百年中國農村土地政策的歷史演進與賡續發展

高程程，侯 微

(沈陽建筑大學，遼寧 沈陽110168)

農村土地作為重要的生產資料，一直是解決農村問題的突破口和核心，政策制定備受矚目。在建黨百年的歷史長河中，中國共產黨通過制定正確的土地政策緊密團結了廣大農民，建立了牢固的工農聯盟。農村土地是黨帶領廣大人民實現不同階段目標的重要抓手，在這一過程中土地也實現了產權的變更和功能的轉變。按照不同歷史階段土地所發揮的功能不同進行劃分，可分為四個階段：新民主主義革命和建國初期，土地是農民最基本的生存資料，承擔著保障農民生存的重任，“土地私人所有，農民自主經營”政策突出土地的自然屬性；社會主義改造至改革開放前，土地主要承擔著保障社會主義建設，支持國家重工業發展的重任，土地政策也逐漸轉變為“土地集體所有，集體統一經營”；改革開放后至十八大前，隨著社會主義市場經濟體制的確立與發展，“兩權分離”土地政策的實施使鐵板一塊的土地產權結構出現松動，土地的經濟功能日益凸顯；黨的十八大以來，城鄉發展不平衡問題愈加顯著，為保障農民權益，提升農民幸福感，實施“三權分置”土地政策。

1 土地私人所有，農民自主經營：新民主主義革命和建國初期農村的土地政策(1921~1953)

新民主主義革命時期和建國初期是中國共產黨帶領人們完成“反帝反封建”任務，奪取和鞏固新生政權的階段。土地是這一時期人們最基本的生存資料和最重要的財產，如何在保障人民群眾最根本利益的前提下，調動最廣大人民群眾革命的積極性，解決這一時期的主要矛盾，是中國共產黨這一時期制定農村土地政策的根本出發點。

一是對“限租，限田”農村土地政策的探索與實踐。中國共產黨成立之初就確立了團結農民的革命方針，農民與土地不可分割，這就需要解決農民的土地問題，中共一大《中國共產黨綱領》提出：要“消滅資本私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有。”[1]1922年中共二大在對中國狀況做出科學準確的判斷后，不僅明確提出反帝反封建的民主革命綱領，而且在《中國共產黨對于目前實際問題之計劃》中單獨闡述農民問題，重申農民的重要性，指出現存土地問題是造成農民痛苦的根源，并提出了“限租、限田”的土地政策，“限田運動，限制私人地權在若干畝以內，以此等大地主中等地主限外之地改歸耕種該地之佃農所有”“限定租額運動，應在各農村組織佃農協會，每年應繳納地主之租額，由協會按收成豐歉議定之。”[2]“限租，限田”政策主要是為減輕農民困苦現狀，滿足農民基本生存要求，沈玄廬領導的浙江衙前地區農民運動、澎湃領導的廣東海豐地區農民運動以及湖南衡山地區的農民運動等是這一時期農民運動的杰出代表。

二是“耕地農有”土地政策的制定與實施。建黨初期中國共產黨領導的工人運動屢屢受挫，黨開始尋求同盟者進行聯合斗爭，由此開始了第一次國共合作，并掀起了轟轟烈烈的國民大革命，促進工農運動得以恢復和發展。在運動中黨也在不斷成長，對農民有更成熟的認識，為調動農民革命積極性，中國共產黨逐漸推行“耕地農有”的土地政策。在《中國共產黨告農民書》中指出：“要解除農民的困苦，根本是要實行‘耕地農有’的辦法，就是誰耕種的田地歸誰自己所有，不向地主繳納租谷。”[3]“耕地農有”政策的提出，是黨對土地問題認識的一個重要轉變，帶動了農民高漲的革命熱情，鞏固了革命政權。隨著北伐的勝利進行，工農運動迅速發展，在湖南、湖北、江西等地農民通過各種方式獲得土地，同土豪劣紳作斗爭，反抗地主階級，并組織自衛武裝，在斗爭勝利后興辦農會和農民學校，農村有了新面貌，同時黨對沒收土地的范圍和所有權歸屬問題進行深入討論，促進政策進一步落實。國共合作失敗后，面對嚴峻考驗，中國共產黨在土地革命戰爭中創造性開辟出“農村包圍城市，武裝奪取政權”道路，不斷發展農村革命根據地，并成為黨積蓄力量的主陣地，在“耕地農有”政策的推行下，群眾支援紅軍積極性高漲，中國革命也迎來新的轉機。

三是“地主減租減息，農民交租交息”土地政策的推行。抗日戰爭爆發后，中日民族矛盾上升到主要地位，黨致力于建立廣泛的抗日民族統一戰線，由于國共兩黨代表的階級利益不同，為了促進國共合作的實現，中國共產黨審時度勢，暫停土地農有進度，對地主和富農態度有所緩和，土地政策頻繁變化。最終于1940年《論政策》中明確減租減息政策：“現在的政策，一方面，應該規定地主實行減租減息，方能發動基本農民群眾的抗日積極性，但也不要減得太多。……另一方面，要規定農民交租交息，土地所有權和財產所有權仍屬于地主。”[4]地主減租減息有效減輕地主對農民的剝削，在一定程度上保障了農民的生存空間，同時農民交租交息，維護了地主地權，使地主和農民之間保持微妙的平衡，共同抵御外敵侵略。抗日戰爭剛爆發時和抗戰結束后中國共產黨領導的軍隊人數有鮮明對比，初始僅幾萬人，到結束時發展為百萬級別，這與這一時期土地政策的實施有很大關系。

四是“耕者有其田”土地政策的落實。抗日戰爭勝利后，人民大眾和國民黨反動派的矛盾上升為社會主要矛盾，由于敵我力量懸殊，要打敗國民黨的進攻必須和人民群眾團結合作，為建立廣泛的人民民主統一戰線，黨的土地政策也產生了相應變動，實行“耕者有其田”政策。1946年《五四指示》第一條原則就是要從地主手中獲得土地，實現“耕者有其田”。戰略反攻新形勢下，解放區更加深入進行土改，調動了農民的生產積極性，為解放戰爭提供大量人力物力資源，奠定了抗戰勝利的基礎。隨后《中國土地法大綱》進一步明確“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。”[5]在各解放區土改運動成績斐然，到1948年秋，已在一億人口的地區消滅了封建生產關系，農民受壓迫情況大有好轉。《中華人民共和國土地改革法》的出臺為廢除地主階級土地所有制奠定法律基礎。到1953年春，全國大部分地區土地改革完成標志著封建土地所有制破滅，農民成為土地的主人。

土地改革中獲得經濟利益的農民約占農業人口的60%~70%，全國得利農民連老解放區在內約3億人，約有7億畝土地分給了農民[6]，糧食產量明顯提升。土地改革的完成對鞏固新生政權意義重大，農民生活水平極大提高，在中國共產黨的領導下達成以地謀生存目標。

2 土地集體所有，集體統一經營：社會主義改造至改革開放前集體所有初步探索(1953~1978)

1953年過渡時期總路線提出后，中國開始進入社會主義改造和全面建設社會主義時期，盡快解決工人階級同資產階級、社會主義道路同資本主義道路之間的矛盾，以及人民對于先進工業國的要求同落后農業國之間的需求，成為這一時期中國共產黨制定土地政策的出發點。

一是互助組時期“農民個體所有，勞動互助”土地政策。圍繞上述矛盾，1953年中國共產黨以蘇聯為模本建設中國的社會主義，提出過渡時期總路線并執行一五計劃，農業社會主義改造邁開步伐。在《中共中央關于農業生產互助合作的決議（草案）》文件的指導下農村互助合作運動平穩推進，農民依據自愿原則，在生產資料私有的基礎上，互相幫助進行農業生產。具有社會主義萌芽性質的“農民個體所有，勞動互助”的土地政策解決了單個家庭單打獨斗的生產困境，勞動生產率大幅提升，促進了生產發展，得到農民擁護。

二是初級社時期“農民個體所有，統一經營”土地政策。國家工業化的發展對商品糧需求急劇增加，通過實行統購統銷情況稍有緩解，但仍有缺口，為進一步支持工業發展，決定走合作化道路實現農業增收和人民富裕，進而推廣農業生產合作社。“農民個體所有，統一經營”的初級社農地政策具有半社會主義性質，土地入社后，所有權依然是農民個人所有，但土地和其他生產資料由合作社共同使用，具體的收益是按勞分配與按股分紅相結合。初級社有利于擴大農業再生產，據統計80%以上的合作社都增產增收，進一步吸引農民參加合作社，到1955年春，農業社已發展到67萬個，農民的集體意識進一步得到提升，社會主義道路更加明確。但此時農業工作已出現些許問題，1955年夏關于農業合作化速度問題在黨內引起爭論，總體來看工農業生產仍呈增長之勢。

三是高級社時期“勞動群眾集體所有，集體統一經營”土地政策。1956年中共八大指出，國內主要矛盾變為人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要之間的的矛盾。要解決這個矛盾，就要大力發展社會生產力，進行大規模經濟建設，建設我國自己的社會主義道路，農業也在繼續走合作化道路。由于初級社土地私有和按地分紅的政策引起部分農民生產積極性下降且不利于土地的統一規劃，絕大部分農戶加入高級社。《高級農業生產合作社示范章程》規定土地和其他生產資料轉為合作社集體所有，形成具有完全社會主義性質的“勞動群眾集體所有，集體統一經營”的土地政策。此政策取得正反兩方面的影響，一方面促進農田水利設施建設，融洽了社會關系，奠定農村土地集體所有的基礎；另一方面違背經濟規律，造成管理混亂，阻礙農業發展。

四是人民公社“一大二公，一平二調”為特色的農地政策。隨著“大躍進”運動在全國的開展，黨和國家在主觀上認為合作社規模越大，公有化程度越高，促生產效果越明顯，高級社規模已不能滿足現有生產形勢，由集體所有制變為全民所有制才符合共產主義的要求，農村人民公社在這種情況下產生。人民公社以規模大和公有化程度高為特點，通過搞平均主義和無償調撥對農民財產進行剝奪，違背基本生產規律和經濟運行規律，農村生產力遭到破壞，帶來災難性后果。直到1960年以《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》為開端，才重新對農村政策進行調整，土地和其他生產資料規定公社、生產大隊、生產隊“三級所有”，基本核算單位逐漸縮小，下放至生產隊，經調整后克服了生產隊之間無條件的平均主義，農民生產積極性有較大提升，緩解了之前由于土地減產而導致的饑荒問題。

國家的工業化建設以農業為支撐，依靠糧食統購統銷和集體化的土地政策為工業發展提供資金援助。據估計從1951年到1978年，農業稅累計978億元，工農業產品“剪刀差”累計5100億元[7]，在一定程度上可以說國家工業體系的建成是在犧牲農業利益的基礎上形成的，為今后工農業的不平衡發展埋下隱患。以地謀建設過程坎坷，雖取得一定成績但更需要反思過錯，總結經驗教訓。

3 “兩權分離”土地政策的產生與發展：改革開放新時期農村土地政策集體所有發展與完善（1978~2012）

改革開放后黨和國家的工作重心逐步轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上，社會主要矛盾變為人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，對農地進行市場化改革助力經濟快速發展是這一時期中國共產黨制定土地政策的出發點。

改革開放是中國發展的一個新起點，因工業化和城鎮化的發展，農村出現“人地分離”現象，而鐵板一塊的單一產權結構束縛了土地經濟效益提升的能力，為了適應社會主義市場經濟體制，加快農地流轉，土地產權結構隨之分解，承包經營權從所有權分離出來，完成“一生二”的變革，而農地市場化的過程就是農民逐漸獲得農地交易權的過程，具體過程如下：

一是探索“雙包到戶”，肯定聯產承包責任制。20世紀70年代末至80年代中期，“雙包到戶”即“包產到戶，包干到戶”在全國探索推廣。到1983年初，絕大部分生產隊已實行“雙包到戶”，農民生產積極性大幅提高，并在中央一號文件中給予聯產承包制高度認可，同年廢除人民公社體制，之后連續多年中央一號文件要求堅持聯產承包責任制和農戶家庭經營，農民逐步獲得土地承包經營權。家庭聯產承包責任制的突破就是在土地集體所有的前提下，將剩余索取權賦予農民，改變了傳統集體產權所有帶來的效率低下和激勵疲乏，農民收入大幅提高，農村生產力取得突破性釋放，農村經濟結構開始發生變化，是社會主義道路的有益探索，符合社會主義根本要求。但在肯定聯產承包制的同時，國家對土地交易權進行嚴格限制，直到1984年才有松動跡象，農地可流轉是土地進行市場化交易的第一步。

二是延長土地承包期。由于處在改革初期，一切都在摸索中前進，土地政策的制定也是慎之又慎，在土地承包期限的規定上既要給政府留有一定的改革空間，又要顧及農民的生產積極性，1984年中央一號文件規定“土地承包期一般應在15年以上”，增強農民對土地投資的信念，穩定和完善了家庭聯產承包責任制。

三是明確家庭聯產承包責任制和土地承包流轉法制化道路。1986年出臺《土地管理法》，中國的土地管理與利用有明確法律可依，農民土地承包經營權也有了法律保護。1988年憲法修正案在法律層面上明確了土地使用權可交易的合法地位；1993年憲法修正案首次將“農村家庭聯產承包責任制”寫入憲法；隨后，中央《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出允許土地的使用權依法有償轉讓且對土地承包期限進一步明確，在第一輪土地承包期到期后，再延長30年不變，進一步穩定土地承包關系；1998年，黨的十五屆三中全會提出“實行土地集體所有、家庭承包經營使用權同所有權分離，建立統分結合的雙層經營體制”,“兩權分離”土地政策明晰。一系列政策的實施使大量農村剩余勞動力從農業中剝離，加上國家激勵農民在集體土地上做文章，鄉鎮企業異軍突起，引領中國經濟發展潮流。

四是規范土地承包經營權流轉。新世紀土地流轉加速發展，黨和國家對土地流轉進一步規范。2004年到2012年連續下發中央一號文件，對三農問題提出指導意見，強調農地適度規模經營，土地向種地能手集中，由此帶來農村勞動力的分工分業和農業人口向城鎮轉移，同時實施征地保護政策并完善農村社會保障體系，解決進程城務工人員后顧之憂。在解決農民問題的同時，農村土地農用交易權進一步自由化。2002年《農村土地承包法》將農村土地承包關系法制化，強調土地流轉遵循“平等協商、自愿、有償”原則；2005年頒布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，為農地承包經營權流轉保駕護航；2006年響應“工業反哺農業、城市支持農村”全面取消農業稅，打破農地流轉附加負擔；之后黨和國家多次重申土地承包經營權和土地承包關系要保持穩定，并要求建立土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權的規范流轉是農業發展的必經之路，有利于土地的優化配置和規模經營，最大化發揮土地效用。

以地謀發展策略在中國行得通，且使中國經濟上升到新的階段。從改革開放到2012年三十多年間，中國經濟表現出強勁發展勢頭，GDP維持高增長率，城鎮化率從1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，中國一躍成為世界第二大經濟體，土地的貢獻功不可沒。

4 “三權分置”土地政策的創新與完善：黨的十八大以來農村土地政策集體所有的歷史飛躍（2012~）

黨的十八大以來農地政策改革步入深水區，如何在農業現代化的要求下保護農民合法權益成為黨的工作重點，城鄉之間發展不平衡不充分的現狀進一步要求將土地的保障功能與社會保障機制有機結合起來，以農地和農民身份為依托，讓農民有更多幸福感是這一時期中國共產黨制定土地政策的出發點。

這一時期農地流轉出現的問題，大多與農地產權不明晰有關，“兩權分離”的土地政策已不適應新時代農地發展的需要，為此土地承包經營權進一步分為承包權與經營權，形成“三權分置”土地政策。

一是開展農村土地承包經營權確權登記頒證并確立“三權分置”。2013年中央一號文件要求開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，此舉對農民來說意義重大，這是建立城鄉統一的不動產登記制度的重要舉措，能夠明晰土地產權邊界，規范土地承包經營權流轉，產生土地糾紛時亦可“有證可依”。2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出在堅持農村土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置。“三權分置”格局的形成，是繼“兩權分離”后農村土地產權制度的重大突破，是兼顧農業現代化和保護農民權益的需要，使效率與公平得以并行存在。

二是引導土地經營權規范流轉并鼓勵探索多種形式的規模經營方式。土地經營權規范流轉是進行規模經營的前提，在流轉過程中一條重要原則就是要“堅持依法、自愿、有償”，這一原則在多個文件中均有體現，可保證在市場配置資源的條件下，兼顧農戶承包意愿和農民權益。就經營方式來說，國家鼓勵新型農業經營主體的發展，同時著重強調適度規模原則，家庭農場，農業專業合作社和農業企業等發展勢頭良好，經營性農業服務水平也有所提升。發展多種形式適度規模經營、培育新型農業經營主體，是建設現代農業的前進方向和必由之路[8]。

三是明確第二輪土地承包到期后再延長三十年。黨的十九大報告強調要保持土地承包關系穩定長久不變，第二輪土地承包期后再延長30年。在1984年和1993對土地承包期限做出調整的基礎上，三輪加在一起，農地承包期限將長達75年，從承包期來看農地政策的制定具有穩定性和持續性。第二輪土地承包到期后再延長30年，對農業現代化發展以及農村穩定至關重要，有利于形成穩定的承包關系，進一步增強農民土地投資意愿，向農業公司和農業合作社等高端農業的方向邁進，避免因短期承包造成的掠奪性生產。

四是統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。城市的擴張需要土地為依托，城市化建設過程中不可避免要向農村征地，為此國家規定在依法征收農民集體所有土地時，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，但在實施過程中往往會出現各種損害農民利益的行為；集體經營性建設用地入市，從提出到實踐發展迅速，不斷擴大試點范圍，并以法律保障，但在實施過程中也會出現各種問題，非法用地以及粗放式利用等侵害農民權益的行為屢見不鮮；宅基地作為農民基本生活空間，也是農地集體所有制下的管制范圍，宅基地“三權分置”的實施能夠有效利用農村閑置土地資源，促進城鄉融合發展。

五是建立健全農村土地產權流轉交易制度，全面推進鄉村振興。承包權與經營權分離后雖有政策穩定，但始終沒有法律依據，2018年對《農村土地承包法》進行修訂，“三權分置”有法可依，2020年實施新修訂的《土地管理法》，對農村“三塊地”及土地征收補償原則等做出明確規定，產權流轉交易制度不斷完善，保障農民合法權益。

在土地政策變革的同時，農村社會保障體系也在不斷完善，二者相互補充，共同保障農民幸福。做為擁有土地這一生產資料的農民來說，種地的農民可以通過種植農作物獲取直接經濟收益，土地發揮收入保障功能；而離地農民憑借土地承包權在非農化過程中可預防失業帶來的收入沖擊，從中間接獲取收益，這是土地的就業保障功能。隨著經濟的發展和農民收入結構的變化，土地的收入保障效能不斷降低，就業保障功能發揮作用也有限，單依靠土地并不能保障農民的幸福生活，為此國家致力于統籌建設城鄉一體社會保障目標。作為擁有土地的農村居民，在社會養老保險、醫療保險等方面開始逐步向市民保障水平趨近，2014年將“新農保”和“城居保”合并為“城鄉居民基本養老保險”，2016年提出建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，其他方面的保障也在穩步提升。但農民不能擁有職工社會保障，農村養老供給依舊是大問題。十九大報告指出新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉保障體系不公依舊是不平衡不充分的發展中的重要一項。當前我國的社會保障體系不僅具有城鄉差異、地區差異，也存在著整體保障水平較低且不充分的問題，由此來看我國的社會保障之路還有很長的路要走。

5 結語

縱覽百年來中國共產黨農村土地政策的發展歷程可以發現，盡管時代任務在轉變，但中國共產黨農地政策演變始終堅持一定原則，有其內在邏輯關聯。具體表現為農村土地政策的制定和實施具有任務指向性，即中國共產黨在不同時期的歷史任務，是制定農村土地政策的總依據；循序漸進性，即中國農地政策堅持民間探索——政策引導——立法保障“三步走”的漸進式改革道路；經濟規律約束性，即始終按客觀經濟規律辦事，遵循基本經濟規律會促進社會發展，反之會阻礙社會發展。同時百年農地政策變革的歷史也為將來農村土地政策的制定帶來一定的現實啟示：農地政策的改革要堅持公平與效率的辯證統一；堅持農村土地集體所有制不動搖；堅持以農地政策變革帶動中國的城市化與農業轉型升級；堅持土地權能多元化保障農民獲得更多土地權益。