新時期黃河流域水土流失防治對策

張 寶

(黃河上中游管理局，陜西 西安 710021)

黨的十八大以來，習近平總書記多次考察黃河流域生態保護和修復工作，就水土保持生態建設作出一系列重要指示批示，為黃河流域水土保持工作提供了根本遵循。為深入貫徹習近平總書記“9·18”“1·03”重要講話和指示精神，全面落實《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，踐行水利改革發展總基調，精細謀劃、科學布局新時期黃河流域水土流失防治措施，打造黃河流域水土保持升級版具有重要意義。

1 成效總結與評估

新中國成立以來，黨和政府高度重視水土保持工作，在黃河流域開展了一系列開創性的水土保持工作，為全國水土保持全面開展進行了有益的探索，積累了豐富的經驗。截至2019年底，在各級黨委、政府領導和有關部門的大力支持下，經過廣大人民群眾不懈努力和艱苦奮斗，黃河流域累計治理水土流失面積22萬多km2，水土流失強度明顯降低，入黃泥沙大幅減少，綜合防治取得了顯著成效。

1.1 水土流失嚴重局面初步扭轉

根據2019年全國水土流失動態監測結果，黃河流域尚有水土流失面積26.42萬km2，其中強烈等級以上面積3.85萬km2，與20世紀90年代初發布的遙感數據相比，水土流失面積及強烈等級以上面積分別減少43%和80%；與2011年全國水利普查結果相比，分別減少10%和50%。水土流失面積、土壤侵蝕強度實現“雙下降”，其中黃土丘陵溝壑區土壤侵蝕模數降幅超過50%。

1.2 人為水土流失惡化趨勢有效遏制

黃河流域是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地，生產建設活動數量多、規模大、強度高。多年來，各級水行政主管部門不斷強化事中事后監管，督促生產建設單位依法落實水土保持“三同時”制度，人為水土流失惡化趨勢得到有效遏制。2010年以來，黃河流域共6萬個項目實施了水土保持方案，防治水土流失面積3.3萬km2，減少水土流失量4億多t。晉陜蒙接壤地區大中型生產建設項目實現了水土保持有序監管，建成了西氣東輸、西電東送等一批水土保持生態文明示范工程。

1.3 從源頭減少入黃泥沙作用突出

黃土高原是黃河泥沙的主要來源區，其中多沙粗沙區占62.8%。通過實施小流域綜合治理、坡耕地整治、淤地壩工程、退耕還林還草等水土保持重點工程，年均減少入黃泥沙量4.35億t，占近年減少入黃泥沙量的一半以上，其中淤地壩工程年均減少1.5億～2億 t。據實測統計，1956—2000年潼關站年均輸沙量11.2億t；2001—2018年，年均輸沙量2.44億t，較多年平均值減少85%。

1.4 持續改善生態環境成效顯著

坡耕地整治、淤地壩等水土保持工程，進一步促進和鞏固了退耕還林還草，有效提升了林草植被覆蓋度，改善了區域生態環境。黃河中游地區林草植被覆蓋度由1999年的32%增加到2018年的63%，主色調漸次由“黃”變“綠”，生態環境呈現出“總體改善，局部好轉”的向好態勢。據統計，壩地、坡改梯促進坡耕地退耕比例分別為1∶6和1∶2。“十三五”期間，陜西省實施澇池修復整治6 000座，有效改善了農村人居環境。延安市水土流失治理程度由1999年的20%提高到2018年的68%，促進了生態良性循環。

1.5 有力促進了經濟社會發展

水土流失治理注重與脫貧攻堅、鄉村振興緊密結合，經濟社會效益顯著。據2019年調研評估，黃河流域現有梯田477萬 hm2，淤成壩地8.58萬 hm2。年新增糧食生產能力3億 kg，累計解決了150多萬山區人口吃糧問題，100多萬貧困人口穩定脫貧。同時培育出甘肅靜寧蘋果、定西馬鈴薯和陜西永壽核桃等一批特色產業，形成了陜西綏德辛店溝等一批鄉村生態旅游基地，打造了山西朔州西山等一批休閑康養產業，有力促進了當地經濟社會發展。

在長期水土流失治理實踐中，黃土高原地區探索形成了以小流域為單元，山水田林路統一規劃，梁峁溝坡塬綜合治理，植物、工程、農耕措施優化配置的水土流失治理技術路線，已成為我國水土流失防治體系中一條重要技術路線。朱顯謨院士于20世紀80年代對此總結并提出了黃土高原國土整治“28字方略”。2017年，在此基礎上被重新總結凝練為“塬區固溝保塬，坡面退耕還林草，溝道攔蓄整地，沙區固沙還灌草”的新時期水土流失綜合治理“26字方略”。

2 新形勢下面臨的挑戰

黃河流域水土流失綜合治理雖然取得了階段性成效，但與深入貫徹習近平生態文明思想，全面落實黃河流域生態保護和高質量發展的要求相比，還面臨著諸多挑戰。

2.1 與構建國家生態安全屏障的要求相比，水土流失嚴重的現狀依然是突出短板

受特殊的地理位置、土壤特性、氣候條件等自然因素和歷史原因影響，黃河流域特別是黃土高原仍是我國水土流失最嚴重的區域，生態系統尚未進入良性循環。嚴重的水土流失，對構建堅實穩固、支撐有力的黃河流域國家生態安全屏障形成制約。流域現有水土流失面積26.42萬km2，占土地總面積的33%，高出全國平均值9百分點，37%以上的水土流失面積屬于中度以上侵蝕強度。其中黃土高原水土流失面積近24萬km2，占流域水土流失面積的90%，侵蝕溝66.7萬條，占全國侵蝕溝總量的69%。溝道重力侵蝕嚴重，塬面保護難度大，多沙粗沙區依然是黃河泥沙的主要來源區。

2.2 與加強流域生態環境保護的要求相比，最嚴格的人為水土流失監管局面尚未形成

黃河流域上中游地區發展愿望十分迫切，發展與保護的矛盾較為突出，人為水土流失監管在較長時間內仍面臨很大壓力。根據2019年動態監測成果，黃河流域黃土高原地區人為水土流失面積0.36萬km2，占全國人為水土流失面積的14%，其中中度及以上侵蝕面積占比高達64%，是全國平均水平的1.7倍。一些地方還存在強監管認識不到位、能力不足、技術手段不多、責任追究不嚴等問題，人為水土流失監管制度體系還未形成有效銜接和閉環管理，與最嚴格制度最嚴密法治的要求相比仍有較大差距。監管還存在盲點、薄弱點，部分情況不完全掌握，水土保持監測基礎工作還需加強。個別地方生態保護和水土保持意識不強，重開發、輕保護，青海、甘肅祁連山等地嚴重破壞生態環境事件還時有發生。

2.3 與流域高質量發展的要求相比，水土流失治理水平還處于初步階段

多年來，黃河流域大部分地區水土流失治理投入強度不夠，治理標準不高，措施配置不夠精細，治理水平還處于初步階段。水土保持在促進產業結構調整、推動經濟社會發展方面的綜合功能和整體效益，還沒有得到充分發揮。黃土高原地區尚未改造的坡耕地還有293萬 hm2，已改造的坡耕地中，田面窄、配套設施不完善的低標準梯田有58.68萬hm2，一旦遇短歷時強降雨等惡劣天氣極易被沖毀。同時現有中型以上淤地壩中，有6 900多座存在設施不完善、工程老化失修、失去攔泥淤地功能、威脅下游安全等問題。老舊梯田和淤地壩效益逐步衰減，急需提質改造。個別地方還處于“水土保持只是挖坑種樹種草”的傳統治理階段，對新理念、新方法、新技術、新材料等先進理論和科技運用力度還不夠。

2.4 與系統治理的要求相比，水土流失治理工作機制還不夠完善

水土流失治理既要考慮生態系統的整體性、系統性及生態各要素的關系，又要考慮生態各要素管理部門的統籌協調。當前黃河流域水土流失治理在一定程度上還存在“治山的只管治山，造林的只管造林，修田的只管修田”等多龍治水、條條管理的情況，各部門協同推進大治理的格局尚未形成。有關部門出臺的生態修復、生態環境保護、國土整治等規劃，與水土保持規劃還存在銜接不夠、統籌考慮不足、項目不落實等問題。有的地方政府水土流失治理的主動意識不強，有的主管部門水土保持工作積極性不足，主體責任落實不夠到位。水土保持規劃考核評估機制不夠健全，還存在考核評估不硬、指標不完善等問題，考核評估的指揮棒作用發揮還不到位。

2.5 與治理體系和治理能力現代化的要求相比，水土保持多元化的投入機制還不夠健全

目前水土流失治理以國家投入為主。近年來，中央有關部門在黃河流域安排實施的小流域綜合治理、坡耕地整治、退耕還林還草、山水林田湖草試點、國土整治和高標準農田等水土保持生態建設工程，雖然治理的水土流失面積占到總治理面積的80%以上，但水土保持整體投入不足，仍難以滿足大規模治理的需要，黃河流域仍有26.42萬km2的水土流失面積亟待治理。村民自建、先建后補、以獎代補等建管機制推行力度不夠。生態補償、金融支持方面的制度政策還未建立健全，民間資本和項目區群眾參與水土流失治理的積極性還未被充分激發，水土保持多元化的投入格局還未有效形成。

3 對策措施

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出，治理黃河，重在保護，要在治理。黃河流域必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，堅持保護優先，綠色發展，綜合防治水土流失，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

3.1 堅持政府主導，夯實地方政府主體責任

水土保持工作具有公益性、綜合性、社會性、長期性等特點，必須由政府統一組織推動，充分發揮在規劃實施、資金保障、組織發動等方面的主導作用，才能取得突出成效。要持續抓好2018年啟動實施的對省級政府規劃實施情況的年度考核評估，完善指標，強化結果應用，進一步發揮考核評估的指揮棒作用。大力推動省級政府對市縣級政府的水土保持目標責任考核，層層傳導壓力，全面壓實地方政府水土流失治理的主體責任。

3.2 堅持保護優先，依法嚴控人為水土流失

正確處理生產生活和生態環境的關系，防止過度開發利用對生態系統及水土資源的影響和破壞。要堅持保護優先，實行最嚴格的人為水土流失監管，即不動搖、不松勁、不開口子，通過強有力的監管，調整人的行為、糾正人的錯誤行為，把經濟活動限定在資源環境可承受范圍內。圍繞“查認改罰”有效銜接和閉環管理，健全人為水土流失監管制度體系。積極推動衛星遙感監管常態化、全覆蓋，確保違法違規行為都能及時精準發現并查處。大力開展水土保持信用監管，將違法違規的生產建設單位和參建單位，納入全國及省級水利建設市場監管平臺并向社會公開，實行聯合懲戒，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機制。

3.3 堅持系統治理，統籌推進各生態要素治理

牢固樹立“一盤棋”思想，遵循生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理，兼顧上下游、干支流，完善水土流失綜合防治體系。充分考慮生態要素內在關聯，科學配置保護和修復、自然和人工、生物和工程等措施，有效控制水土流失，增強生態系統良性循環能力。堅持以小流域為單元的水土流失治理技術路線，堅持治坡與治溝相結合，在有條件的地方大力建設高標準梯田和淤地壩。持續推進水土保持重點工程和生態清潔小流域建設。積極推進黃河重點生態區(含黃土高原生態屏障)的生態保護和修復重大工程實施，推進一體化生態保護和修復。

3.4 堅持因地制宜，精細配置各類措施

針對上中下游水土流失情況、稟賦條件和生態功能定位，實施分區防治，精細配置各類措施。在上游黃河源區及主要支流源頭區，以自然修復為主，加強預防保護，減少人為擾動，增強水源涵養能力。在中游黃土高原地區，以減少入河入庫泥沙為重點，合理布局小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地整治、黃土高原塬面保護等水土保持工程，對現有老舊梯田、淤地壩工程進行提檔升級。在下游及黃河三角洲地區，因灘施策，實施大汶河流域水土流失治理、刁口河流路生態修復和保護工程，促進沿線受損生態系統修復，改善生態環境。

3.5 堅持兩手發力，健全多元化投入機制

制約黃河流域水土保持生態建設的最主要因素是投入嚴重不足，要建立健全穩定的投入機制。各級財政要加大投入力度，同時推動設立黃河流域生態保護治理專項基金，并積極用于水土流失治理。建立和完善黃河流域多層級、多元化的生態補償機制，引導受益地區和保護地區之間、上游與下游之間通過資金補償等方式體現水土保持生態服務價值，切實發揮經濟杠桿的調節作用。進一步鼓勵和引導民間資本參與水土保持生態建設，切實落實稅收、土地出讓等優惠政策；推出一批試點項目，積極探索政府與社會資本合作(PPP)模式。大力推行以獎代補、以工代賑等建設管理模式，充分發揮中央投資的撬動作用，調動社會力量和廣大群眾積極參與水土流失治理的積極性。

3.6 堅持協同治理，構建齊心共治的新格局

堅持中央統籌、省級負總責、市縣落實的工作機制。在中央黃河流域生態保護和高質量發展領導小組領導下，充分發揮領導小組辦公室的綜合協調和黃河水利委員會的支撐作用，推動形成中央與地方、政府與社會、部門與部門之間協同共治的強大合力。完善流域管理體系，充分發揮黃河中游水土保持委員會和晉陜蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組的作用，推動建立省際水土保持部門聯席會議制度。加快構建由地方政府負責、水利部門組織、 相關部門協同、社會廣泛參與的協調共治水土保持工作新格局。

3.7 堅持科技支撐，提升水土流失防治水平

推動高新技術與水土保持業務深度融合，充分運用大數據、物聯網、人工智能等現代科技手段，積極推進高分衛星遙感、無人機遙感、移動采集系統的應用，逐步實現遙感影像的自動化解譯，保障高效高質量動態監測。推廣新標準、新技術、新工藝，用于水土保持生態建設。充分發揮科研機構和高等院校的智囊作用，重點圍繞水土流失機理、防控原理、治理模式、監測和信息化技術等領域，深入開展專題研究和關鍵技術研發，著力解決一批黃河流域水土保持工作存在的重點、難點問題，為科學推進黃河流域水土流失綜合防治提供科技支撐，全面提升水土流失防治水平。