我國森林“公地悲劇”解決途徑探究
——基于產(chǎn)權(quán)和市場化的視角

陳秀芬 唐宇石

（1.四川化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 瀘州 646099；2.北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京 海淀 100871）

1.引言

林權(quán)改革是我國當(dāng)前社會變革的重要前沿問題。現(xiàn)有林權(quán)改革方向集中于將林權(quán)進一步明晰化，實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰、經(jīng)營權(quán)放開、處置權(quán)落實、收益權(quán)明確”的目標(biāo)。林權(quán)明晰化根本目的之一，就是解決森林資源系統(tǒng)作為公共池塘資源（Common Pool Resources）所面對的“公地悲劇”問題。但僅僅簡單地將林權(quán)明晰化難以從根本上解決問題。不同于其他自然系統(tǒng)，森林系統(tǒng)本身所具有的間接價值難以很好地轉(zhuǎn)化為易度量的市場價值，森林占有者難以充分獲得森林資源為其提供的報酬。間接價值的模糊性使得森林占有者的關(guān)注點集中于采伐林木、發(fā)展旅游、廣泛狩獵等帶來的直接經(jīng)濟價值，而忽略了森林重要的生態(tài)服務(wù)功能和社會文化效應(yīng)，對森林的過度開發(fā)成為直接后果，“公地悲劇”將再次重演。本文通過對森林公地悲劇產(chǎn)生原因的討論，結(jié)合對我國林權(quán)改革進程的梳理，初步分析將林權(quán)明晰化作為單一政策的局限性，進一步探討引入市場機制解決森林“公地悲劇”的可能性。

2.我國森林“公地悲劇”產(chǎn)生的原因

2.1 森林資源的屬性

森林系統(tǒng)是典型的公共池塘資源，是“一個自然的或人造的資源系統(tǒng)，系統(tǒng)大得足以使排斥因使用自然資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）”。公共池塘資源的基本屬性對森林系統(tǒng)同樣適用。美國政治經(jīng)濟學(xué)家Elinor Ostrom 曾對公共池塘資源的內(nèi)涵進行更為詳細的闡釋，區(qū)別了其中資源系統(tǒng)（Resource system）與資源單位（Resource units）的概念，并對占用者（Appropriators）對它們的不同占用方式和程度進行了討論（見表1）。

表1 公共池塘資源中資源系統(tǒng)與資源單位的對比分析

實例 森林生態(tài)系統(tǒng) 木材、藥材、動植物資源等占用者 可以共同使用同一資源系統(tǒng) 不能共同使用同一資源單位

從資源系統(tǒng)和資源單位的角度出發(fā)，對森林資源的內(nèi)涵進行深度分析（見表2），可以更系統(tǒng)全面地把握森林的服務(wù)功能。為了更好地對森林公地悲劇的來源展開分析，初步得出以下兩點基本結(jié)論：首先，森林中的資源單位（包括木材、林副產(chǎn)品等）“不能被共同使用”，具有明顯的競爭性和排他性，已經(jīng)砍倒的樹木不能再被另一人采伐。同時，森林中的資源單位具有一定的可分性，可以量化具體的森林資源單位（如樹木的數(shù)量、動植物的生物量等）。

表2 森林資源系統(tǒng)及資源單位

2.2 公地悲劇的產(chǎn)生

基于對森林資源單位和資源系統(tǒng)分析的兩點初步結(jié)論，進一步對森林“公地悲劇”產(chǎn)生的原因進行探究。

2.2.1 占用層面的問題：產(chǎn)權(quán)不明晰

林權(quán)不明晰導(dǎo)致森林資源單位占用主體的缺失，監(jiān)督、管理工作存在出現(xiàn)漏洞的可能。同時，森林資源單位的可分性“導(dǎo)致了逼近公共池塘資源所生產(chǎn)的資源單位數(shù)量極限的可能”，產(chǎn)權(quán)不明晰則使得可分的資源單位數(shù)量逐漸接近極限，而對森林這種公共池塘資源是生物資源的自然系統(tǒng)來講，“對極限的逼近可能會摧毀資源本身繼續(xù)生產(chǎn)資源單位的能力”。從占有層面來看，破壞性的開發(fā)與懲罰機制的缺失最終導(dǎo)致“森林公地悲劇”的發(fā)生。

2.2.2 提供層面的問題：收益缺失

森林生態(tài)服務(wù)功能和社會服務(wù)功能難以量化，即便森林產(chǎn)權(quán)明晰，占用者的收益仍然只是部分收益，生態(tài)收益的缺失則直接導(dǎo)致占用者在森林生態(tài)保護方面的激勵缺失，成為森林資源生產(chǎn)者（Producers）的可能性極小，森林系統(tǒng)源的供應(yīng)產(chǎn)生困難。

2.2.3 供需交互作用形成的惡性循環(huán)

Ostrum 曾指出資源系統(tǒng)與資源單位、需求與供給之間的一個辯證關(guān)系：“沒有資源系統(tǒng)就不可能有對資源單位的占用；沒有公正、有序、有效地分配資源單位的方法，當(dāng)?shù)卣加谜呔蛶缀醪粫袨槔^續(xù)提供資源系統(tǒng)做貢獻的動機”，森林的“公地悲劇”正是這一平衡被打破的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致對占有極限的逼近和懲罰機制的缺失，進而造成需求層面的無限擴大；另一方面，收益的缺失造成生產(chǎn)激勵的缺失，進而使得資源供應(yīng)量不足。供需交互作用使得二者間的供需缺口不斷擴大，但根本的兩個問題沒有得到解決，資源占有方和提供方面對的困難只會進一步加深，最終使得“森林公地悲劇”進入不斷惡化的惡性循環(huán)。

3.林權(quán)明晰對解決公地悲劇的效果及局限性

3.1 現(xiàn)有林權(quán)改革

不論在哪一歷史時期，林權(quán)改革都是我國社會變革的重要問題，表3 將我國建國以來的林權(quán)改革重要事件進行了梳理，可見現(xiàn)階段林權(quán)改革的方向仍然是集體化林權(quán)為導(dǎo)向，強調(diào)林權(quán)進一步明晰化。

表3 我國建國以來林權(quán)改革歷程

3.2 林權(quán)明晰的意義

與所有公地悲劇的解決措施一樣，明確森林資源占有者的使用權(quán)，占有者的權(quán)益得到一定程度的保障，經(jīng)營山林的積極性隨之提高，愿意為預(yù)期收益進行更多的生產(chǎn)投資。同時，監(jiān)督力度的提高使得“公正、有序、有效分配資源單位的方法的產(chǎn)生”成為可能，進而增強占用者為繼續(xù)提供資源系統(tǒng)做貢獻的動機，從占用層面對“森林公地悲劇”的解決做出貢獻。

3.3 現(xiàn)階段林權(quán)明晰工作的缺陷

當(dāng)前我國林權(quán)尚有不明晰的地方，主要體現(xiàn)在森林資源的供給和需求兩方面。

從供給方面來看，培育林的產(chǎn)權(quán)歸屬存在較大問題。目前在森林培育方面，奉行的是“誰造誰有”的林業(yè)政策，結(jié)果將是林地產(chǎn)權(quán)不清甚至相互重疊。這樣的政策有三個較為突出的問題：（1）信息交流的成本使得林地資源不能得到充分利用；（2）林權(quán)、地權(quán)不統(tǒng)一，提高了森林資源單位的交易成本，如何將資源單位的市場利潤在林、地占有者之間進行合理分割成為很棘手的問題；（3）林權(quán)、地權(quán)分離，使得森林作為資源系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能和社會服務(wù)功能失去發(fā)展的可能。這是為什么Ostrum 提到的阿里坎特灌溉案例中土地權(quán)與水權(quán)相分離能得到很好的收益，而林權(quán)和地權(quán)相分離將導(dǎo)致“公地悲劇”進一步加深的原因所在。阿里坎特案例中，地下水與土地不存在相互作用的情況，兩者是可以嚴(yán)格區(qū)分的，不存在二者作為整體而提供生態(tài)服務(wù)的可能性；而培育林的成長需要從土地中吸取大量的養(yǎng)分，森林和土地是不可分割的統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)。這是林權(quán)明晰化進程中亟須改革的一個重要問題。

從需求層面上講，我國當(dāng)前的“森林限額采伐制度”極大干預(yù)了市場對森林資源單位的調(diào)控功能。當(dāng)木材、林業(yè)副產(chǎn)品供不應(yīng)求時，森林占有者不能選擇擴大森林的種植來滿足市場需求，“森林限制采伐制度”實際上限制了森林占有者再向其固有資本和預(yù)期收益進行投資的可能。投資激勵的降低使得林地資源不能得到充分的利用，“森林覆蓋率的增長和森林生態(tài)效益的提高也受到影響”，這時所面臨的就不再是簡單的“公地悲劇”問題了，極有可能導(dǎo)致“反公地悲劇”的后果。供給和需求層面的這兩大問題需要下一步的林權(quán)明晰工作進行妥善解決。

3.4 林權(quán)明晰所不能解決的問題

如前文所述，森林公地悲劇是占用和提供兩個層面共同作用的結(jié)果，單一的林權(quán)明晰政策難以解決提供層面的問題，占用者的關(guān)注點極易集中在對資源單位的不斷開發(fā)中，而忽視了對資源系統(tǒng)的保護。林權(quán)明晰僅僅明確了森林的部分使用權(quán)和部分收益權(quán)，缺乏對森林資源系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)價值和社會文化效應(yīng)的衡量，也難以將上述間接價值轉(zhuǎn)化為可靠的市場收益。需要有林權(quán)明晰以外的方式來對占用者的這部分收益權(quán)進行有效的衡量，市場機制的引入則很有可能可以很好地解決這一問題，最終實現(xiàn)森林生態(tài)服務(wù)和社會文化服務(wù)的市場化，用市場的方式來實現(xiàn)森林資源的配制。

4.引入市場機制輔助解決公地悲劇問題

林權(quán)明晰化在解決公地悲劇問題中所發(fā)揮的作用具有一定的局限性，且現(xiàn)階段我國的林權(quán)明晰工作還存在較多漏洞。在深化林權(quán)明晰后，市場機制的引入能更好地調(diào)節(jié)供需關(guān)系，使得“森林公地悲劇問題”得到更好的解決。

4.1 森林資源單位交易的市場化

4.1.1 供給層面的市場化

在林權(quán)進一步明晰化，林權(quán)和地權(quán)良好統(tǒng)一的前提下，可以考慮將我國數(shù)量龐大的公益林資源單位交給私營化的森林占有者（即市場經(jīng)濟主體）生產(chǎn)，資源單位需求方（如政府等）直接向市場進行采購，在既保護森林生態(tài)系統(tǒng)的情況下，提高資源單位的質(zhì)量，能夠?qū)崿F(xiàn)林地資源的高效利用。

4.1.2 需求層面的市場化

對“森林限額采伐制度”進行適當(dāng)改革，引入市場機制以靈活地調(diào)整供需關(guān)系。在森林資源單位供過于求的情況下，森林能因占有者的保留而得以持續(xù)生長，提高生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)功能；在供不應(yīng)求的情況下，占有者能從既有的林業(yè)儲庫里提貨供應(yīng)，并能因為預(yù)期收益的增加而激勵占有者擴大生產(chǎn)，補充不斷被采伐的林業(yè)資源，使森林覆蓋率得到進一步提高，避免“反公地悲劇”的出現(xiàn)。

4.2 森林資源系統(tǒng)間接價值的轉(zhuǎn)化

4.2.1 森林生態(tài)服務(wù)價值的市場化

與資源單位有很大不同，森林資源系統(tǒng)具有明顯的非競爭性與非排他性，因此，應(yīng)當(dāng)本著“消費者支付”的原則來衡量及彌補森林系統(tǒng)本身所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價值，具體而言，可以通過市場機制和公共財政機制來進行補償。市場補償機制的核心是實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的效益轉(zhuǎn)化。通過生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場的構(gòu)建，能夠讓供需雙方進行充分的溝通，進而給生態(tài)服務(wù)功能合理定價并分配合適的權(quán)利，將生態(tài)服務(wù)功能的效益轉(zhuǎn)化為貨幣收入。將現(xiàn)有的四類典型森林生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場梳理如表4 所示，市場價值計量基礎(chǔ)的實物化使得產(chǎn)權(quán)交易市場的構(gòu)建更切實可行。同時，占有者本身應(yīng)得收益得到彌補，也為其進一步生產(chǎn)資源單位、保護森林提供重要的行動激勵。

表4 森林生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場類型及特征

公共財政機制則是通過政府等公共機構(gòu)的財政支出來彌補森林占有者的收益，可以將其作為市場機制的一個補充手段，用于彌補確實缺乏市場價值計量基礎(chǔ)的森林資源系統(tǒng)生態(tài)效益，由政府組織來評估此類難以轉(zhuǎn)化的間接價值。

4.2.2 森林社會文化價值的市場化

與前一部分的理由相似，該層面的市場化仍然應(yīng)當(dāng)從“消費者支付”的原則出發(fā)。最直接的方式是通過森林公園門票的形式使得森林社會文化價值貨幣化。而此種解決方式的關(guān)鍵則是森林經(jīng)營權(quán)的歸屬，權(quán)屬明晰、合理的行政審批、可靠的森林資產(chǎn)評估、有效的監(jiān)督管理、完善的經(jīng)營權(quán)回收制度等都是亟須解決的配套措施。

5.結(jié)論與展望

從森林本身的資源單位和資源系統(tǒng)出發(fā)，對森林公地悲劇產(chǎn)生的原因進行分析，進而探討可行的解決方法（如圖1 所示）。

圖1 森林公地悲劇分析邏輯與框架

林權(quán)不明晰和間接價值難以轉(zhuǎn)化為市場收益是森林公地悲劇產(chǎn)生的兩個重要原因。我國長期以來的林業(yè)變革已經(jīng)在明晰林權(quán)層面做出很大努力，但在森林資源單位的供給和需求層面的產(chǎn)權(quán)歸屬工作上仍然有較多問題。此外，單一的產(chǎn)權(quán)明晰制度難以保證資源占有者全部收益權(quán)，需要引入市場機制來將森林資源系統(tǒng)的間接價值轉(zhuǎn)化為市場收益，建立更好的激勵機制，進而妥善化解“森林公地悲劇”問題。因此，基于林權(quán)明晰化的市場機制可能會成為解決我國“森林公地悲劇”的有效途徑。