我國基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)及其建設(shè)舉措

胡象明

摘要：基層應(yīng)急治理能力是基層治理能力的重要組成部分，加強基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，對于推動基層治理現(xiàn)代化有重要意義。基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)是由若干項相互聯(lián)系、相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的能力有機系統(tǒng)，包括基層應(yīng)急預防能力、基層應(yīng)急響應(yīng)能力、基層應(yīng)急動員能力、基層應(yīng)急處置能力、基層應(yīng)急救援能力、基層應(yīng)急溝通能力、基層應(yīng)急服務(wù)能力和基層應(yīng)急保障能力等。基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)具有整體性、相關(guān)性、被制約性、功能性和動態(tài)平衡性等特征。從更深層次來說，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的每一種能力內(nèi)部也包含了四個要素：理論思維、技能、經(jīng)驗和物質(zhì)條件。加強基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，主要應(yīng)從這四個能力要素入手，采取相應(yīng)舉措以促進基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體提升。

一、問題的提出及其重要性

隨著風險社會的到來，各級黨委和政府所面臨的防控重大風險的任務(wù)日益艱巨。在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的過程中，基層組織發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是在2020年初以來，我國在抗擊新冠肺炎疫情過程中，基層組織發(fā)揮了特別重要的作用。習近平總書記在北京調(diào)研指導新型冠肺炎疫情防控工作時特別強調(diào)，要“堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”，同時“防控力量要向社區(qū)下沉，加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘”。為防止新冠肺炎疫情擴散，2020年1月23日武漢“封城”，1100萬武漢人民移動軌跡暫停，直至4月8日解封，歷時76天。這艱難的76天，倘若沒有社區(qū)基礎(chǔ)組織發(fā)揮堅強有力的作用，不僅僅抗疫，就連居民的生活如何保障都無法想象。據(jù)武漢市青和居社區(qū)黨總支書記桂小妹所說，在社區(qū)“大黨委”領(lǐng)導下，青和居社區(qū)兩委成員火線集結(jié)，以網(wǎng)格為基本單元，將21名下沉干部和61名志愿者編入15個社區(qū)網(wǎng)格，組建“113群眾服務(wù)小分隊”，運用“天天敲門法”，把“黨派我來服務(wù)”的聲音傳到千家萬戶，讓居民群眾切實感受到黨組織就在身邊。實踐已經(jīng)充分證明，正如習近平總書記所強調(diào)的，基層社區(qū)是應(yīng)對重大突發(fā)事件的堅強堡壘。

要充分發(fā)揮好基層社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)事件的堅強堡壘作用，必須加強基層的應(yīng)急能力建設(shè)，大力增強基層的應(yīng)急管理能力。近幾年來，一些地方政府對于基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)相當重視。例如，2015年，貴州省人民政府推出加強基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的相關(guān)措施，出臺了《省人民政府辦公廳關(guān)于開展基層應(yīng)急管理規(guī)范化建設(shè)的通知》（黔府辦函（2015）109號）;2017年，上海市積極推進基層應(yīng)急能力建設(shè)。不僅如此，我國學術(shù)界也已關(guān)注和重視這一課題的理論研究和探討，發(fā)表了一些研究論文。例如，劉曉蘇、史獻芝發(fā)表的《治理理論視域中基層政府提升突發(fā)事件應(yīng)急能力論析》，從治理理論的視角對于基層政府如何提升應(yīng)急治理能力做了初步的分析。但是，從文獻檢索看，在這方面研究有理論深度的成果還非常不夠：一是發(fā)文量非常少，從“中國知網(wǎng)”上能檢索到的發(fā)表于較高水平學術(shù)刊物上的專業(yè)論文還停留于個位數(shù);二是研究還不夠深入。從目前已發(fā)表的成果看，既缺乏有系統(tǒng)調(diào)研數(shù)據(jù)作支撐的實證分析成果，也缺乏有深度的理論分析成果，至于系統(tǒng)性的實證和理論研究，還需要理論界共同努力。

基層應(yīng)急治理能力是基層治理能力的重要組成部分，加強包括基層應(yīng)急治理能力在內(nèi)的基層治理能力建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，受到了黨和國家的高度重視。2021年1月28日召開的中共中央政治局會議，專門審議了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，并提出“要構(gòu)建常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，統(tǒng)籌做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控和管理服務(wù)工作”。這充分說明，黨中央已把基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)提上了重要的議事日程，并特別強調(diào)基層應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。

構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)有助于明確基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的主要內(nèi)容。關(guān)于基層應(yīng)急管理能力及其建設(shè)的重要性是毋庸置疑的，但是如何建設(shè)好基層應(yīng)急管理能力，則需要更加深入的研究。為了更好地加強基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)，需要明確基層應(yīng)急管理能力包括哪些能力及各種能力之間的相互關(guān)系。構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)有助于明確基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的主要內(nèi)容，弄清這個能力系統(tǒng)主要由哪些能力構(gòu)成，每種能力在這個系統(tǒng)中處于什么地位，各種能力之間是什么關(guān)系。弄清這些問題，對于加強基層應(yīng)急治理能力建設(shè)具有重要的指導意義。

構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，有助于基層有針對性地提出基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的具體舉措。基層應(yīng)急治理能力建設(shè)，要明確基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的主要內(nèi)容，制定具有針對性和系統(tǒng)性的一系列具體舉措。針對性就是要針對具體內(nèi)容開展，如同能力內(nèi)容一樣，舉措也是系統(tǒng)性的。構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)對于提出有針對性的、系統(tǒng)性的具體建設(shè)舉措也具有重要的指導意義。

二、基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)及其主要內(nèi)容

基層應(yīng)急治理能力是一種系統(tǒng)化的能力，它并不是某種單一的能力，而是由一系列能力組成的一個能力結(jié)構(gòu)體系。系統(tǒng)論的理論告訴我們，任何一個系統(tǒng)都是由若干要素或子系統(tǒng)構(gòu)成的。在系統(tǒng)內(nèi)部，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系和相互依存的，它們在相互聯(lián)系、相互依存中共同發(fā)揮著系統(tǒng)性功能。所謂基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)就是指由若干項相互聯(lián)系和相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的能力有機系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的具體內(nèi)容主要由以下要素或子系統(tǒng)構(gòu)成：

（一）基層應(yīng)急預防能力

應(yīng)急治理重在預防，而做好預防工作重在落實，落實的主體責任者是基層組織及其相關(guān)成員，包括城鄉(xiāng)基層政府機構(gòu)，如城市地區(qū)的街道辦事處及其相關(guān)機構(gòu)與成員，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其成員;城鄉(xiāng)自治組織及其成員，如城市社區(qū)居民委員會及其相關(guān)組織與成員，農(nóng)村村民委員會及其相關(guān)組織與成員。基層應(yīng)急預防能力是指從事應(yīng)急預防的基層組織及其成員所具備的勝任應(yīng)急預防工作的能力。要做好基層應(yīng)急預防工作，提高基層應(yīng)急效率，就有必要通過相關(guān)的培訓和實踐，使基層組織及其成員具備勝任基層應(yīng)急預防任務(wù)所必需的能力。

（二）基層應(yīng)急響應(yīng)能力

突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，及時響應(yīng)并高效率地采取應(yīng)急措施以組織應(yīng)對行動，是應(yīng)急治理工作中減少突發(fā)事件造成損失的極其重要的環(huán)節(jié)。一般來說，當發(fā)生重大突發(fā)事件時，應(yīng)急響應(yīng)機制的啟動、應(yīng)急響應(yīng)級別的確定等權(quán)力不在基層，而是由上級政府或相關(guān)組織決定的。但是，一旦應(yīng)急響應(yīng)機制啟動，基層組織及其成員必須及時做出反應(yīng)，迅速開展相關(guān)應(yīng)對工作。因此，基層應(yīng)急響應(yīng)能力主要是指當該地區(qū)發(fā)生突發(fā)事件時，基層組織及其成員對上級的應(yīng)急響應(yīng)及時做出反應(yīng)并開展相關(guān)應(yīng)對工作的能力，也就是對應(yīng)急響應(yīng)予以及時有效落實的能力，因而也可稱為基層應(yīng)急響應(yīng)行動能力。對基層組織及其成員來說，這種行動能力的形成和提升，也離不開必要的培訓和演練。

（三）基層應(yīng)急動員能力

應(yīng)對突發(fā)事件的具體任務(wù)，不僅需要通過基層組織及其成員的具體行動來完成，而且需要群策群力，發(fā)動地域內(nèi)的社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)、居民等所有人員共同參與或配合行動。例如，2020年春季武漢抗疫期間，全市居民隔離在家，不但需要社區(qū)工作人員和志愿者維護公共秩序和為廣大隔離在家的居民提供生活服務(wù)，而且需要廣大居民積極配合。因此，基層組織不但自身需要有過硬的管理服務(wù)本領(lǐng)，還需要有動員廣大志愿者積極參與和廣大居民積極配合的能力，如果缺乏這種應(yīng)急動員能力，要完成如此艱巨的抗疫任務(wù)是不可想象的。基層應(yīng)急動員能力是在緊急狀態(tài)下基層組織為完成特定應(yīng)急任務(wù)號召域內(nèi)其他組織和人員積極參與應(yīng)對過程并得到積極響應(yīng)的能力。突發(fā)事件一旦發(fā)生需要緊急應(yīng)對，基層組織不能立即發(fā)出號召或僅有號召而得不到所號召對象的積極響應(yīng)，都是基層應(yīng)急動員能力不強的表現(xiàn)。基層組織的健全程度、在社會上的威望、應(yīng)急動員時間的恰當性、應(yīng)急動員方式的合理性等，都會對基層組織的應(yīng)急動員能力起著重要的影響作用。

（四）基層應(yīng)急處置能力

應(yīng)急處置是應(yīng)急治理過程中最重要的一項工作，突發(fā)事件一旦發(fā)生，必須在第一時間進行處置，以盡可能減少受災損失和防止災情擴大。應(yīng)急處置發(fā)生在現(xiàn)場，是一種現(xiàn)場處置，這種現(xiàn)場處置必須得到基層的支持和配合，甚至需要基層在第一時間自主處置。例如，當?shù)卣鸢l(fā)生時，需要馬上救人，越快越好。但在第一時間專業(yè)抗震救災的指揮人員和專業(yè)救援人員不可能立即到達現(xiàn)場，這時候基層自主應(yīng)急處置就顯得非常重要。因此，在應(yīng)急處置過程中，不但基層組織及其成員是不可或缺的，而且是一支非常重要的力量。在基層應(yīng)急治理能力建設(shè)過程中，應(yīng)盡可能提升基層的應(yīng)急處置能力，包括基層組織及其成員應(yīng)急處置理念的強化、思維方式的訓練、處置技能的提升和物質(zhì)手段的使用。

（五）基層應(yīng)急救援能力

從狹義上而言，應(yīng)急救援是應(yīng)急處置的一部分，即當突發(fā)事件發(fā)生時，對那些遭受損失的個體或組織進行緊急營救和援助，使其損失控制在最小范圍內(nèi)。因此，如同應(yīng)急處置一樣，應(yīng)急救援主要是在現(xiàn)場和當?shù)剡M行的，必須有基層組織的支持和配合，甚至很多應(yīng)急救援還是基層自主進行的。公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，即便一些病人需要運往外地條件好的醫(yī)院救助，但在第一時間搶救和轉(zhuǎn)運也離不開當?shù)鼗鶎拥挠行?yīng)急行動。因此，在應(yīng)急救援過程中，基層組織及其成員仍然發(fā)揮著重要作用，提升基層組織及其成員的應(yīng)急救援能力，對于提升基層整體應(yīng)急治理能力來說，有著非常重要的意義。

（六）基層應(yīng)急溝通能力

應(yīng)急溝通主要指在應(yīng)急治理過程中的風險溝通。風險是一種不確定性及其概率，即重大突發(fā)事件可能發(fā)生、發(fā)生后可能造成破壞程度的不確定性及其概率，當然也包括不發(fā)生的不確定性及其概率。在重大突發(fā)事件發(fā)生前，應(yīng)急治理的主要任務(wù)是預防、預警和預測，并做好相應(yīng)的應(yīng)對準備工作。在這一過程中，對重大突發(fā)事件發(fā)生的風險判斷非常重要，這是做出正確決策的重要前提。即使在突發(fā)事件已發(fā)生的應(yīng)急處置過程中，也存在著重大突發(fā)事件進一步發(fā)展以及如何發(fā)展的風險問題，仍然需要進行風險溝通。所謂風險溝通就是指個體、群體以及機構(gòu)之間就相關(guān)風險問題交換信息和看法的相互作用過程。風險信息包括風險性質(zhì)及其程度的相關(guān)信息，以及表達對風險事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，或者國家或機構(gòu)有關(guān)風險管理的法規(guī)和措施等信息。涉及重大突發(fā)事件在地廣大民眾的風險溝通，必須通過當?shù)鼗鶎咏M織及其成員進行。溝通是否適當，既關(guān)系到對重大突發(fā)事件防控的有效性，也關(guān)系到當?shù)厣鐣刃虻姆€(wěn)定。因此，為了做好基層的風險溝通工作，提高風險溝通的有效性，需要采取必要措施提升基層組織及其成員的風險溝通能力。

（七）基層應(yīng)急服務(wù)能力

在應(yīng)急治理過程中，無論是重大突發(fā)事件發(fā)生前的預防，還是重大突發(fā)事件發(fā)生及其延續(xù)過程中的應(yīng)急處置，都需要大量的應(yīng)急服務(wù)，而這些大量的應(yīng)急服務(wù)都是由基層組織及其成員來完成的。例如，在2020年春武漢抗擊新冠肺炎疫情的過程中，大量捐贈物資的分發(fā)和運輸，全市被隔離在家居民所需生活物資的配送，如此量大而又艱辛的服務(wù)工作主要是由社區(qū)工作人員和志愿者完成的，他們才真正是應(yīng)急服務(wù)的一線工作人員。這些應(yīng)急服務(wù)是否及時提供、提供的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到抗擊新冠肺炎疫情的成敗和社會穩(wěn)定。在應(yīng)對重大突發(fā)事件過程中，是否能夠保質(zhì)保量完成應(yīng)急服務(wù)，最主要的是取決于基層的應(yīng)急服務(wù)能力。因此，抓好基層應(yīng)急服務(wù)能力建設(shè)，對于應(yīng)急治理而言是非常重要的。

（八）基層應(yīng)急保障能力

在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，堅強有力的應(yīng)急保障是有效應(yīng)對的重要保證。應(yīng)急保障的內(nèi)容范圍比較寬泛，包括人才與人力保障、物資裝備與技術(shù)保障、財力保障、通信與信息保障、交通運輸保障等。任何一個保障環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能對整個應(yīng)對突發(fā)事件的過程發(fā)生嚴重影響。例如，在2020年春季武漢抗擊新冠肺炎疫情過程的初期，一些醫(yī)院的醫(yī)療物質(zhì)（包括醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服等）得不到有力保障，嚴重地影響了當時的抗疫工作，并造成了較嚴重的負面社會影響。當時一些醫(yī)院不能及時得到醫(yī)療物資保障的原因之一，則是運送這些物質(zhì)的交通運輸跟不上，而這些工作主要發(fā)生在基層，因此建立強大的基層應(yīng)急保障系統(tǒng)，對于提升整個應(yīng)對突發(fā)公共事件的水平具有非常重要的意義。

三、基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的基本特征分析

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)于以下幾個方面：

（一）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體性

這主要表現(xiàn)為基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)是由兩個或兩個以上相互區(qū)別的能力要素按照一定的方式和目的構(gòu)成的有機統(tǒng)一體，其中的每個要素都是缺一不可的，如果缺少其中的某個要素，這個系統(tǒng)就有可能難以發(fā)揮正常的功能。例如，前文提到的武漢應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，需要的不僅僅是醫(yī)療救援能力，還需要應(yīng)急物流等多種應(yīng)急治理能力。如果基層應(yīng)急物流能力跟不上，就會影響整個應(yīng)對新冠肺炎疫情的系統(tǒng)功能，降低整個應(yīng)對新冠肺炎疫情的系統(tǒng)效率。

（二）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的相關(guān)性

這主要表現(xiàn)為基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各個要素或子系統(tǒng)，都是相互聯(lián)系、相互作用的。基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中的每種能力都是一個相對獨立的要素或子系統(tǒng)，然而這些能力要素與能力要素之間或能力子系統(tǒng)與能力子系統(tǒng)之間，又是相互依存的，它們只有相互作用，才能有效發(fā)揮系統(tǒng)功能。對于基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)來說，如果其中一項應(yīng)急能力要素出了問題或與其他應(yīng)急能力要素配合不當，即使其他應(yīng)急能力要素發(fā)揮得很好，整個系統(tǒng)應(yīng)急能力也可能被弱化。最典型的案例是2020年2月在武漢抗擊新冠肺炎疫情初期，由于當時的湖北省紅十字會的下屬組織在分發(fā)捐贈物資方面執(zhí)行能力欠佳，導致一些醫(yī)院急需的捐贈物資不能及時分發(fā)到位。這嚴重地影響了醫(yī)院的及時救治工作，從而對整個抗擊新冠肺炎疫情工作產(chǎn)生了負面影響，弱化了當時武漢抗擊新冠肺炎疫情的整體應(yīng)急治理能力。

（三）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的被制約性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)作為一個復雜系統(tǒng)，不僅僅在橫向構(gòu)成上存在相互聯(lián)系和相互依存的各能力要素或子系統(tǒng)，而且在縱向上也存在著層次不同的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)：在基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的上層，存在著一個中層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，在較大城市中，如果以街道辦事處為基層，則市區(qū)一級為中層，兩者都有相應(yīng)的應(yīng)急能力系統(tǒng);在基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)內(nèi)部，存在更底層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，如社區(qū)的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)。這樣，街道這個基層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)不僅受區(qū)一級的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)所制約，而且還受社區(qū)這個底層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)所制約。理論上，各個層級的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)是相互影響、相互制約的，反之亦然。

（四）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的功能性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)包含了一系列能力，如前文提到的基層應(yīng)急預防能力、基層應(yīng)急響應(yīng)能力、基層應(yīng)急動員能力、基層應(yīng)急處置能力、基層應(yīng)急救援能力、基層應(yīng)急溝通能力、基層應(yīng)急服務(wù)能力和基層應(yīng)急保障能力等。每種能力都有其特定的功能，如基層應(yīng)急預防能力，其功能就是能夠在掌握大量重大風險信息的基礎(chǔ)上，在突發(fā)事件可能發(fā)生之前采取一些必要的措施盡可能化解風險、防止重大事故的發(fā)生，并做好相應(yīng)的應(yīng)急準備。但是，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的功能又不是系統(tǒng)內(nèi)各項能力功能的簡單相加，該系統(tǒng)的總體功能應(yīng)該大于其系統(tǒng)內(nèi)各項能力的功能之和。也就是說，假設(shè)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的每項能力的功能量為1，共有8項能力，各項能力的功能量相加為8;而系統(tǒng)作為一個整體，其功能大于部分功能之和，即在8之上，如10或12。因此，對基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的研究，不僅僅是要研究系統(tǒng)內(nèi)各項能力及其功能，更要從系統(tǒng)的整體上把握如何發(fā)揮這個能力系統(tǒng)的整體功能，以實現(xiàn)能力的最優(yōu)配置和能力功能的最大化。

（五）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的動態(tài)平衡性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)如同所有系統(tǒng)一樣，是不斷運動、發(fā)展、變化的，并在運動變化中不斷適應(yīng)環(huán)境，以維持系統(tǒng)的動態(tài)平衡。其具體表現(xiàn)為：在基層應(yīng)急治理過程中，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)要充分發(fā)揮其有效功能，就需要不斷向系統(tǒng)的外部環(huán)境釋放能量，這就可能造成系統(tǒng)中應(yīng)急能力的減弱;同時為應(yīng)對這種減弱的可能，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)又需要從系統(tǒng)的外部環(huán)境吸收能量，以實現(xiàn)應(yīng)急治理能力的增強。基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)正是通過與外部環(huán)境的不斷交流，形成不斷運動變化的態(tài)勢，在這種動態(tài)過程中不斷與外部環(huán)境進行能量交流，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，實現(xiàn)系統(tǒng)的內(nèi)在平衡。

四、加強基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)的主要舉措

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，從系統(tǒng)要素來說，包括了8個子系統(tǒng)，其建設(shè)應(yīng)該著眼于基層整體應(yīng)急治理能力的建設(shè)，即系統(tǒng)性建設(shè)，包括基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各能力要素或子能力系統(tǒng)的建設(shè)，以及這個系統(tǒng)中各項能力要素與要素之間或子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間相互關(guān)系的優(yōu)化。從更深層次來說，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)主要受4個因素的影響：制度完善程度、理論思維與技能、經(jīng)驗以及物質(zhì)條件。或者說，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)主要有這4個影響因子，無論是基層應(yīng)急治理的預防能力、響應(yīng)能力，還是處置能力、救援能力及其他能力，都受這些因素的影響。因此，加強基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，主要應(yīng)從這4個因素入手，開展以下四大工程建設(shè)：

（一）基層應(yīng)急治理制度完善工程建設(shè)

在基層應(yīng)急治理中，無論是應(yīng)急預防、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援，還是應(yīng)急溝通、應(yīng)急動員、應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急保障，都涉及一系列的制度。這些制度對于保障基層應(yīng)急治理能力的提升，具有重要的意義。因此，要加強基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，必須從完善基層應(yīng)急治理制度入手，需要對基層現(xiàn)有應(yīng)急治理制度進行全面評估，找出現(xiàn)有制度中對基層應(yīng)急治理能力具有負面影響的制度因素，并對這些因素進行改進和完善。

（二）基層應(yīng)急治理理論與技能培訓工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理能力的提升，首先需要基層應(yīng)急治理者具有清晰的應(yīng)急治理理念，懂得重大風險形成和發(fā)展的基本規(guī)律，以及突發(fā)事件應(yīng)對及其治理的策略和技能。有關(guān)這些方面的知識，構(gòu)成現(xiàn)代應(yīng)急治理理論的基本內(nèi)容。現(xiàn)代應(yīng)急管理者只有通過系統(tǒng)學習這方面的理論，才能獲得有關(guān)應(yīng)急治理的知識，基層應(yīng)急治理者也不能例外。因此，為了提高基層應(yīng)急治理者的應(yīng)急治理能力，需要開展基層應(yīng)急治理理論教育和技能培訓工程建設(shè)，對廣大基層應(yīng)急工作者進行系統(tǒng)的理論和技能培訓，讓他們真正掌握應(yīng)急治理的理論與技能知識，如危機治理理論、應(yīng)急救援技能與方法等。特別是因為基層應(yīng)急治理者往往處于應(yīng)急治理的第一線，他們是真正的應(yīng)急治理實踐家，更多地涉及應(yīng)急治理的操作層面，需要掌握更多的操作技能和方法。因此，為了提高基層應(yīng)急治理者的操作能力，需要抓好基層應(yīng)急治理技能培訓工程建設(shè)，加強對基層應(yīng)急治理的技能和具體方法培訓，如應(yīng)急預防的技術(shù)和方法、應(yīng)急響應(yīng)的程序和方法、應(yīng)急處置和應(yīng)急救援的技術(shù)和方法、應(yīng)急動員的組織程序和方法、應(yīng)急風險溝通的技巧等。通過這些技能和方法的培訓，能有效提升基層應(yīng)急治理者的操作能力，從而使他們真正勝任應(yīng)急治理工作。

（三）基層應(yīng)急治理實訓演練工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理者處于應(yīng)急治理的第一線，他們應(yīng)該是應(yīng)急治理的真正實干家。因此，他們不僅應(yīng)該具備一定的應(yīng)急治理的基本理論知識和技能、方法，而且應(yīng)該具有一定的應(yīng)急治理的經(jīng)驗和實干本領(lǐng)，而應(yīng)急治理實訓演練是使他們獲得這方面的初步經(jīng)驗和本領(lǐng)的一條重要途徑。實訓演練也被稱為全面演練或現(xiàn)場演練，演練過程要盡量真實，調(diào)用更多的應(yīng)急人員和資源，進行實戰(zhàn)性演練，為有效地應(yīng)對重大突發(fā)事件提供經(jīng)驗和可操作的模式，它對于提升基層應(yīng)急治理的能力是一種有效的方法。例如，汶川特大地震中，安縣（現(xiàn)為綿陽市安州區(qū)）桑棗中學2300多名師生在1分36秒的時間里全部安全疏散，創(chuàng)造了“零傷亡”的奇跡，重要的原因之一就在于這所學校多年來非常重視安全應(yīng)急實訓演練，從而極大地提升了該校應(yīng)對特大地震的能力，并在實踐中取得了非常好的效果。

（四）基層應(yīng)急治理物資保障工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理能力，作為一種組織的治理能力，不僅是一個主觀范疇，而且是一個客觀范疇。它固然與組織成員的能力和組織的結(jié)構(gòu)和功能相關(guān)，但也與一定的物質(zhì)條件相關(guān)。例如，就應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力而言，這個能力是要有一定的物質(zhì)條件來保證的，如必要的醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療物資，交通運輸條件和信息化基礎(chǔ)設(shè)施等。如果缺乏這些必要的物質(zhì)條件，可能會出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”現(xiàn)象。因此，為提升基層應(yīng)急治理能力、優(yōu)化基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，要強化基層應(yīng)急治理物資保障工程建設(shè)，加大對這方面的財政投入，確保基層應(yīng)急治理物資資源儲備充足，基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)良。

五、結(jié)論

基層應(yīng)急治理能力是一種系統(tǒng)性能力，在這個系統(tǒng)中包含了多項能力要素，各能力要素是相互依存、相互影響的。如果某一能力要素弱化，不僅可能會影響相關(guān)能力要素的功能發(fā)揮，還可能會影響基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)功能的發(fā)揮，從而使整體基層應(yīng)急治理系統(tǒng)能力弱化，不能發(fā)揮正常功能，嚴重影響到基層應(yīng)急治理的有效性及其效率。因此，應(yīng)從系統(tǒng)整體的角度出發(fā)，加強應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，促進基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體提升，即系統(tǒng)性提升，包括基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各能力要素或子能力系統(tǒng)的提升，以及這個系統(tǒng)中各項能力要素與要素之間或子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間相互關(guān)系的優(yōu)化。只有這樣，才能有效地促進基層應(yīng)急治理的高效化和現(xiàn)代化。

（作者：北京航空航天大學公共管理學院教授，博士生導師）