轉化為城鎮人口的過程，地理學將城鎮化看作是農村地區或者自然區域轉變為城市地區的過程，經濟學從經濟模式和生產方式的角度來定義城鎮化，生態學認為城鎮化過程就是生態系統的演變過程，社會學認為城鎮化就是由農村社會關系與社會組織向城市社會關系與社會組織轉型的過程。

改革開放以來，中國農村城鎮化過程的中心環節和載體是小城鎮建設和發展，核心是人社會身份的轉變，即由農民向市民轉變。 通過小城鎮建設和戶籍制度改革，億萬農民由原來的分散居住向集聚型的社區化居住轉變，同時也完成了由農村戶口向城鎮戶口即由農民到市民的社會身份轉變。截至2019 年，淮安市共有86 個鎮，其中盱眙縣有14 個鎮，占16.3%。

1.3 轉型過程中的農村社會管理機制相對滯后

新中國建立以后的前30 年，在計劃經濟體制下，我國實行的是城鄉分割制，形成城鄉隔離的二元社會結構。城鎮居民有單位體制，農村則有“人民公社”。 1978 年改革開放后，農村建立了鄉政村治的管理體制，村民自我教育、自我管理、自我服務的自治管理制度具有相當成效。社會轉型的根本的價值在于滿足人全面而自由發展的各類需要和整體社會的發展[2]。然而，在農村社會轉型過程中，由村民自治向居民自治轉型是一個新的挑戰,不僅具有復雜性，還具有特殊性[3]。轉型中的農村社會組織并沒有充分發揮自身作用，傳統管理體制逐漸瓦解，新的體制沒有完全建立，農村社會管理機制相對滯后。 以盱眙縣公共衛生管理為例，存在的問題主要包括：公共衛生資源配置不夠，鄉鎮衛生計生監督協管人員設置不足；公共衛生管理機制與現實需求脫節，部分公共場所未建立應急預案、消毒制度和傳染病報告制度；中心衛生院專業人員數量不足；康復中心護理人員素質不高，缺乏專業技術培訓，很大比例沒有執業醫師證書；基層衛生機構存在一人兼多崗的現象，服務提供者普遍認為工作繁重，現有的人員配置不能滿足需求；多數地區采用定向培養的方法補充人才，但工作適應期較長[4]。

1.4 農村經濟轉型與社會轉型同步性相對缺失

從經濟和社會發展狀況來看，農業經濟轉型速度快于社會轉型。 2018 年，我國城鎮居民人均可支配收入39 251 元，農村則僅為 14 617 元，城鄉比達到 2.7:1。 在傳統計劃經濟時代，國家包辦了所有社會事務，而在社會轉型期的市場經濟體制下，農村容易出現社會保障、醫療衛生等問題。 隨著改革開放的深化及城鎮化發展，如何提供充分有效的公共衛生服務和實施高效的公共衛生管理顯得尤為重要[4]。

2 公共衛生資源管理與路徑構建

2.1 加快縣域經濟發展，促進縣域傳統農村轉型

縣域經濟發展是農村社會轉型的基礎與動力，是激活內需、暢通國內大循環、構建國內國際雙循環新格局的關鍵步驟和重要基石[5]。 農村產業結構的優化調整能夠帶動農村經濟發展活力，為農村勞動力提供充分的就業崗位和獲利機會，從而有效擴展農村發展空間[6]。改革開放以來，特別是近5 年以來，盱眙縣在經濟發展和社會文明整體進步方面取得了巨大進步，特別是農村經濟通過發展特色產業整合農村經濟資源，為農村社會轉型及向城鎮化轉型奠定了基礎。 2015 年底，全縣實現地區生產總值320.13 億元、人均地區生產總值4.89 萬元，而2019 年全年預計實現地區生產總值429 億元、比2015年增長34%；城鎮居民人均可支配收入36 179 元、農村居民人均可支配收入17 206 元，分別增長8.3%、9.2%。 發揮優勢做強現代農業，扶持中草藥種植和黃金桃等水果種植，全面助推實現鄉村振興[7]。

2.2 政府向轉型中的農村提供更多的公共產品

農村公共產品是為促進農業生產、農村發展和農民生活改善等為廣大農村地區居民共同需要的各類公共產品[8]。政府必須向轉型中的農村提供更多的公共產品，包括硬產品，如道路、環境和網絡，軟產品如宣傳教育和人員培訓。近年來，盱眙縣通過提供公共產品達到傳統農村自然生態與新型城鎮化社會生態的耦合，以創建國家級衛生城為價值導向，助力公共衛生管理成熟和完善。

2.3 依托中心鎮建設公共衛生管理平臺

中心鎮通常是指那些區位較優、實力較強且能對周邊農村和鄉鎮具有較大吸引輻射能力的鎮，主要包括縣城鎮和部分發展程度較高的建制鎮。中心鎮作為基層的關鍵性節點，向上連接中小城市，向下輻射其他鄉鎮和村莊，處于中樞和樞紐的地位[9]。城鎮化進程加快與城鄉一體化發展為中心鎮發展提供了新的空間[10]。 盱眙縣有14 個鎮，其中省級中心鎮一個，縣級中心鎮13 個。 馬壩鎮為省級中心鎮，依托馬壩鎮政府公共公共衛生管理平臺是轉型中的農村社會向居民提供公共衛生服務的重要模式。

以鎮中心衛生院為核心提供公共衛生服務。盱眙縣第二人民醫院同時也是盱眙馬壩鎮中心衛生院，是直接為社區提供醫療、預防、康復、保健綜合服務的基層醫院，是初級衛生保健實施機構。自開展省級衛生鎮創建以來，鎮黨委政府高度重視，制定了詳盡的工作計劃，明確分工，責任到人。結合愛國衛生和疾病預防工作，廣泛開展形式多樣的健康教育和健康促進工作，切實提高人民群眾的衛生健康知識，提升居民健康素養；圍繞飲食安全，全面實施排查建檔、監督抽查、企業巡查、執法整頓等措施，全力保障群眾的飲食安全；設立馬壩衛生監督分所，進行飲用水衛生、食源性疾病、非法行醫、學校衛生、傳染病防治等衛生監督工作與巡查；設立健康檔案管理員、慢病管理員等，通過居民健康檔案系統進行網絡化管理。馬壩鎮的示范效應為其他城鎮公共衛生管理提供了經驗，促進了盱眙縣轉型中農村社會的公共衛生管理發展。

2.4 加強社區組織建設，由村民自治向居民自治轉型

傳統農村居民單獨居住或分散居住，缺乏公共衛生設施和完善的公共服務。社區能夠通過組織功能的發揮，幫助農轉非居民快速融入城市。社區組織是基層社會領域中最為重要的組織形式，是居民為滿足自身需求而自發組織起來的組織，具有自發性、草根性、自治性等特征。社區組織也是居民參與經濟生活、社會生活、文化生活的平臺[11]。 農村社區組織是村民生活、生產、娛樂、交往和互助的基本單位，其在鄉村治理體系中具有基礎地位，發揮著重要作用[12]。 應堅持培育扶持和監督管理相結合，注重數量和質量同步提升，以滿足群眾需求為導向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎，以規范管理為保障，引導社區社會組織健康有序發展，充分發揮社區社會組織參與城鄉社區建設和社會治理的積極作用。近年來，盱眙縣社區社會組織發展成效初顯，2020 年城市社區平均擁有不少于10 個社區社會組織，農村社區平均擁有不少于5 個社區社會組織。組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發展更加有序，成為創新基層社會治理的有力支撐。

應當強化轉型中的農民行為意識與觀念的轉變，實現由村民向市民的轉型。各村要充分利用宣傳欄、廣播、宣傳單等開展多層次、多形式的宣傳，引導廣大農民積極參與村莊環境綜合整治行動，不斷提高環境意識。 要大膽突破，探索建立農村環保長效機制，探索村民自治與政府支持相結合的運行和管理機制。

立足長遠發展，高起點制定農村環境整治目標。 盱眙縣馬壩鎮城管分局為有效推進城鄉垃圾治理工作，切實改善人居環境，積極推動全鎮垃圾分類工作的任務分解和落實。 ①積極開展垃圾分類宣傳， 增強居民環保意識，倡導“綠色”環保生活；②扎實推進分類設置,小區生活垃圾分類設施投放率已達到85%；③穩步推動收運體系建設，按照“組保潔、村收集、鎮運轉、縣處理”模式進行垃圾收運處置，全鎮參與垃圾轉運的特種車輛15 輛，日處理能力達200 噸。

3 結語

農村城鎮化的社會轉型是中國特色社會主義現代化的戰略目標，也是農村改革發展和社會文明整體進步的必然要求。構建完善的縣域農村社會轉型中的公共衛生管理體系具有必要性、現實性和挑戰性。