社會治理現代化大格局下推進慈善事業高質量發展

[摘 要 ] 在全面建設社會主義現代化國家新征程中，如何在社會治理現代化大格局下找準慈善事業新定位、把握慈善事業發展新方向、推動慈善事業高質量發展，是需要深入思考和探索的重大課題。本文從五個方面探討了慈善事業在社會治理大格局中的定位及其作用，梳理了當代中國慈善事業的發展脈絡及主要特點，分析了近年來特別是《慈善法》施行以來我國慈善事業發展取得的成效及面臨的主要問題，并著眼于加強法治建設提出推進慈善事業的理性思考，以期為新時代慈善事業高質量發展提供有益借鑒和啟示。

[關鍵詞 ] 慈善事業;社會治理;法治建設

黨的十九屆五中全會明確了今后一個時期我國發展的指導方針、目標任務、戰略舉措，提出了“完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推動共同富裕”“加強和創新社會治理”的重大歷史課題。[1]作為慈善行業的從業者和新時代社會建設的實踐者，如何在社會治理現代化大格局下找準慈善事業新定位、把握慈善事業發展新方向，推動慈善事業更好地服務于社會主義精神文明建設、社會保障體系建設和社會治理改革創新，這是需要我們深入思考和不斷探索的重大課題。

一、慈善事業在社會治理現代化大格局中的定位及其作用

慈善事業是利國利民的偉大事業，是我國多層次社會保障體系的重要組成部分，是社會救助制度和兜底保障制度的重要補充，是我國經濟制度特別是收入分配制度不可或缺的一部分，是實現社會第三次分配的重要途徑，是社會主義核心價值觀的重要體現，在消除貧困、促進社會和諧方面具有特殊的作用，是國家治理體系與治理能力現代化的重要力量。[2]黨和國家高度重視發展慈善事業。習近平總書記早在主政浙江時就提出：“樹立慈善意識、參與慈善活動、發展慈善事業，是一種具有廣泛群眾性的道德實踐。”[3]黨的十九大報告指出：“要完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。”[4]十九屆四中全會提出：“要統籌完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度”“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業。”[5]十九屆五中全會進一步明確：“發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局。”[6]這是黨和國家對慈善事業在國家治理體系和治理能力現代化大格局中的精準定位，賦予慈善事業在全面建設社會主義現代化國家新征程中的神圣使命和光榮任務。

第一，慈善事業是我黨為民宗旨的重要實踐。1945年4月24日，毛澤東同志在黨的“七大”報告中指出：“全心全意地為中國人民服務，就是這個軍隊的唯一的宗旨”。[7]從此，全心全意為人民服務被確立為黨的宗旨。[8]全心全意為人民服務集中體現了我黨“以人民為中心”的核心價值理念，是以人民群眾的利益、要求和實踐為最高價值標準和評價標準的價值觀。[9]它所強調的，一是為最廣大的人民群眾服務，馬克思、恩格斯說過“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動”。[10]二是為最困難、最需要幫助的人民群眾服務，解民于倒懸，救民于水火，幫助貧困人口和弱勢群體走出困境，共享美好生活。慈善事業作為匯聚社會愛心、參與扶貧濟困的偉大事業，心系廣大困難群眾衣食冷暖和弱勢群體疾苦安危，與我們黨全心全意為人民服務的宗旨一以貫之、一脈相承，是黨的宗旨的重要實踐和生動體現。當前，我國社會主要矛盾已經發生歷史性變化，必須把加大對困難群眾幫扶、解決貧富差距、促進共同富裕擺在更加突出的位置。鄧小平同志曾指出，“社會主義的原則，第一是發展生產，第二是共同致富。”[11]最近，習近平總書記再次強調，“實現共同富裕不僅是經濟問題，而且是關系黨的執政基礎的重大政治問題。”①當代中國，慈善活動已經從親朋好友走向大眾，從家庭家族走向社會，由分散的、短期的、自發的個體私益慈善，發展為組織化、規范化、社會化的公益慈善。慈善活動作為社會成員自主自愿參與的財富流動，深刻體現了社會主義消除兩極分化、實現共同富裕的本質要求，在消除貧困、促進社會和諧方面，有效彌補了政府和市場的失靈，促進了城鄉之間、地區之間、民族之間的共同發展，促進了社會各階層之間的相互理解、交流和互助。[12]黨的十八大以來，在脫貧攻堅的偉大實踐中，慈善事業彰顯了自身的價值和使命。據統計，2011年至2017年，全國向扶貧領域的慈善捐贈達1712億元，占各級財政扶貧總投入的10%左右。②進入新發展階段，慈善事業在鞏固拓展脫貧成果、參與鄉村振興戰略、幫扶救助困難弱勢群體、助力兜底保障、維護社會公平正義、促進社會和諧等方面，必將繼續踐行我們黨全心全意為人民服務的宗旨，發揮越來越重要的作用。（① 參見習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上的講話。② 參考2020 年10 月15 日全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國慈善法》實施情況的報告和2020年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上《國務院關于脫貧攻堅工作情況的報告》。）

第二，慈善事業是我國基本經濟制度的重要組成部分。慈善事業與經濟發展相輔相成，它既有賴于經濟發展，也有力地推動著經濟發展。據美國學者亞瑟·C.布魯克斯研究，“當收入增加10%的時候，捐款會隨之上升7%，反之，如果收入下降10%，捐款會減少7%”，“1美元的慈善捐款促進了超過19美元的收入，全國慈善捐款1%的增長，約19億美元，可以使GDP真正增加360億美元”。[13]慈善事業對經濟的促進主要體現在它是優化收入分配格局的重要路徑。改革開放以來，我們黨逐步確立了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體，多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度。在分配制度方面，厲以寧教授于1994年首次提出了“三次分配理論”，[14]第一次是由市場按照效率原則進行的分配;第二次是由政府按照兼顧公平和效率、側重公平的原則，通過稅收、社會保障支出等進行的再分配;第三次是在道德力量的推動下，通過個人或企業自愿捐贈款物和提供服務而進行的分配。黨的十九屆四中全會將這一理論寫入會議決定，成為我們黨對慈善公益事業認識不斷深化的重要理論成果。慈善事業作為第三次分配的主渠道，是公民或企業自覺自愿助人濟世的社會行為，是市場和政府兩次分配的再分配，它在促進社會公平，改善收入和財富分配格局方面發揮著重要作用，是我國基本經濟制度特別是分配制度的重要組成部分。

第三，慈善事業是我國社會保障制度的重要補充。我國的社會保障制度建設始于1986年“七五計劃綱要”，起初它主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等內容。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”，[15]首次在黨的重要決議中，將慈善事業作為社會保障體系的重要組成部分。黨的十九大進一步明確了慈善事業在我國多層次社會保障體系中的重要地位和作用。現代慈善事業涵蓋的扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優撫等領域，在社會保障體系中具有舉足輕重的作用，與社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置等組成相互銜接、相互配合的有機整體。發展慈善事業，是動員社會力量參與社會保障，特別是兜底保障的重要途徑，是政府社會救助制度的有益補充，它對于拓展社會保障體系的覆蓋面，織密織牢兜底保障網，提升多層次社會保障體系的社會功能等方面都具有拾遺補缺的重要作用。

第四，慈善事業是我國社會治理體系的重要內容。黨的十九屆四中全會指出，要“發揮社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。”20世紀70年代后，西方社會學將社會治理體系中的主要力量劃分為“三個部門”，第一部門是政府，第二部門是企業（市場），第三部門則是具有組織性、民間性、非營利性和志愿性的社會組織，是介于政府與市場之間非政府（NGO）非營利組織（NPO）的第三類社會活動主體。[16]慈善組織是社會組織的重要組成部分，在社會治理體系中是參與社會治理“第三部門”中的重要力量。“慈善事業是現代社會運行中自我調節的一種具體方式，它聯接我國基本制度（基本經濟制度）與重要制度（民生保障制度），聯接突發事件應對與日常社會治理，聯接政府治理與群眾自治，是增強國家軟實力和社會凝聚力，促進社會文明進步，提升國家治理體系和治理能力現代化水平的重要途徑。”③在當代中國，慈善事業已經成為公民參與社會治理，構建共建共治共享的社會共同體的重要橋梁。此外，慈善事業還是應對重大突發事件的重要社會力量，在此次新冠肺炎疫情防控中，慈善事業匯聚社會愛心、整合社會資源，發揮了不可或缺的重要作用。（③ 引自張春賢副委員長在浙江省慈善法執法檢查座談會上的講話，已經本人同意公開。）

第五，慈善事業是我國社會主義核心價值觀的重要體現。慈善既是高尚道德的社會實踐，又是優秀傳統文化的結晶和崇高精神境界的體現，是人類文明進步的重要標志。在中華五千年悠久燦爛的文明之中，慈善是閃爍不息的耀眼光芒。儒家“仁愛、民本、大同、義利”的思想，道家“勸善、無欲、不爭、樂善好施、天人一體”的理念，墨家“兼愛、貴義、互助、共濟”的學說，佛教“無緣大慈、同體大悲、因緣、業報、修善、功德”的教義，都是滋養慈善生長的土壤和養分，培育了中華民族“守望相助、和衷共濟、助人為樂、風雨同舟”的優秀文化傳統和高尚的道德情懷。慈善事業作為一種社會價值觀的直接反映和載體，能起到中國經濟社會轉型以來發展新的社會道德的基礎作用，從而堪稱現代社會的道德工程。[17]在新時代中國特色社會主義建設中，慈善與社會主義核心價值觀緊密關聯。正如習近平總書記指出，“向上向善的文化是一個國家、一個民族休戚與共、血脈相連的重要紐帶。”[18]社會主義核心價值觀字里行間，都蘊含著慈善理念的價值訴求，都與慈善理念和慈善實踐存在內在聯系。踐行慈善理念，發展慈善事業，有助于形成全社會善良厚德的價值追求和價值認同，能夠在引領公民道德行為中提升全社會的精神文明水平。

二、當代中國慈善事業的發展脈絡及主要特點

新中國成立以來，我國慈善事業發展走過了曲折的發展歷程。其主要原因：首先，從思想理論上講，馬克思、恩格斯認為資本家開展的各類慈善活動是資產階級的“虛偽”和“收買工人的小恩小惠”，其實質是資本家維持社會地位、賺取社會榮譽和擴大資本積累的重要途徑。[19]他們這一觀點①直接影響了我黨對慈善的態度。其次，從經濟基礎上講，新中國成立后伴隨著新制度的建立、新意識形態的確立，特別是社會主義改造運動，確立了公有制和計劃經濟的“一統天下”，舊有慈善機構失去了生存的基礎，新慈善也缺乏生長的土壤。同時，隨著1957年“反右”和“大躍進”運動，慈善被視為“資產階級糖衣炮彈”和“封建殘余”“虛偽慈善”，遭到排斥和禁錮。[20]其三，從當時國際斗爭上講，新中國成立之初，為了防止美國等西方敵對勢力利用舊中國遺留的西方傳教士辦的慈善機構進行滲透破壞，采取了取締關閉的措施。其四，改革開放之后，我黨實現了撥亂反正、正本清源，重新回到了解放思想、實事求是、一切從實際出發的思想路線，以開闊的視野、博大的胸懷，不僅深刻總結歷史經驗，探索新的發展路徑，還廣泛吸取人類社會發展文明成果，在這樣一個大開放、大發展的偉大時代，慈善作為被塵封已久的優秀傳統文化和人類文明成果再次回到中國社會，成為經濟社會發展的重要推動力。（① 馬克思、恩格斯有關慈善的論述見《英國工人階級生活狀況》《資本論》《神圣家族》《法蘭西內戰》等。）

新中國的慈善事業發展大致可以分為四個階段：其一，整頓階段（1949年-1956年）。這一階段，政府對慈善事業的態度經歷了容許-改造-整頓-停止的過程。新中國成立第一年，政府對舊有的慈善團體采取了容許的態度，成立了中國人民救濟總會，開展人民大眾自救自助為基礎的救濟福利事業，并在上海開展了救濟失業工人的“一日捐”活動。1950年12月中央人民政府就國內一些文教單位、救助機構和宗教團體接受美國津貼做出決定，此后，政府開始逐步改造舊有慈善團體，將慈善事業歸并到政府的救助體系之中。1953年開始，伴隨著社會主義改造運動，我黨對舊社會遺留下來的外國教會、資本家、富商、社會名人和舊政府辦的慈善機構進行整體接收和“關停并轉”，到年底全國共改造419個慈善機構，調整舊的救濟福利團體1600多個。[21]此后政府將扶貧濟困、恤病救孤、安老助殘、賑災救難等納入社會福利事業，由政府直接辦理，政府的救助和福利制度完全取代了慈善事業。[22]其二，停滯階段（1957年-1981年）。從建國初的“三大改造”之后到80年代初，我國慈善事業出現20多年的發展停滯乃至歸入沉寂時期。在這一階段，慈善被政治污名化，特別在“文革”中慈善被當作“資產階級的糖衣炮彈”“腐蝕和瓦解人民群眾革命斗志的毒藥和砒霜”，[23]被排斥和否定。在1976年唐山大地震直接損失達30億元以上這樣的重大災害面前，也沒有接受外援和慈善捐贈。[24]但國家對貧困群眾的幫扶一直十分重視，把它納入政府工作的重要內容，并在全社會廣泛開展“學雷鋒做好事”活動，以此動員人民群眾發揚無私奉獻、助人為樂的精神，積極參與扶貧濟困、恤孤助殘等，有效保障了困難群眾基本生活。其三，復蘇階段（1981年-1994年）。隨著改革開放的深化，黨和國家逐步重啟了慈善事業。1981年7月，經中央書記處4月第100次會議討論通過，②新中國第一個慈善組織——中國兒童少年基金會成立，標志著我國現代慈善事業開始復蘇。到90年代初，宋慶齡基金會、中國殘疾人福利基金會、愛德基金會、中國婦女發展基金會、中國青少年發展基金會等國家層面的慈善組織先后成立，并開展了動員全社會參與的“希望工程”“春蕾計劃”等在全國有較大影響的慈善公益活動。1987年7月中國福利彩票應運而生，1988年9月首部《基金會管理辦法》頒布施行，全國范圍內形成慈善公益發展的良好態勢。其四，蓬勃發展階段（1994年-今）。上世紀90年代，中國現代慈善事業進入了蓬勃發展的歷史進程，其中最重要的標志：一是黨和國家領導人公開支持慈善事業。90年代初，江澤民、李鵬、朱镕基、李瑞環等黨和國家領導人先后批示題詞，明確表示支持慈善事業。[25]二是1994年2月人民日報發表題為《為慈善正名》的署名文章，向全社會宣示黨和國家對慈善事業的認同和支持。這一時期，以中華慈善總會為代表的全國各行業、各地方慈善組織紛紛成立，到2000年全國登記慈善組織已達近千家。三是黨和國家的重要文件將慈善事業納入國家制度建設。2004年黨的十六屆四中全會明確將慈善事業作為社會保障體系的重要組成部分。此后，黨和國家的重要文件和政府工作報告、“五年規劃”都將慈善事業列入社會保障的重要內容。同時，國家于1999年出臺了《公益事業捐贈法》，這是慈善公益事業第一部國家法律，并明確了慈善捐贈稅收優惠政策。四是在重大突發事件中，慈善事業發揮突出作用。從1998年抗洪救災、2003年“抗擊非典”、2008年“汶川地震”和南方冰雪災害、2010年“玉樹地震”、2012年“雅安地震”以及此次抗擊新冠疫情，慈善事業都發揮了舉世矚目的重要作用。五是慈善事業逐步進入法制化新時代。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的高度重視下，我國慈善事業法制化進程加快，2014年，國務院出臺《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，這是國家層面第一份鼓勵慈善事業發展的綜合性政策文件;2016年，《慈善法》頒布施行，這是我國慈善事業第一部基礎性、綜合性法律，是全面依法治國在慈善領域的直接體現，是我國慈善制度建設的重要里程碑。當前，我國慈善事業法規政策體系逐步建立，慈善組織體系初具規模，慈善服務監管體系初步形成，慈善事業邁入了又好又快高質量發展的新時代。（② 引自1997 年《中國兒童少年基金會自檢工作總結》，民政部檔案館提供。）

一是慈善事業總體規模迅速擴大。在慈善組織和慈善信托發展方面，截至2020年10月15日，全國共登記認定慈善組織8829個，其中具有公開募捐資格的慈善組織3142個，備案公開募捐方案20211件;備案慈善信托465單，財產總規模超過32億元;①此外還有許多基金會、社會團體、社會服務機構雖未被認定為慈善組織，但從事著多方面的慈善活動。在志愿服務發展方面，建設了全國志愿服務信息系統，推廣志愿服務項目化運作、社會工作者與志愿者協同、“菜單式”志愿服務等工作模式，標識志愿服務組織1.4萬多家。截至2020年8月，全國注冊志愿者超過1.81億人，發布志愿服務項目超過390萬個，記錄志愿服務時間超過24.2億小時。②志愿服務涉及扶貧、教育、醫療、養老、環保、助殘、文體活動等多個領域。在捐贈規模方面，2019年全年共接收境內外款物捐贈1701.44億元人民幣，其中內地接收款物捐贈共計1509.44億元，同比增長4.88%，人均捐贈107.81元。③（① 參考全國慈善信息公開平臺“慈善中國”數據。② 參考北京師范大學中國公益研究院向全國人大常委會慈善法執法檢查組提交的《〈中華人民共和國慈善法〉實施情況評估報告》。③ 參考中國慈善聯合會發布的《2019 年度中國慈善捐助報告》。）

二是法治化建設取得長足進步。在基礎性法律法規方面，《慈善法》頒布后，2017年我國修訂了《紅十字會法》、頒布施行了《志愿服務條例》，目前《社會組織登記管理條例》也正在修訂。在配套制度建設方面，2016年以來，民政部聯合有關部門出臺了《慈善組織認定辦法》《慈善組織公開募捐管理辦法》《慈善組織信息公開辦法》等20項配套政策，全國各地也出臺了許多支持慈善事業發展的政策法規，截至去年7月，中央和地方各級政府共出臺400余件配套政策法規和文件，④為慈善領域法治化建設奠定了堅實基礎。在加強監管、規范慈善行為方面，建立了以政府監管為主，社會監督和行業自律為輔的監管體系，實行年度報告、隨機抽查、離任審計、等級評估、活動異常和違法失信名單以及投訴、舉報制度，規范了慈善行為。在激勵優惠政策方面，全國人大修訂了《企業所得稅法》和《個人所得稅法》，財政部、稅務總局、民政部等部門，推出了一系列促進慈善事業發展的優惠政策，明確了在征收所得稅時，企業慈善捐贈稅前抵扣12%的額度，超出部分可結轉以后三年抵扣的具體政策，對個人慈善公益捐贈稅前扣除30%的激勵政策;放寬了公益性捐贈稅前扣除資格的條件，積極鼓勵社會捐贈;明確了國外捐贈物資免征關稅的待遇;對重大災害捐助、扶貧、農村教育、非營利性老年服務等行業和部分慈善組織的捐贈實行了所得稅稅前全額抵扣的優惠政策;改進了慈善組織取得所得稅免稅資格的條件和程序。（④ 參考2020 年10 月15 日全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國慈善法》實施情況的報告。）

三是互聯網慈善地位日益凸顯。根據民政部數據，2019年，全國共有108.76億人次點擊、關注和參與互聯網慈善活動，比2018年增長了28.6%;民政部指定的20家互聯網公開募捐信息平臺，募集善款總額超過54億元，比上年增長68%，是10年前的90倍。2020年，僅騰訊99公益日三天時間，網上互動人次高達18.99億，5780萬人次捐出善款23.2億元，加上愛心企業配捐共募善款30.44億元，⑤分別比2019年增長115%、20%和70%。可喜的是，接受捐贈總額前十名中全國慈善會系統占有4位（重慶第1，河南第3，陜西第4，江蘇第9），募款金額達11.2億，占總額的37%。2018年到2020年“99公益日”在網上捐贈的公眾占微信用戶總量從1.5%上升到了5%，平均每筆捐贈從29.6元增長到40.14元。⑥可以說，互聯網慈善有力促進了全民慈善的風尚，慈善組織的活力和線上的愛心善意被進一步激發，它已經成為現代慈善事業最重要的形式，是新時代慈善事業發展最顯著的特征。（⑤ 參考2020 年10 月15 日全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國慈善法》實施情況的報告。⑥ 參考中國社會科學院社會政策研究中心等單位向全國人大常委會慈善法執法檢查組提交的《關于〈慈善法〉執法檢查后啟動修法程序的建議》。）

四是慈善文化氛圍日漸濃厚。民政部連續五年組織開展“中華慈善日”專題宣傳活動，組織開展“中華慈善獎”評選表彰和中國公益慈善項目交流展示會;中央電視臺等媒體和中華慈善總會等社會組織還開展了“慈善之夜”“中華慈善論壇”“世界公益慈善論壇”“慈善榜”發布等活動;有關公益慈善平臺、研究機構連續舉辦“99公益日”“95公益周”等活動，宣傳普及慈善法，廣泛傳播慈善文化。全國11個省市出臺了慈善表彰辦法，廣東、寧夏、浙江、河南的一些地方明確要求將慈善文化建設納入社會主義精神文明建設規劃，將慈善文化建設納入文明城市考評體系。寧夏率先實現慈善城市全覆蓋;山西創辦全國首家以慈善文化為主題的博物院;江蘇建設了南通中華慈善博物館。中華慈善總會編印了《慈善讀本》，并堅持多年在全國各地開展慈善文化進校園活動。通過國家和地方有關部門以及社會各界的不懈努力，社會公眾慈善意識不斷提升，全民參與慈善的氛圍日益濃厚。

三、新時代慈善事業發展面臨的主要問題

由于我國慈善事業起步較晚，發展滯后的局面尚未從根本上改變，在發展中依然面臨許多困難和問題，主要體現在以下幾個方面：

第一，慈善事業發展潛力有待進一步發掘。改革開放以來，我國經濟社會發展取得巨大成就，人民生活水平發生質的飛躍，為我國慈善事業的發展奠定了日益豐厚的物質基礎。然而，根據中國慈善聯合會的統計，近年來我國每年接收的捐贈款物總額停留在1400億-1500億元的水平上，增幅不明顯，人均捐贈額和慈善捐贈總額在GDP中占比與發達國家相去甚遠。以2019年為例，我國社會捐贈總額占全國GDP的比例為0.15%，人均捐贈額僅為107.8元;而美國慈善捐贈總額為4496.4億美元，占GDP的2.14%，人均捐贈額超過1000美元，盡管中美捐贈額統計口徑有差異，但剔除這些因素，差距依然很大。特別是2017年至2019年，全國慈善組織總量、社會捐贈總額、公眾單筆捐贈額的年度增幅都呈下滑趨勢，①這都表明蘊藏在民間的社會資源和愛心善意有待進一步發掘。形成這一狀況的原因，一是促進慈善事業發展的政策激勵力度不足。目前我國對慈善事業的財稅政策有了較大幅度的改善，特別是對慈善組織的減免稅力度較大，但對慈善捐贈者的稅收優惠激勵力度與歐美發達國家相比仍有待提高。《慈善法》和相關法規強調規范管理多，激勵促進少，即使已明確的慈善捐贈稅收優惠落實也不夠。從稅制結構來看，我國尚未開征與慈善捐贈密切相關的遺產稅、贈與稅。此外，金融、土地、慈善信托等方面的優惠政策尚未進一步明確，非慈善組織受托人無法出具捐贈發票，政府購買慈善組織服務的體制機制尚未普遍建立，參與個人求助的捐贈行為不能享受稅收優惠。二是對慈善組織和慈善捐贈者的精神鼓勵不夠。《慈善法》明確規定，建立國家慈善事業表彰制度，雖然許多省市已經建立了省級政府層面的表彰制度，但在國家層面尚未完全落實，目前對慈善界的最高獎項是民政部頒發的中華慈善獎，缺少國家層面的獎項。慈善組織普遍反映，無論是重大公共事件中，還是常態下，也無論是政府還是社會組織或者主流媒體，對慈善行為的表彰力度都不夠，對大多數慈善組織、捐贈人、志愿者表彰激勵的政策措施不夠完善。三是慈善文化輿論環境亟待改善。當前我國公民的慈善意識、社會的慈善氛圍和公共輿論對慈善行為的態度雖然改善很大，但仍需提高。在歷次國家重大公共事件中，慈善組織和慈善捐贈者往往都處在輿論的風口浪尖。其中，有一些是法規政策不完善、執行不到位的問題，也有慈善組織自身能力不足的問題，但不少是子虛烏有、盲從惡炒，慈善事業發展的文化輿論環境有待進一步改善。（① 參考中國社會科學院社會政策研究中心等單位向全國人大常委會慈善法執法檢查組提交的《關于〈慈善法〉執法檢查后啟動修法程序的建議》。）

第二，慈善事業法治化建設有待進一步加強。一是依法治善尚有差距。《慈善法》的出臺是我國慈善事業發展的強勁東風，產生了歷史性的推動力。但目前《慈善法》落實不到位仍是不可回避的現實，全社會的法治意識有待加強，相關配套政策落實不到位，依法治善任重道遠;社會公眾對《慈善法》了解不夠，依法行善、依法判定是非的能力不足。二是互聯網慈善法規政策體系建設滯后。互聯網技術在慈善領域的運用為慈善帶來了新思維、新模式，極大提升了慈善活動效率，區塊鏈、大數據、人工智能等新興技術，使得慈善信息獲取、慈善財產監管、慈善效果跟蹤等難題，有了新的解決方案。“互聯網+慈善”發展態勢日新月異，但現有慈善法規政策體系對互聯網慈善行為的法律界定不明晰，對慈善組織、募捐平臺、捐贈人、受益人之間的法律關系不明確;對互聯網慈善的監管政策還不夠完善，有的互聯網平臺將商業活動與慈善公益活動交織在一起，②謀利傾向明顯，對此缺少相應的約束與引導;社會公眾通過互聯網參與慈善活動的行為規范和倫理規則尚未建立，對網絡慈善活動中的違法懲處也有待加強;促進網信技術與慈善創新融合發展的政策措施還有空白;為捐贈者在網上提供稅收減免、電子發票等服務尚未普及。三是應對重大突發事件的機制不健全。目前，慈善組織參與應對重大公共事件的法律地位不明確，現行的《突發事件應對法》未將社會組織納入國家突發事件應對體系，更沒有明確慈善組織參與突發事件應對的機制，對主動參與的慈善組織和志愿者缺乏必要的保障和激勵措施。四是慈善法治建設存在不少盲區。其一，《慈善法》制定之時，網絡慈善處于起步階段，“個人求助”更多是沿街流浪乞討，尚未在網上廣泛開展，求助者和捐贈者數量都不大，因此將其視為有限范圍內的私益慈善，未納入法律進行規范。隨著互聯網的迅速發展，個人網上求助和網上捐贈者從人數到捐款額都超出預計迅猛發展，比如，受理互聯網個人大病求助的輕松籌和水滴籌，近年累計籌款超過300億元，救助上百萬人次，有近10億相對穩定的愛心客戶。③網絡慈善在幫助大量求助者解困的同時，也有求助者隱瞞真相、甚至欺騙公眾，使互聯網慈善污名化“事件”時有發生，影響了慈善行業的公信力。其二，現行有關法律只規定政府和事業單位可以接受捐贈，沒有明確可否公開募捐，而《慈善法》及《慈善組織公開募捐管理辦法》明確規定，只有登記或認定為慈善組織且取得公開募捐資格的社會組織，才能開展公開募捐活動，不具有公開募捐資格的組織或個人不得開展公開募捐活動。疫情初期，一些地方政府和醫院直接在網上發布募捐賬號和需求信息，已構成事實上的公開募捐，因此引發爭議。其三，宗教團體、城鄉社區辦慈善，雖然有一些政策性文件作出相關規定，①但缺乏適用法律依據，這些都需要加強法治建設予以規范引導。五是慈善統計制度和慈善信息平臺建設相對滯后。目前，慈善行業統一的、權威的數據統計制度尚未建立，每年民政部、中國社會科學院、中國慈善聯合會和中國社會工作聯合會四家都在公布相關數據，數出多門、差異較大、莫衷一是、不知所從，理論研究、政策制定、行業管理均缺乏可靠的數據支撐。此外，在落實慈善法規定的慈善事業信息公開方面，除慈善組織信息公開不足、透明度不高外，還缺乏信息化、大數據等現代信息技術的支持，沒有覆蓋整個慈善領域的信息化大數據管理系統。（② 參考2020 年10 月31 日中國社會保障學會發布的《中國網絡慈善發展報告》前言。③ 參考輕松籌、水滴籌官方網站數據。① 參考國家宗教事務局、中共中央統戰部、國家發展和改革委員會、民政部、財政部、國家稅務總局《關于鼓勵和規范宗教界從事公益慈善活動的意見》（國宗發〔2012〕6 號）。）

第三，慈善組織自身建設有待進一步強化。一是慈善組織數量發育不足。當前，全國現有87萬多家社會組織，其中慈善組織僅占1%左右。從數量上看，顯然不符合《慈善法》大力促進慈善組織發展的立法初衷，也不適應我國慈善事業的現實需要。其主要原因，一方面制度設計存在缺陷，在相關法律法規中，對已經設立的基金會和慈善會還須向民政部門申請認定為慈善組織，這就形成了一些基金會、慈善會不是慈善組織，這顯然是一個悖論。另一方面，社會組織缺乏認定為慈善組織的內在動力。慈善組織登記認定門檻過高、程序繁瑣、監管過嚴、優惠政策缺乏足夠吸引力，有關優惠政策與慈善組織的登記認定和監督措施尚未有機融合，激勵作用不明顯，慈善組織的權益不多，責任和義務不少，這些都值得認真反思。二是慈善組織能力與公眾期待不相適應。2008年汶川地震、南方冰雪災害、北京奧運會三大事件，形成中國全民慈善第一個高潮。[26]然而，這種慈善熱潮并未一直持續，加之受2011年“郭美美事件”網絡媒體惡炒的影響，慈善組織公信力受到極大傷害，社會公眾對于慈善的熱情一度下降。據有關社會調查反映，在該事件前，有73.4%的人信任紅十字會，而事件后，不僅紅十字會公信力劇降，整個政府背景的慈善組織的信任度只有20%。在慈善組織自身建設上，存在個性不足、低層次同質競爭的現象，慈善資金的使用效率、項目管理能力、合規運作能力、籌款能力、輿論和危機事件應對能力等均有待進一步提升;在內部治理方面，許多慈善組織存在內部治理結構不完善、自治機制不健全、組織成員意見表達機制不暢通等問題，會議制度、表決制度、決策制度、監督制度存在不同程度的缺失;[27]在隊伍建設方面，慈善組織工作人員職業發展通道和評價體系不健全，社會認同度低，使得慈善組織在吸引和留住人才方面存在制度約束。社會人士在慈善組織擔任領導職務與黨政干部同樣要求，只能干兩屆，年齡不得超過70歲，這不利于慈善組織的發展。三是慈善行業發展的良性生態尚未形成。目前，一些小微慈善組織，特別是面向老年人、殘疾人、婦女兒童、社區等提供服務的機構，籌款能力較弱，從政府購買服務中獲得的支持不足，面臨很大的生存壓力;一些慈善組織依附于單位、企業，自我發展獨立性和積極性不高;慈善法和相關法規對行業組織和樞紐組織的職責定位、賦權賦能不夠，沒有形成統籌協調的體制機制，行業引領、行業自律、行業維權功能發揮不充分，一些地方樞紐型慈善組織能力不足，缺乏代表整個行業發聲、維權和自律的權威機構，難以形成配合政府、協調行業、引領公眾開展慈善活動的局面。

第四，志愿服務工作制度保障有待進一步完善。一是志愿服務協調機制不夠健全。我國的志愿服務起步于上世紀八、九十年代，由民政部號召的社區志愿服務和共青團中央倡導引領下的青少年志愿服務，至今這仍是志愿服務最重要的兩個領域。無論是重大社會活動，還是日常的社區治理和服務，志愿服務都發揮著重要的作用。因此，志愿服務被納入公民精神文明建設的具體實踐，中央精神文明辦公室承擔了統籌協調、統一指導的職責。但在志愿服務行政管理和具體服務方面，還是兩條線。如民政部和共青團分別建立了全國性的志愿服務信息系統，許多地方還建有本地區的志愿服務系統，不僅帶來志愿者重復登記問題，難以對注冊志愿者進行準確統計，還增加了志愿服務管理的工作量，降低了運行效率。二是志愿服務記錄制度有待完善。各地已普遍建立志愿服務記錄制度，但記錄的準確性、科學性、權威性和通用性還有待提高，對志愿者如何兌換志愿服務時間享受優待、能夠享受哪些優待、能否跨地區跨部門兌換等問題還缺乏明確統一的規定，志愿服務記錄作為愛心賬本和時間銀行的制度功能尚未得到充分發揮。三是志愿服務激勵保障機制仍有欠缺。團中央設立了“中國青年志愿者獎”和“志愿服務項目獎”，但仍然缺少面向大眾的國家級獎項;各地雖然對志愿服務加大了精神鼓勵的力度，但物質獎勵、政策激勵和保障措施仍然不足，許多志愿服務組織沒有穩定的經費來源，志愿服務活動缺乏必要的資金保障。

四、努力推進慈善事業在全面建設社會主義現代化國家新征程中實現高質量發展

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。面對我國社會主要矛盾發生的變化和人民群眾對美好生活的新期待，慈善事業肩負著光榮而神圣的使命，需要在新時代實現新的高質量發展。

（一）努力深化社會各界對慈善事業的思想認識。深入貫徹落實黨的十九屆四中、五中全會關于慈善事業的重要精神和習近平總書記關于慈善工作的重要指示，深刻認識慈善事業在全面建設社會主義現代化國家新征程中的重要地位和作用，從踐行黨的為民宗旨、堅持基本經濟制度、民生保障制度和社會治理體制的高度，將增強全民慈善意識納入弘揚社會主義核心價值觀的具體內容，大力推進慈善理念培育、慈善理論研究和慈善文化傳播，推動慈善文化進校園、進社區、進企業、進機關，積極倡導人人參與、人人盡力的慈善風尚，使越來越多的人了解慈善、關心慈善、支持慈善、自覺投身慈善，為慈善事業發展營造陽光法治、積極向上的社會氛圍。建議進一步落實《慈善法》有關規定，從國家層面建立專門的慈善表彰制度，加大慈善宣傳表彰力度，強化對慈善捐贈者和慈善從業者的精神鼓勵。

（二）努力推動慈善事業又好又快高質量發展。首先，堅持法治思維，全力推進《慈善法》的全面貫徹落實。前不久，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，“要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。要更加重視法治、厲行法治，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。”去年，全國人大專門安排了《慈善法》執法檢查，報告已經全國人大常委會審議通過，這是我國慈善事業發展的強勁東風，也是乘勢而上、加快發展的難得契機。應抓住機遇，廣泛開展《慈善法》普法宣傳和教育引導活動，進一步增強各級政府、慈善組織和社會公眾知法、懂法、守法的意識，努力形成依法治善、依法行善、依法促善良好局面，真正將法律法規作為規范慈善行為、推動慈善工作、評判是非標準的準繩，積極促進慈善事業法治化進程，為慈善事業發展創造良好的法治環境。其次，堅持問題導向，著力解決慈善事業發展面臨的突出問題。圍繞慈善事業發展面臨的突出問題，抓住重點、整體推進。建立國家統籌協調慈善工作的機制，加大政策激勵力度，增強對慈善捐贈者的精神鼓勵，積極引導和規范網絡慈善行為，大力提倡和鼓勵志愿服務，改善慈善事業發展的文化輿論氛圍，進一步加強慈善組織能力建設和人才培養力度，進一步激發慈善事業發展的內在動力。第三，完善行業管理，促進慈善事業加快發展。牢固樹立“促進、服務、規范、發展”的監管理念，寓監管于服務之中。進一步完善監管制度，積極推進慈善組織的登記認定和慈善行業優惠政策的融合，促進各類慈善組織快速發展。在慈善組織認定登記、募捐資格申請、募捐項目備案、免稅資格申請、社會組織評估等方面提供必要的政策咨詢和工作指導，盡量減少重復檢查和審計，提高監管和服務的質量效率，充分發揮行業組織和樞紐組織在引領、自律、規范方面的作用。

（三）努力營造慈善事業發展的良好法治環境。首先，要積極推進慈善領域配套制度建設。一是進一步細化和落實《慈善法》已明確的各項慈善促進措施，保障慈善組織的合法權益，推動慈善事業的快速發展;二是盡快出臺《社會組織登記管理條例》，明確政府在慈善事業發展中的倡導、管理、規范、監督職責，制定社會組織認定為慈善組織的標準，簡化相關認定程序，優化監管方式，努力推動慈善組織登記認定、非營利性組織免稅資格、公益性捐贈稅前扣除資格聯審聯批，調動公益性社會組織申報成為慈善組織的積極性;三是通過修訂《突發事件應對法》，建立政府引導慈善力量參與應對重大突發事件的統籌協調機制，明確慈善組織、志愿服務、社會工作機構在突發事件應對中的法律地位以及相應的保障和制度激勵，充分發揮慈善力量的作用;四是進一步擴大對慈善公益事業的稅收優惠力度，積極研究開征遺產稅、贈與稅，在金融、土地、慈善信托等方面出臺具體優惠政策，加大對慈善捐贈者的政策支持力度，對慈善信托的財產委托環節的所得稅優惠比照公益股權捐贈企業所得稅政策執行，①并對慈善信托委托人與公益捐贈享受同等稅收優惠。（① 參考財政部、國家稅務總局《關于公益股權捐贈企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2016〕45 號）。）

其次，積極推進《慈善法》修訂工作。《慈善法》施行以來，對促進我國慈善事業法治化、規范化、專業化發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會的快速發展，特別是以互聯網為代表的信息化的迅猛發展，慈善事業發展面臨許多新情況、新問題，迫切需要修訂《慈善法》以適應新的形勢，更好地促進新時代慈善事業又好又快高質量發展。通過修訂《慈善法》，一是將黨中央對慈善事業的新定位和十九屆四中、五中全會精神體現在慈善法中，進一步凸顯慈善事業在全面建設社會主義現代化國家新征程中的地位和作用;二是著眼于互聯網慈善的蓬勃發展，增加網絡慈善專章，系統規范網絡慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責任，明確互聯網募捐平臺的法定職責、個人求助的條件和義務，強化平臺履行責任、審查甄別、信息公開、風險提示和違規追溯，規范網絡慈善行為;三是進一步拓寬法律規制范圍，積極研究社會各個領域慈善活動的特點規律，并納入法律予以規范，特別是要將城鄉社區辦慈善、宗教場所辦慈善和個人求助等活動納入法律規范，積極引導，保證慈善事業規范、有序、健康發展;四是將鼓勵專業社會工作和志愿服務納入慈善法，推動慈善事業與社會工作、志愿服務融合發展;五是立足于培育、扶持和保護各級各類慈善組織，合理調整慈善組織支出標準和管理費用，為慈善組織長遠發展奠定更加堅實的物質基礎;六是明確公開募捐主體、接收捐贈主體的界定范圍和公開募捐資格的審批、取消、退出情形和程序;七是進一步做好《慈善法》與相關法律的銜接，增加對公共衛生事件、自然災害等重大突發事件下開展慈善募捐、進行慈善活動的有關規定，為新時代慈善事業健康有序發展提供有力的法律保障。

（四）努力提升慈善事業規范化專業化水平。進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動慈善事業高質量發展，需要鼓勵支持慈善行業組織和樞紐組織在配合政府、協調引領、行業自律、維護權益等方面發揮作用，培育一批分工合理、能力突出的現代慈善組織。需要將慈善行業納入國家誠信體系建設，加強教育、完善制度、正面引導、從嚴懲戒，切實提升慈善組織的公信力。需要不斷加強慈善組織自身建設，完善內部治理結構，培育良好的社會聲望，努力提升專業能力和水平。需要加強慈善人才隊伍建設，探索高等院校與行業組織、大型慈善組織、科研機構等合作培養慈善專業人才，完善慈善從業人員的職業評價體系，拓寬職業晉升通道和發展空間，建立符合相關規定、市場規律且具備激勵作用的薪酬待遇標準，提升慈善行業對專業人才的吸引力。需要積極推進慈善統計制度和信息化建設，建立專門的慈善公益事業統計科目，依托區塊鏈、云計算、大數據等現代技術力量，建設慈善行業信息平臺，推動互聯網慈善便捷、健康和高效發展。需要加大對志愿服務的支持力度，在強化精神激勵的基礎上，不斷健全完善志愿服務記錄制度，進一步做實社會優待和適度物質回饋，為志愿服務組織提供人身意外保險等必要的資金支持，充分發揮志愿服務在助力社會治理和推動社會進步中的巨大正能量。

新時代呼喚新作為，新階段需要新擔當。慈善事業是一項崇高而偉大的事業，也是一項常做常新、永無止境的事業。在全面建成小康社會新的歷史起點上，在黨和政府的堅強領導下，通過全社會的共同努力，我國慈善事業一定能夠實現又好又快的高質量發展。◎

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原文刊發：《中國行政管理》2021年第2期