我國城市社區經濟發展定位、規劃及政府角色研究

沈冠辰 蘇立影 段絡天

摘要：城市社區經濟的良性發展是建立在客觀的發展定位和科學的規劃的基礎上，通過充分發揮政府的主導作用而實現的。文章分析了我國城市社區經濟發展的定位，對我國城市社區經濟規劃的依據及原則進行了梳理，探討了政府在城市社區經濟發展中扮演的角色。研究結論顯示，城市社區經濟的發展不僅要注重經濟的增長，還要注重社會的發展、民生的改善以及經濟結構、產業結構的優化完善，政府在城市社區經濟發展的戰略定位上依然是主導者，是宏觀調控的角色，推動制度建設，成為決策者、管理者和公共產品資源提供者，政府角色由管理轉變為服務，才能推動城市社區經濟更高效的發展。

關鍵詞：城市社區經濟;定位;規劃;政府角色

中圖分類號：F273

文獻標識碼：A

我國城市社區經濟的發展經歷了中華人民共和國成立初期的起步階段、20世紀80年代的發展階段、現在的科學發展階段，開始逐步以實踐和研究相結合的方式進入起跑階段，科學發展階段需要更完善的理論體系指導以及相應的制度體系支持。全國各省份的城市社區經濟發展程度不一，發展中遇到的問題也不一樣。城市社區經濟發展戰略的主要目標是促進城市社區的經濟增長，同時還會對社會民生、政治體制以及基層民主等與經濟增長有關的領域產生影響。

一、我國城市社區經濟的發展定位

我國城市社區經濟發展目標的確立是建立在全面掌握城市社區的基本情況和特點，分析并總結出城市社區經濟發展要素的基礎上的。城市社區經濟發展的基礎源自需求，這種需求包括兩方面，一是對城市制造的產品的需求，二是對城市提供的服務的需求。另外，城市經濟發展的動力來自要素的供給，這種供給主要是指資金、技術等生產要素的供給。這種要素的供給包括兩個層次：一是區域內的要素供給，二是區域外的要素集聚和供給。這些供給被認為是城市經濟發展的唯一動力來源。對于區域內部要素的供給，就是簡單地將區域內的資金、技術以及生產力等生產要素進行統籌，從而達到生產的目的。區域外的要素供給，首先要有要素集聚的過程，城市需要具備足夠的吸引力才能吸引外部要素。這就需要城市在不斷擴張和發展的過程中，通過優化完善內部管理體制和發展動力，吸引區域外的要素向城市中心集聚，將聚集的要素提供給生產部門，從而達到城市社區經濟不斷發展的目的。瑞典社會學家岡納·米爾德爾認為，城市最初的一個支柱產業會不斷地吸引和聚集外部的要素流入區域內部，從而不斷派生出新的產業，不斷增強城市內部的吸引力和競爭力。同時，由于區域外的地區不具備與城市競爭的產業，導致區域要素流向城市。因此，產業的形成和發展就顯得更加困難和緩慢，這樣就形成了循環累積的因果關系。需求和供給可以說是一個硬幣的兩面，都是構成城市經濟發展的重要部分。需求可以成為短期內促進社區經濟發展的重要手段，要實現城市社區經濟的長期發展需要從供給側發力，通過不斷進行結構性的調整以保持城市社區經濟的持續、健康和穩定發展。

對城市社區經濟發展的規劃不僅要考慮經濟的增長，還應考慮伴隨經濟增長將出現的社會發展、民生、經濟結構與產業結構調整等問題。因而，我國城市社區經濟發展的定位是基于對城市社區實際情況的分析，準確把握城市社區的區位、經濟、社會以及政治基礎，以人為本，充分整合社區內外的各類資源，通過政府、社區組織以及居民等主體的共同參與，推動城市社區經濟實現良性循環。

二、我國城市社區經濟發展規劃制定的依據及原則

我國城市社區經濟發展規劃需要充分考慮國際形勢、國情、區情等幾方面的現實環境因素。

（一）我國城市社區經濟發展規劃制定的依據

我國城市社區經濟發展規劃是在準確把握國際經濟發展的新形勢、新特點的基礎上展開的。隨著世界經濟一體化發展的不斷深入，大到一個國家，小到一個企業，都爭相進入國際市場。我國城市社區經濟要充分吸取國內外先進城市的社區經濟發展經驗和做法，不局限于眼前的發展或社區內經濟的局部發展，要站在全球高度統籌要素資源和生產布局。當前，我國經濟與世界經濟息息相關，制定城市社區的經濟發展戰略首先要對國際形勢有一個準確的把握。我國的城市社區經濟發展規劃具有多維度、大格局思維的特點。多維度是指城市社區制定經濟發展戰略要統籌好國內和國外兩個市場的關系，大格局是指我國國土面積廣大、地區發展不平衡，戰略制定者須考慮區域發展不協調的基本國情，因地制宜地制定適合自身實際情況的發展戰略。

我國城市社區的經濟發展規劃，要通過研究市、縣、街道、社區不同層次的戰略規劃及目標定位，找到社區的基本功能定位和所需要承接和完成的任務，為制定城市社區經濟發展戰略提供有效支撐。制定社區經濟發展規劃還需結合城市的經濟發展、產業結構以及要素資源稟賦等基本情況，特別需要對目標地區的城市化進程有準確的研判。城市化是一個漸進的發展過程，城鄉分離與城鄉互動并存，再到城鄉融合。我國城市化進程主要體現在整個城市從產業布局到社會分工，再到區域經濟聯系的合理化方式，是實現產業和經濟活動由點到線再到面的集聚，這一過程伴隨著生產要素的流動和集聚，這種要素的集聚和相互作用產生良好的經濟、社會效益。因此，我國城市社區經濟發展規劃制定過程需要尊重城市的發展規律。

（二）我國城市社區經濟發展規劃制定的原則

制定城市社區經濟發展規劃有明確的原則，主要包括城市社區經濟發展原則和標準尺度。我國城市社區經濟發展規劃以可持續發展觀為指導思想，突出經濟的中心地位，同時兼顧社會民生等其他事業發展，在注重發展速度的同時更加關注經濟發展的質量和效益，注重個人利益的同時更加關注公共利益的得失，突出城市社區的現代化、人文化和精細化特征，注重城市文明的發展。我國國土面積廣闊，各地資源的分布差別較大，同時在經濟、社會以及文化等背景方面存在差異。我國經濟社會發展總體上仍處于工業化高速發展的階段，需要不斷轉變產業發展方式。為了應對諸如區域發展不平衡、資源環境破壞嚴重以及技術創新動力不足等問題，國家需要在發展中堅持整體與局部的統一，但是在不同的區域可以優先選擇條件較為成熟的地區開展試點。城市社區經濟發展規劃就是在這種試點和試驗過程中創意性地開展的。可持續發展的指導思想注重效率的提升，一方面通過不斷解放和發展生產力，提供更多產品和服務來滿足社區居民日益增長的物質與文化需求;另一方面，還關注經濟發展的效率，注重增強經濟發展內生動力，力求資源節約、環境友好，追求綠色經濟發展，注重資源有效配置和利用。我國人口眾多，資源相對匱乏，過去施行的粗放型發展模式，雖然帶來經濟高速增長，但造成資源嚴重浪費、環境嚴重破壞。以煤炭為例，我國的煤炭能源利用效率長期平均在30%以下，利用效率僅為發達國家的50%左右，人均資源稟賦全球排名靠后。只有不斷加強技術創新和產品研發，提高資源的使用效率，才能保障社會的可持續發展。可持續發展的指導思想要求在發展中不斷加強技術進步和創新。現代經濟社會發展的終極目標和關鍵問題就是要不斷地發展生產力，通過科技進步和技術創新來不斷提高資源利用效率。城市社區教育可以有效提升科技發展水平，通過鼓勵科技創新和技術革新不斷優化產業結構，提高經濟發展和資源利用的效率和水平。我國要不斷加大科研投入，從政府到社區組織各個層面都要共同投入，政府和社區組織可通過籌集社會捐贈，助力科技成果的轉化，推動科技創新轉變為現實的生產力。

標準尺度是一套具有可行性的指標體系。我國城市社區發展目標考核體系的構建應該考慮時代特征，指標體系的選擇和構建需要符合時代發展的趨勢，不同的發展階段，對于現代城市社區功能和發展的定位不同。隨著社會的進步，人們的需求越來越個性化、多元化，因而對服務質量的要求也越來越高，指標體系需要承載的功能也越來越多。因此，經濟發展規劃的指標考核體系成為經濟發展研究的重點。發展指標體系的構建是隨著人們對發展績效考核的需要逐步發展起來的，目前筆者總結出以下4個指標考核體系：1.經濟規模的指標體系。這個指標體系包括社區組織的數量、行業內從業人員的數量、社區生產總值、社區經濟增長情況及其增長率等。2.經濟結構的指數體系。這個指標體系主要包括地區生產總值的構成及比例，以及社區人口所從事的行業結構。3.生活質量指標體系。這個指標體系主要包括居民收入指標、恩格爾系數指標、幸福感指數等。4.社區保障指標體系。該指標體系主要包括社會保障參保率、醫療保障參保率指標以及政府最低生活保障標準等。根據上述指標體系可以對城市社區的經濟發展水平進行有效衡量。

同時，對社區經濟發展水平進行評估可以使用其他相關指標，如資源潛力指標、行業部門指標、綜合指標等。資源潛力指標是根據城市社區的資源稟賦情況、區位情況等，將資源優勢轉化為經濟優勢和戰略優勢。行業部門指標是根據各個行業部門的不同特征和實際情況，將城市社區經濟發展戰略的目標進一步細化和分解，對于不同的行業部門可以設定不同的標準和考核體系，通過對任務的分解促使不同的行業部門完成各自目標。這種方法更加具體和細化，往往缺少整體上的統籌，因此也是不完美的。綜合指標是在前兩種方法的基礎上，綜合各類問題，既包括一些整體性的目標，也包括一些經過細化分解的具體目標。首先，相關單位應確立發展目標中的核心目標，而后對整體行業目標進行分解，最后通過綜合核心目標和行業目標進行具體研判。

指標評價原則堅持評價、監測、預測三種功能并重。評價功能就是通過橫向和縱向的比較，衡量城市社區經濟發展的程度和水平，是對城市社區經濟發展戰略的制定和實施效果的衡量，這種評價體系對發展戰略的實施有正向的反饋作用。同時，這種橫向和縱向的比較得出的結論，會在一定程度上影響城市社區經濟發展戰略的制定。在經濟運行，特別是經濟發展戰略的實施過程中，監測功能需要不斷通過對社區經濟運行情況的監測，收集社區經濟運行的數據，并進行有效的分析和研判，找出其中存在的問題，然后對這些問題加以分析，找出解決問題的辦法。預測功能是指通過對指標的評價和監測，將前期收集的數據導入計量經濟模型，對相關的經濟指標進行測算和分析，對未來的發展趨勢進行有效的模擬，通過這種模擬找出城市經濟發展目標的實現路徑。

三、我國城市社區經濟發展的產業規劃

城市社區經濟發展規劃確立后，需要對社區的產業進行選擇，產業選擇是社區經濟發展的必經之路。城市社區的產業選擇可根據社區自身的資源稟賦情況進行深入分析，結合社區的產業基礎確定社區未來發展的主導產業。

（一）城市社區經濟產業規劃的依據

產業選擇是城市社區經濟發展規劃的重要基礎，主導產業和支柱產業都屬于產業選擇范疇，兩者相互促進又相互區別。主導產業是城市社區在經濟發展戰略中確立的未來城市社區經濟發展的產業模式，規劃的制定需要考量產業的發展前景。支柱產業是指未來對城市社區經濟增長貢獻較大的某個或某些產業。主導產業只有一個，而支柱產業往往不止一個。我國城市社區制定經濟發展戰略時，在主導產業和支柱產業的選擇上，主要參考和借鑒了國外經濟戰略學家關于產業選擇的相關理論成果。筱原三代平使用收入彈性與生產率上升作為設置主導產業的標準，還有研究認為應以該產業的需求彈性是否較高、該產業與其他經濟部門的聯系是否緊密為標準。

所謂收入彈性基準是指人們對某一產業產品的需求或對某一商品的需求增量與國民收入增量的關系。即Ei=△Xi/Xi-△Y/Y，其中△Xi為某i產業需求增量或產值增量，Xi為產業i的產值或上一時期得到滿足的需求。△Y、Y分別為國民收入增量及一時期國民收入值。一般來說，產業部門具有較高的收入彈性及廣闊的市場，是產業進一步發展的先決條件。所謂產業生產率上升基準，一般是通過技術進步增長率來評價的，主導產業通常具有較高的技術進步增長率。隨著經濟研究理論和方法的不斷提升和優化，人們逐漸開始運用投入產出分析法來進行兩個基準的測算。通過實際測算，某產業的需求收入彈性與該時期產業聯系水平具有明顯的相互作用關系。美國經濟學家赫希曼首次提出聯系效益理論，即一個產業部門與下一個生產部門的聯系被稱為后向聯系，而與上一個生產部門的聯系就被稱為前向聯系。一個部門的前后聯系程度越大，也就說明這個產業與前后的聯系越強，說明該產業具有很強的帶動作用，可以作為城市社區經濟發展規劃的主導產業和支柱產業。

（二）我國城市社區經濟產業規劃目標

城市社區在進行產業規劃時，會充分考慮城市社區的經濟基礎以及其地域性和服務性特征，結合社區發展的實際情況進行相關決策。選擇支柱產業或主導產業要考量該產業在未來的發展空間，這個衡量標準通常是需求的收入彈性，也就是說隨著收入的增加，需求是否會增加得更快。通過這個條件就能夠很容易地將產業的未來發展能力和趨勢進行有效區分。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷發展和完善，從生產的角度看，目前我國生產要素市場具備比較完善的競爭體系，要素的自由流動不再受諸多因素的限制。對主導產業的規劃，需要考慮諸如區位優勢、人力資源狀況、基礎設施狀況、政策環境等因素。任何主導產業的確定都需要收集大量的基礎數據，在大量數據基礎上展開定性和定量的分析，通過大量的分析比對最終選擇一個具有廣闊發展前景、帶動能力強的產業作為支柱產業。我國城市社區的支柱產業與城市的支柱產業選擇不同，其通常以服務城市經濟和社區居民為目的，城市社區經濟基礎的差別決定不同社區的產業選擇方向也不同。例如，高學歷人口聚集的社區與初級勞動力人口聚集的社區，對社區服務的需求不同，其相應的主導產業選擇必然有所不同。文化性和服務性產業前期投入較小，市場收益往往比較可觀，符合國家政策取向，能夠更好地爭取到國家相關政策支持，從而得到較好的發展。環衛、安保等傳統公共產業，可以積極引入市場競爭機制，成為社區產業，借助市場機制更好地實現內部管理和建設，提高經營效率。城市社區可以積極發展環境污染小、經濟效益好的優勢產業，這既能優化產業結構，也能為城市培育更多稅源，同時提供更多就業崗位，城市社區產業可以既關注經濟效益又關注社會效益。

（三）城市社區經濟產業的特色發展

城市社區經濟的產業主要是以現代服務業為代表的第三產業。城市社區經濟發展內涵與第三產業發展內涵有很多交叉，城市社區經濟幾乎涵蓋第三產業又不限于第三產業，因此，城市社區經濟的發展與第三產業的發展緊密關聯。在世界范圍內，縱觀發達國家的產業發展結構，共有的發展規律是在經濟發展達到較高的水平時，產業結構中第三產業占比逐漸加大，越發達的國家第三產業越發達，發展城市社區經濟產業與第三產業發展有正向促進關系。城市社區服務產品符合時代發展的特點，可充分利用地域資源所造就的區域特色或民族特色的社區服務產品，使城市社區產業的發展體現特有的區位優勢。

四、城市社區經濟發展中的政府角色

政府在經濟社會發展中居于核心地位，經濟戰略規劃的實施需要政府的引導。在城市社區經濟發展早期，政府在社區經濟發展中是權威的角色，但隨著市場經濟的發展和社會結構的分化，政府在城市社區經濟發展中的角色也有了新的變化。

（一）城市社區經濟的決策者角色

政府作為宏觀經濟政策的制定者，是城市社區經濟發展戰略的決策者。筆者將從經濟學分析視角、決策內容以及影響決策的因素三個方面對政府在城市社區經濟領域的決策進行分析。政府決策的內容主要是各類政策的制定以及公共產品的提供等，政府決策的前提和宗旨都是為了解決廣大居民的利益訴求，追求社會效益的最大化。同時，政府決策的主要依據也是公共利益的大小。從經濟學角度分析政府決策行為，政府決策是經濟效益與社會效益的權衡問題。政府需要把握好公平和效率的關系，只有這樣才能在滿足居民公共利益訴求的前提下，推動社區經濟的不斷發展。城市社區作為城市區域的最小行政單元，其決策既需要體現一定的社會職能，還需要體現一定的經濟職能。具體而言，政府決策的主要內容包括以下三個方面：一是上級黨和政府的最新政策、方針路線以及相關的法律法規，這方面需要對上級政策進行細化和具體落實;二是關于城市經濟體制改革和發展問題，主要包括經濟發展規劃、一些經濟領域專項規劃，還包括自然資源的開發以及一些重點項目的研究確定等;三是關于城市社區公共事業的發展。這些公共事業包括與城市居民生活息息相關的基礎設施、生態環境以及社會保障等。

政府在進行經濟管理決策時會受到經濟因素、政策因素、文化因素等多方面的影響，同時受到國際形勢及國家宏觀政策的影響、區域的經濟基礎和社會發展情況的影響、城市社區周邊的發展戰略以及行業發展動態的影響等。國際上的最新經濟形勢以及國家對經濟社會發展的最新政策等宏觀因素對政府決策有重要的指引作用。城市社區所處的區位優勢，以及該社區具有的相關比較優勢同樣會對政府決策產生重要影響。城市社區的經濟發展戰略需要與周邊地區協調互動，如果出現惡性的競爭則不利于城市社區經濟的良性可持續發展。

（二）城市社區經濟的管理者角色

政府的主要職能包括經濟職能和管理職能，其中最重要的是政府宏觀經濟管理職能，對城市社區發展而言，政府宏觀管理的引導和規范作用必不可少。政府管理的手段是多樣的，包括經濟手段、行政手段。在經濟管理活動中，政府需要綜合兩種管理手段推動城市社區經濟發展。

經濟手段是指政府按照經濟規律的要求治理經濟。在社會主義市場經濟體制下，通過有效運用經濟手段可以充分發揮市場力量，實現經濟的健康發展。政府的經濟手段主要包括價格機制、利息杠桿以及稅收手段，價格機制是市場機制的核心，商品或服務的價值體現在其包含的人類無差別勞動的數量，因此，商品的價格以其價值為衡量基礎。我國稅收是國家收入再分配的主要形式，它運用國家強制力將人們的收入通過稅收的形式進行再分配，這是社會主義市場經濟中體現社會主義特征的重要方面。信貸杠桿是現代經濟發展的核心和催化劑，通過信貸杠桿創造出來的金融資源將是全社會共同競爭的資源，政府可以通過改變信貸杠桿比率調節市場上的資金數量，從而達到調節實體經濟發展的目的。

行政手段是指政府依靠行政組織，運用行政方法，按照行政要求管理經濟的一種手段。行政手段的最大特征是下級行政機構服從上級行政機構的行政命令，行政手段的實施主體是各級人民政府。采用非經濟性的手段調節市場具有強制性、及時性等特征，但是這種命令式的行政手段難免出現主觀、武斷的情況，容易造成市場經濟的波動。因此，采用行政手段要對這種管理手段的科學性和可行性進行嚴格的審查，任何行政手段或行政命令的下達都要以客觀事實為依據，并且要經過反復論證和商議，由集體而不是某一個人來做出某項行政決策，這樣才能保持市場的供需穩定，保證社區居民的生活平穩。

（三）政府是城市社區公共產品的提供者

公共產品具有非競爭性和非排他性，政府是公共產品的主要提供者。城市社區作為城市的重要基礎單元和細胞，其提供的公共產品不是針對某個人的需求，而是面對全體社區居民。在公共產品的提供上，分為國家和地方兩個層次，根據財權與事權的劃分，中央政府負責面向全國或某個區域提供諸如鐵路、國防設施等大型的公共產品，而地方政府負責本級行政區域內的公共產品的提供或配套。

基于財權與事權分離的行政體制，從我國城市社區經濟發展的實際情況來看，由地方政府負責的社區公共產品和服務主要包括：社區的基礎設施建設、社區內的教育衛生服務，以及城市社區公共服務等。居民需要什么樣的公共產品和服務，在不同經濟發展狀況的區域往往存在一些差異，當然對于交通、安全等基本公共服務而言差別不大，但是社區教育、社會保障等方面的公共服務會隨著社區經濟發展狀況的不同發生比較大的改變。一般經濟越發達的地方對于社區優質教育的需求也就越大，因此，政府就會投入更多的財政預算去引進區域外的優質教育資源，以滿足本區域內居民的公共服務需求。雖然公共產品大多數都是由政府提供的，但是政府提供公共產品并不代表這些產品或服務由政府直接生產，而是通過政府采購的形式從社會上來購買公共產品或服務以提供給城市居民，政府在這個過程中主要承擔了監督的職責。我國政府提供的公共產品主要有兩種供給模式，一種是由政府直接組織生產，如政府投資建設的高速公路、高速鐵路等;另一種是政府間接生產的，如政府通過購買服務邀請城市社區組織參與城市道路的清掃保潔。目前，政府直接組織生產來提供公共產品或服務的比例大大減少了，而更多的是采用購買社會資本提供的服務的方式，這樣可以有效提高政府公共產品供給效率，減少不必要的損失。目前政府主要選擇間接方式提供公共產品或服務，主要有3種模式：一是特許經營。如天然氣、自來水、通信行業、醫療行業等經營性項目主要采取這種模式。二是可行性缺口補助。這種模式主要是針對半經營性項目，有一些收入但收入不足以彌補成本，在這種情況下政府主要通過缺口補助的方式補貼組織，使其獲得正常的利潤，主要有污水處理、城市環衛等。三是政府出資。這種模式主要是針對沒有經營性的純公益性項目，資金來源主要是政府財政投入，主要包括道路、橋梁等基礎設施建設項目。

總之，政府在城市社區經濟發展中表現為集多重角色為一身，各項角色相互協調才能充分發揮引領者的角色。政府在發展中要定位清晰，秉持可持續發展理念，在目標選擇上強調以人為本，堅持服務于民的發展原則，建立城市社區經濟發展產業化的發展體系，注重計劃性與規范性。政府在戰略定位上依然是主導全局、宏觀調控的角色，推動制度建設，為城市社區經濟發展制定策略、提供政策和資金支持。政府的角色定位需要由原來的管理者向服務者轉變，城市社區經濟的發展依賴于政策的發展，政策制定者要服務于市場，城市社區經濟體系的發展才能夠具有活力，我國城市社區經濟的發展才能夠具有戰略性、客觀性，并實現產業化的特色發展。