美國對外國銀行機構和金融控股公司的監管及啟示

王康 朱錦強

導語：美國作為市場主導型金融體系的典型代表，經過長期的發展與實踐，建立了相對完善的金融監管體系，金融監管法律法規、監管架構、監管方法和監管規則比較成熟和完善。改革開放四十多年來，我國金融發展和金融監管取得了歷史性成就。但與美國相比，針對外國金融機構的監管仍待進一步完善，這方面美國對外國銀行機構和金融控股公司的監管對我們有借鑒意義。筆者主要梳理了美國對外國銀行機構的監管法案，以及對外國金融控股公司的資質監管要求，并在簡要回顧我國金融對外開放及監管工作的基礎上，就完善我國涉外金融監管提出了工作建議。

外國金融機構一直都是美國金融市場的重要組成部分。據統計，截至2020年6月末，在美聯儲備案的64394家金融機構中，外國金融機構達9094家，占比近15%，其中資產規模體量最大的是269家外國銀行機構。1978年，美國國會通過《國際銀行法》，明確“在美國設有分行、代理機構或商業借貸公司子公司的非美國銀行，以及控制該類非美國銀行的任何非美國公司或銀行，與實際上的銀行控股公司一致，同樣受制于《銀行控股公司法》的管轄”。在實踐中，通常將上述法條中提到的該等非美國銀行及公司稱為“外國銀行機構”。根據美國《國際銀行法》，外國銀行機構在美設立分行須獲得美聯儲的事先批準，獲得貨幣監理署頒發的正式牌照，并在日常經營中接受相應的法律監管（適用于有關銀行方面的監管法律體系）。而對于直接或間接通過非美國銀行子公司設立美國分行或代理機構的外國銀行機構，需要同美國國內本土銀行機構一樣，接受與銀行控股公司同樣的監管。如中國大陸某集團間接控制了香港某銀行旗下的兩家在美國的銀行分支機構，則該集團也會因“控制美國銀行機構”而被美聯儲認定為外國銀行機構，并要求接受《銀行控股公司法》等的監管。同時，鑒于銀行控股公司對于非銀行業務（含實業投資）的限制，通常這類銀行控股公司會繼續申請成為金融控股公司。

此外，在美國，“功能監管”“機構監管”與“綜合監管”交叉，銀行及其控股公司面對的監管機構較為復雜，如美聯儲擁有對銀行控股公司和金融控股公司的機構監管權，但涉及具體業務時，則需要按照功能監管理念，依據業務的屬性由相應的監管機構執行，監管成本較高。如某項被執行的功能與證券銷售相關，那么即使這項功能是由一家銀行所為而非證券公司所為，其監管也由證券交易委員會負責。因此，中國的企業集團和金融機構在美業務發展中，尤其要時刻關注美國對外國銀行機構和金融控股公司的監管。

美國對外國銀行機構的監管法案

《銀行控股公司法》及美聯儲法規對外國銀行機構的監管及豁免

1956年美國頒布了《銀行控股公司法》，其后在1970年通過《銀行控股公司修正法案》進一步作了修正和完善。在《銀行控股公司法》下，美國對外國銀行機構的限制主要體現在銀行業限制條款和非銀行業限制條款。銀行業限制條款較為明了，要義是未經美聯儲批準，禁止銀行控股公司直接或間接收購另一家銀行或銀行控股公司5%以上表決權股份。非銀行業限制條款則主要是將銀行控股公司業務范圍局限于銀行業務以及管理和控制銀行的業務，任何其他業務，如證券、信托、保險、房地產、工業制造等均被視為“非銀行業務”，除非適用于《銀行控股公司法》及美聯儲法規規定的某項豁免條款，否則禁止銀行控股公司從事此類業務。關于非銀行業務禁止性規定的適用范圍不僅僅局限于美國境內。因此，外國銀行機構在美國開展銀行業務后，在美國境外開展的業務也受限于《銀行控股公司法》。據此，美聯儲法K規則下的合格外國銀行機構豁免（QFBO資格豁免）規定，凡是能夠通過“銀行業測試”和“地域測試”并獲得“QFBO”資格的外國銀行機構，均可獲得在美國境外從事任何種類的業務以及在美國境內從事境外業務的附屬業務的權利。

通常，對外國銀行機構來說，最常用、最有效的豁免主要是“4（c）（6）豁免”（又稱“5%表決權豁免”）、“4（c）（8）豁免”和“4（c）（9）豁免”以及實業投資豁免。其中，“4（c）（6）豁免”是指在開展涉美財務性投資時，外國銀行機構通?？梢愿鶕躲y行控股公司法》第4（c）（6）條的規定，在無須美聯儲事先批準的情況下即可擁有或控制任何非銀行公司不超過5%的具有表決權股份;“4（c）（8）豁免”是指外國銀行機構在開展涉美非銀行業務時，可適用《銀行控股公司法》4（c）（8）條款，在經美聯儲事先批準的前提下，直接或間接從事經美聯儲認定為“與銀行業聯系如此緊密……以至于可視為附屬于銀行業務”的業務，如證券、信托、保險類的一般性業務;“4（c）（9）豁免”是一項臨時性的豁免，對于那些通過設立在美分支機構或收購美國同業公司而初涉美國非銀行業的外國銀行機構尤為珍貴。如美聯儲綜合評估后認為，外國銀行機構開展的非銀行業務合法且并不違背公眾利益，美聯儲則可就任何非銀行業務給予外國銀行機構臨時豁免，以便其在美開展此類業務或完成此類收購;實業投資豁免主要是根據美聯儲K規則的相關豁免條款，外國銀行機構可在美國從事同美國境外業務類似的延伸業務或附屬業務，但需滿足“百分之五十標準”（有50%的資產在美國境外;并超過一半的收入來自于美國境外，收入的來源以產品生產地而非銷售地為衡量依據）和“證券業務標準”（不得直接在美國境內承銷、銷售或發售證券）。除上述豁免外，在《銀行控股公司法》及美聯儲K規則、Y規則下還設有 “4（c）（1）豁免”（又稱“服務豁免”）、“4（c）（4）豁免”（又稱“受托豁免”）、“4（c）（7）豁免”（又稱“投資公司豁免”）等豁免條款，這些條款都是外國銀行機構在獲得金融控股公司資格前開展涉美其他業務的主要法則，外國銀行機構可根據實際需要申請。

《多德-弗蘭克法》對外國銀行機構的監管

在經歷了2008年金融危機后，美國于2010年頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱《多德-弗蘭克法》）。《多德-弗蘭克法》也是外國銀行機構開展涉美業務所需遵循的主要法律。在該法案項下，外國銀行機構需遵守“沃爾克規則”。“沃爾克規則”是《多德-弗蘭克法》在《銀行控股公司法》下加入的第13條，其主要內容是，原則上廣泛禁止“銀行實體”進行自營交易，以及投資或發起任何對沖基金或私募股權基金。外國銀行機構也同樣在“沃爾克規則”的管轄范圍內，但同《銀行控股公司法》一樣，“沃爾克規則”可對僅在美國境外發生的某些自營交易活動（通常稱為“TOTUS”自營交易豁免）或設立的基金（通常稱為“SOTUS”基金豁免）予以有條件的豁免。此外，《多德-弗蘭克法》對外國銀行機構提出強化審慎標準和破產處置計劃的要求，即外國銀行機構在全球范圍內合并資產超過100億美元時，需滿足美聯儲對包括風險資本充足率及杠桿比率、風險管理委員會、流動性壓力測試和資本壓力測試在內的四項監管要求的限制;超過500億美元后，需在適用“沃爾克規則”和強化審慎標準的同時，還須向美聯儲和美國聯邦存款保險公司提交一份在重大財務困境或公司倒閉的情況下迅速有序地處置其美國業務的計劃。

反洗錢方面的監管

除上述監管要求外，美國對外國銀行機構的監管主要是反洗錢方面的監管。在反洗錢方面，美國《反洗錢法》《銀行保密法》《愛國者法》等一系列法律明確規定金融機構要對個人、銀行和其他金融機構交易記錄予以保存和報告，監管機構可以據此對犯罪行為作進一步調查。對于違反反洗錢規定的金融機構，美國國會將授權財政部和司法部對其進行處罰，情節嚴重的反洗錢行為可被處以至少交易金額兩倍的罰金。更有甚者，在反洗錢方面違規后，如被美國財政部海外資產控制辦公室列入制裁清單（SDN名單），外國金融機構在美管轄范圍內的所有資產都將被凍結。

主要監管方式

為了確保各類法案的有效施行，美聯儲采取的監管方式主要是要求各銀行控股公司針對不同事項申報美聯儲報告，目前美聯儲的報告類型多達141項。外國銀行機構適用的常規性申報義務主要包括：財政報告（Call Report，即FFIEC 002報告），主要目的是收集外國銀行機構的所有在美分行及代理機構的資產負債表和表外信息;FR Y系列報告，旨在收集外國銀行機構的股權架構、基礎財務數據，并確定QFBO資格和資本充足情況;流動性壓力測試報告，主要側重于流動性狀況;可疑行為報告，主要是要求外國銀行機構及其在美公司發現可疑行為時，及時向美國監管機構報告。

美國對外國金融控股公司的資格監管

1999年的《格雷姆-里奇-比利雷法》（通常稱為《金融服務現代化法》）修改了《銀行控股公司法》，使取得金融控股公司資格的銀行控股公司或外國銀行機構有權參與范圍更廣的非銀行業務活動。因此，鑒于《銀行控股公司法》對非銀行業務的限制和豁免條款的申請相對復雜且不具有確定性，通常外國銀行機構為突破《銀行控股公司法》對其在美業務開展的限制、取得進一步在美發展非銀行業務的資質，會向美聯儲申請成為金融控股公司。筆者將其稱為“外國金融控股公司”。

主要監管體系

美國的金融控股公司首先必須是銀行控股公司。美國對金融控股公司的監管沒有形式上的獨立法案。目前，主要的監管依據是《銀行控股公司法》《金融服務業現代化法》和《多德-弗蘭克法》。其中，《銀行控股公司法》和《多德-弗蘭克法》是對金融控股公司的主體（即銀行控股公司）監管的基礎法案，建立了對金融控股公司的監管細則和具體要求;《金融服務業現代化法》明確了對金融控股公司的監管框架，在保持各專業監管機構實施功能監管的基礎上，美聯儲獲得了傘狀監管者的地位。這些法案對金融控股公司的設立條件、業務范圍、高管人員任職資格、關聯人要求、風險管控和數據治理等方面的監管要求，既適用于美國本土金融控股公司，也適用于外國金融控股公司，但對外國金融控股公司的監管在準入資格方面更為復雜。美聯儲對外國銀行機構成為金融控股公司的資格監管可概括為“2+1+N”（見圖1）。

數字“2”指申請金融控股公司需滿足兩項基本要求，即“資本充足”和“管理良好”。這也是美聯儲對美國本土銀行控股公司以及外國銀行機構選擇成為金融控股公司的共同要求。其中，在“資本充足”方面，要求外國銀行機構的核心一級資本充足率、一級資本充足率和總資本充足率應分別不低于6.5%、8%和10%;在“管理良好”方面，要求外國銀行機構在美分行、代理機構及商業貸款公司的經營業務在最近一次測評中至少獲得“滿意”的綜合評級。

數字“1”指“綜合并表監管”。根據美聯儲Y規則，對于不受母國監管機構綜合并表監管的外國銀行機構，美聯儲在審核金融控股公司資質時不視其為“資本充足”和“管理良好”。實踐中，美聯儲會根據K規則作出有關“綜合并表監管”的認定，同時還會參考國際通行的衡量銀行監管體系的標準，包括《巴塞爾有效銀行監管核心原則》中關于綜合并表管理的標準要求。此外，美聯儲在衡量一家外國銀行機構是否可以成為金融控股公司時，如果其早前已經判定該外國銀行機構受到其母國監管機構的綜合并表監管，則其只對該外國銀行機構是否持續受到基本相同水平的綜合并表監管進行確認。反之，如果沒有相關認定，美聯儲會參考同一母國監管下其他外國銀行機構的綜合并表監管情況，并評估該外國銀行機構是否受到了該母國監管機構大體相同的綜合并表監管。

英文字母“N”有兩層含義。第一層含義指前述數字“2”方面的額外要求，即“資本充足”項下母國監管機構采納《巴塞爾協議Ⅲ》風險資本標準、資本水平可以與一家母公司為金融控股公司的美國銀行須有的資本水平具有可比擬性;“管理良好”項下取得母國監管機構對其申請美國金融控股公司資格的同意、對該外國銀行機構的管理可比擬于管理一家由金融控股公司擁有的美國銀行所需滿足的標準。第二層含義指美聯儲向申請個體提出有一定針對性的若干重點關注事項。美聯儲對外國銀行機構申請成為金融控股公司的資格監管中，會因具體情況提出不同的監管要求。在法規層面，美聯儲通常會根據Y規則，在決定一家外國銀行機構是否符合“資本充足”和“管理良好”的要求時，同時考慮一些影響資本和管理的額外因素，如外國銀行機構的資本構成、一級資本對總資產的杠桿比率、會計標準、長期債務評級、是否依靠政府支持以滿足資本要求等。實踐中，美聯儲會還會審查其他一系列因素，對外國銀行機構申請金融控股公司提出諸多資格監管要求，例如：詳細了解外國銀行機構在反洗錢和風險內控方面的制度建設和管理流程;補充審查FR Y系列報告情況;選擇聯系外國銀行機構的母國監管機構，以確認其對外國銀行機構申請金融控股公司的態度，等等。較為重要的是，美聯儲會依據穿透監管原則，要求外國銀行機構確定“連體申請”名單，即申請金融控股公司的應是能有實質控制該美國銀行機構的外國銀行機構聯合體，而不應只是其中之一或部分。同時，美聯儲還會對“連體申請”名單中所有外國銀行機構的中小股東進行審核，以判斷中小股東是否對相關外國銀行機構具有實質控制力。

資質申請程序

根據美國法律，有意申請成為金融控股公司的外國銀行機構應向適當的聯儲銀行遞交成為金融控股公司的書面聲明，該書面聲明需包括對外國銀行機構在美控制的附屬存款機構的名稱、地址等基本情況介紹，以及有關滿足“資本充足”“管理良好”等要求的書面聲明與闡述。一般而言，美聯儲推薦外國銀行機構在遞交正式申請前先通過預審申請流程，請聯儲銀行預先審閱有關資質文件。如果美聯儲認可預審申請，則外國銀行機構可依據美聯儲Y規則，向聯儲銀行提交其選擇成為金融控股公司的書面聲明。根據美聯儲Y規則，除非聯儲銀行另行通知，外國銀行機構對于成為金融控股公司的選擇，將在聯儲銀行收到該選擇之后的第31天生效。

資格維持監管

資格維持監管方面，美聯儲要求金融控股公司定期提交報告，并對其檢查。如果已獲得認證的金融控股公司沒能保持住資本充足或管理良好的評級，美聯儲將對該機構采取矯正性措施。例如，如果該機構不能改正其缺陷，美聯儲可以命令其將任何不合規的附屬機構予以出售;如果該機構未達到《社區再投資法》評級（CAR評級）要求，將被禁止從事任何“性質上屬于金融業務”的新業務。

對我國金融監管的啟示及建議

改革開放以來，我國金融業不斷改革創新、擴大開放，取得了舉世矚目的成就。從我國金融業對外開放的發展歷程來看，從1978年至加入WTO前，我國主要是在特定地域和部分業務領域以試點的方式進行，開放程度有限;加入WTO后，我國主要是在承諾期內履行金融業全面開放的承諾，逐步擴大業務領域和地域范圍，同時監管機構還推出了一系列主動開放措施。隨著對外開放程度的加深，外國銀行機構在華蓬勃發展。據統計，截至2020年10月末，外資銀行在華營業性機構總數已達1000余家，近十五年來資產規模增長了近10倍，凈利潤累計增長了9倍多。

過去四十多年的金融對外開放，全面提升了我國金融業的發展水平和金融機構的競爭力。當前，我國迎來了構建全面開放新格局、打造開放型經濟體的新時期。在全面深化改革開放的大背景下，金融高水平對外開放至關重要。從內部發展動力看，我國金融業需要通過進一步擴大開放，提高金融資源配置效率，更好地服務實體經濟;從外部環境看，我國經濟全球化發展和中資機構“走出去”，要求實施內外一致的金融制度和建立公平、開放、透明的市場規則。當前，我國與美國、歐盟商談的國際協定均以準入前國民待遇加負面清單為基礎制定，對金融業開放、業務開放和市場開放提出了更高的要求。國外發達經濟體對外資金融機構很少設有數量化的準入限制，部分國家因其機構在華受到限制而對中資機構準入采取嚴格的對等措施，使中資金融機構海外發展受阻。因此，在全面擴大金融對外開放中，也應進一步優化涉外金融監管。對比來看，我國現行金融監管體系中，對外資銀行已經出臺了一系列監管措施，但主要以機構和業務的準入以及資產總額、持股比例等方面的限制為主，且側重事前監管審批。同時，我國目前對外國金融控股公司的監管仍存在盲區，2020年9月新頒布的《金融控股公司監督管理試行辦法》未涉及對外國金融控股公司的監管。

借鑒美國對外國銀行機構和金融控股公司的監管經驗，建議：一是繼續推進金融全面對外開放，基于我國現有金融監管體系，進一步補充完善銀行、證券、保險、金融控股公司等領域對外國金融機構的監管規則和要求，把涉外金融監管作為我國金融監管體系的重要組成部分，實現涉外金融監管和金融對外開放“同頻共振”。二是積極創造公平競爭的金融市場環境，對接國際最佳金融監管實踐，參照美國金融監管的做法，引入類似外國銀行機構的監管概念，對于在華經營的外國金融機構的股東向上實施“穿透監管”。根據美國《銀行控股公司法》，任何一家控制商業銀行股權比例超過25%的公司，及持有該公司股權比例超過25%的所有上級股東，均被視為銀行控股公司納入監管范疇。同時，將對外國銀行機構的監管納入現有監管體系，并在監管中弱化行政干預，進一步清晰負面監管清單，探索設立業務準入的豁免條款和路徑（類似于美國QFBO豁免）。三是探索對在華經營的外國金融機構實施境外業務的跨境監管，并設立相應的豁免路徑。同時，要求外國金融機構在申請成為金融控股公司時，必須“連體申請”（要求在華經營機構的控股實體均應申請成為金融控股公司），并要求建立相應的資本補充計劃和破產處置計劃。四是注重資格維持監管，關注外國金融機構母國監管情況，構建以資本監管、綜合并表監管為核心，以股權架構、公司治理、財務、流動性、關聯交易、消費者權益保護等為主要內容的監管體系。五是注重維護金融安全，加大對外國金融機構的資格申請審查力度;強化監管政策的執行和落地，健全系統、統一、規范的業務報告和統計體系，注重外國金融機構業務經營及管理方面的誠信申報和監管自查自糾;實現各監管機構間的數據共享，對外國金融機構的發展實施跟蹤評級管理;加大對違法違規行為的懲處力度，積極防范涉外金融風險，切實推動新一輪金融高質量發展和更高水平對外開放。

（本文僅為作者的學術思考，與所在單位無關，感謝中信集團董事會辦公室有關同志提出的意見）

（作者單位：中信集團董事會辦公室，中國社會科學院大學，其中王康系中信集團董事會辦公室主任）