實現政府投資建設項目績效審計的瓶頸和思路

黃璐 胡雪丹 班藝芹

[摘 要]績效審計是現代審計領域的主流，積極探索績效審計既是形勢發展對審計工作提出的新要求，也是審計發展的必然趨勢。強化政府投資項目績效審計已逐漸成為國家對這些項目實施監督的重要手段。文章從體制機制和操作層面闡述了實現政府投資建設項目績效審計的問題，并提出了實施政府投資建設項目的相關績效審計的思路。

[關鍵詞]政府投資;建設項目;績效審計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.141

政府投資建設項目績效審計已進入全面推進階段。盡管項目績效審計取得了一定的發展成果，但在現實的審計工作中仍然存在不少問題，限制其功能的發揮。政府投資建設項目的投資管理和效果性得到一定的規范，但相關的理論和指標評價體系仍不完善。因此，需要改進政府投資項目績效審計的工作思路和方法，規范項目績效審計程序。

1 目前政府投資建設項目績效審計的瓶頸

1.1 體制機制的現狀

第一，體制的制約。在我國，政府投資建設項目不同于一般投資項目，是以政府為主體。政府投資建設項目由政府列入預算，使用的是政府財政性資金。一般而言，政府會對項目的規劃、立項、投資、建設以及后期的運營給予引導與支持。這就使得由政府的審計機關實施的審計可能會出現有失公允的情況，審計評價的可靠性也會降低。

第二，政府部門的干預。基于審計體制的缺陷，政府對投資建設項目的干預手段也是花樣百出。在項目立項環節中，某些項目在開工建設前沒有進行整體的統籌與謀劃，沒有用發展的眼光看問題，只著眼當期建設，導致出現項目還未建成就因規劃不合理、不適應片區的發展等原因被拆毀重建。由于這樣的項目在立項時存在諸多弊病，從而使得績效審計的事后評價難以開展。在撥款環節中，某些項目不斷地變更工程設計，對建設成本不加以控制，行政領導隨意拍板，目前現有法律法規的不健全、不明晰使得審計的績效評價束手無策。在招標環節中，某些工程項目表面上合法合規，實際上卻早已“內定”好了施工單位。部分合同存在合同條款表述模糊、責任不明確等問題，容易造成結算審計存在爭議的情況。

第三，問責機制的欠缺。審計問責機制的欠缺主要表現在以下三個方面：其一，不敢問責。我國政治制度的獨特性，使得我國的政治生態的主要特點是高度集權。不論是審計監督還是績效評價，都無法繞過這個大環境;其二，無法問責。當前多數地區還沒有出臺當地的政府投資項目責任追究制度，沒有建立完備的約束機制對政府投資項目中的參與者進行約束，也沒有形成責任追究機制;其三，難以問責。某些項目存在著經濟性不強、在施工過程中造成大量耗費人力物力等問題，卻因缺乏有力的監督和追責機制，難以追究責任。

1.2 操作層面的現狀

第一，績效審計評價指標體系的設計不夠科學。我國的績效審計起步較晚，政府投資建設項目還沒有形成一套科學、完善的績效評價指標。審計組成員在對政府投資建設項目進行審計時，大多是以項目竣工決算的真實性和合規性為基礎，對項目后續運營的效果性進行客觀評價。其在審計過程中，仍側重對項目的合法性、合規性進行審計;所披露的問題主要關于項目在投資預算、項目招投標等方面，其關注的重點在于項目立項審批程序、建設階段的經濟活動，很少涉及對項目的社會效益、環境效益等持續經營階段的績效評價。政府投資建設項目，主要目的是滿足公眾的需要。在項目正式投入運行的階段，項目通過公眾的使用，發揮其社會效益。此外，其本身在建設和運營的過程當中會對周邊的生態環境產生影響。因此，在對政府投資建設項目進行績效評價時，對經濟效益的評價僅是績效評價中的一部分，社會效益、環境效益等方面的評價同樣重要。

第二，績效審計手段和技術比較落后。績效審計是一項技術含量比較高的工作，它不僅要求審計工作人員具有復合的知識結構，還要擁有強大的數據處理能力，能夠對海量信息進行篩選和加工。目前我國的政府投資建設項目績效審計的工作人員在開展工作時，還是采用傳統的審計方法，沒充分利用高技術、大數據進行審計。

第三，缺乏復合型審計人才。由于客觀條件以及制度體系等多方面的原因，政府投資建設項目目前面臨著審計工作量大、人員不足的現狀，也存在著現有審計人員業務能力不強，無法勝任工作的情況。政府投資建設項目績效審計學科專業化程度較高，審計人員不僅需要擁有財、會、審等方面的知識，還需要了解工程學、經濟學、計算機等學科的知識。政府投資的力度逐年加大，需要進行績效審計的項目逐年增加，復合型審計人才的匱乏成為一個突出的問題。

2 實現政府投資建設項目績效審計的思路

上文從體制機制和操作層面闡述了實現政府建設項目績效審計的問題，如何找到合適的思路實施政府投資建設項目的績效審計是本文探討的問題。筆者認為可從以下三個方面著手，推進政府投資建設項目績效審計的實施，提高審計的質量。

2.1 完善法律法規，為政府投資建設項目績效審計的實施提供法律依據

首先，我國應該針對政府投資建設項目績效審計出臺相應的法律法規，讓政府投資建設項目績效審計的開展有法可依，不讓政府對投資建設項目加以干涉。

其次，政府應該重視投資建設項目績效審計法律法規體系的建設和完善，形成良好的問責機制，做到有令必行，有禁必止。

最后，還要完善政府投資建設項目的相關準則及流程。為了提高政府投資建設項目績效審計的獨立性和審計結果的客觀性，應該保證審計主體的獨立性，同時要對審計主體、審計目標、審計重點等內容進行嚴格的規定。

2.2 完善政府投資建設項目績效審計評價指標體系

在設立政府投資建設項目績效審計評價指標體系時，可將評價指標分為政策符合性、投入經濟性、建設效率性、產出效果性、運營可持續性這五類。在審計評價指標體系的設計過程中，應將以上五方面內容作為指導核心，參照類似項目的情況，結合具體項目的特點，遴選具體的績效審計評價指標。

在構建政府投資建設項目的績效審計評價指標體系時，審計人員應從項目全要素、全壽命期、全資金鏈和利益相關者等多維角度出發，保證績效審計評價指標完整性和評價標準科學性，選取的指標從縱向方面應涉及政府投資建設項目的全壽命期，橫向方面應包括參與政府投資建設項目建設和運營的各利益相關者的活動。此外，還要注重定性評價與定量分析相結合，確保政府投資建設項目績效審計評價指標體系科學、客觀、合理。

2.3 充實審計力量，強化政府投資建設項目績效審計信息化建設

在充實審計力量方面，應當引進優秀人才，強化審計隊伍的建設。有選擇地引進工程學、經濟學、計算機等學科的優秀人才，優化人員結構。要多開展培訓，增強審計人員的專業技能，提高審計隊伍的專業化水平。

在信息化建設方面，應當推廣大數據審計機制，建立數據報送、歸集、分析等制度，建立集中統一的數據庫和分析平臺。將政府投資建設項目的財務信息和非財務信息以數據的形式保存在數據庫中。在對政府投資建設項目進行績效審計時，采用統計分析和先進的數據挖掘技術，把審計證據挖掘出來。通過大數據等信息化手段提高審計效能，可以避免項目中的錯弊。應當將開展過政府投資建設項目績效審計的信息都存儲到數據庫中，可以為同類型項目的績效審計提供借鑒，從而達到提高審計質量和效率的目的。

3 總結

當前我國政府投資建設項目績效審計方面還存在多方面的問題，尤其是制度不健全、指標不完善、方法不科學等，導致目前政府投資建設項目績效審計成效不佳。因此，審計管理部門應當充分認識到政府投資建設項目績效審計的重要性，健全制度、完善指標、充實力量，強化政府投資建設項目績效審計的信息化建設，確保政府投資建設項目績效審計規范化發展。

參考文獻：

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[2]師艷.公共投資項目績效審計的國外研究經驗及我國的問題及對策[J].財會學習，2018（30）.

[基金項目]本文系2019年度廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“基于審計全覆蓋下X項目績效審計案例研究 ”（項目編號：2019KY1514）的階段性研究成果。