淺析我國中等教育的結(jié)構(gòu)政策及其存在的問題

孟慶宇

（沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽110003）

一、引言

中等教育階段被認(rèn)為是國民教育全過程中的重要一環(huán)。從歷史發(fā)展經(jīng)驗上來講，由于中等教育處在初等教育和高等教育之間作為過渡階段，也是被教育對象個人品性形成的關(guān)鍵時間階段，肩負(fù)著為受教育者成長夯實基礎(chǔ)與培養(yǎng)高技能高素質(zhì)人才的歷史使命。中等教育結(jié)構(gòu)政策不但直接關(guān)系到學(xué)校教育能否健康發(fā)展，也關(guān)乎學(xué)生平等的受教育權(quán)能否得到保障以及促進(jìn)社會公正、建設(shè)和諧社會的目標(biāo)能否實現(xiàn)。

二、中等教育結(jié)構(gòu)及中等教育結(jié)構(gòu)政策的內(nèi)涵

教育結(jié)構(gòu)從定義上來看，是指構(gòu)成教育總體系的各個部分的比例關(guān)系及其結(jié)合形式[1]。在當(dāng)前我國的教育體系中，學(xué)校教育毫無疑問依舊是我國教育結(jié)構(gòu)的主體。從結(jié)構(gòu)分類的角度來看，教育結(jié)構(gòu)又有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)之分。

其中縱向系統(tǒng)主要是指各個層級的階段性教育結(jié)構(gòu)，主要包括學(xué)齡前教育、初等教育、中等教育、高等教育等階段性教育結(jié)構(gòu)；以各階段內(nèi)不同層次之間的結(jié)構(gòu)舉例，比如中等教育階段包含初中、高中，高等教育階段包含專科、本科、研究生等。

橫向系統(tǒng)，是指各個教育階段中不同類型的教育形式[2]。包括教育類型、辦學(xué)形式以及不同區(qū)域等。對于各級教育結(jié)構(gòu)內(nèi)部而言，本身又有各自的教育層次結(jié)構(gòu)、教育類型結(jié)構(gòu)、辦學(xué)形式結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，各級涵蓋一定的自身特色。無論是橫向結(jié)構(gòu)還是縱向結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)上的科學(xué)合理對于充分發(fā)揮教育機制價值實現(xiàn)教育效益的最優(yōu)化具有積極意義。

中等教育結(jié)構(gòu)既具有教育結(jié)構(gòu)的共同屬性，又具有中等教育本身的特征屬性。所謂中等教育結(jié)構(gòu)，指的就是構(gòu)成中等教育體系的各個部分，各個環(huán)節(jié)及其比例關(guān)系和結(jié)合形式。

中等教育結(jié)構(gòu)可以從縱向、橫向兩個結(jié)構(gòu)來進(jìn)行理解：中等教育的縱向結(jié)構(gòu)指的是初中與高中的關(guān)系；而橫向結(jié)構(gòu)又包括類型結(jié)構(gòu)、辦學(xué)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)等。

具體來看，類型結(jié)構(gòu)是指普通中學(xué)與職業(yè)中學(xué)二者之間的關(guān)系；辦學(xué)結(jié)構(gòu)是指公辦中學(xué)與民辦中學(xué)二者之間的關(guān)系；區(qū)域結(jié)構(gòu)是指城市中學(xué)與農(nóng)村中學(xué)二者之間的關(guān)系。在教育政策里，中等教育結(jié)構(gòu)政策是其下位概念。中等教育結(jié)構(gòu)政策既具有教育政策的共同屬性，又具有中等教育結(jié)構(gòu)的自身特性。使用形式邏輯“屬加種差”方法定義中等教育結(jié)構(gòu)政策，即把被定義的事物歸屬于類，再把同類別內(nèi)的事物之間屬性差別指出來。中等教育結(jié)構(gòu)政策具有其歷史含義，是黨和政府特定時期，通過平衡各方教育利益、協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系進(jìn)而實現(xiàn)中等教育的目標(biāo)和任務(wù)，所規(guī)定的行動依據(jù)和準(zhǔn)則[3]。

三、中等教育結(jié)構(gòu)政策存在的問題

（一）中等教育層次結(jié)構(gòu)政策中的不足

中等教育層次結(jié)構(gòu)主要涉及初中與高中的關(guān)系。在1981年，我國中學(xué)學(xué)制改為六年制。當(dāng)時任我國教育部副部長的張承先率先提出了“充實加強小學(xué)，整頓提高初中，壓縮普通高中，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，集中力量辦好重點學(xué)校”的發(fā)展藍(lán)圖。在落實中，對影響初中和高中教育銜接最重要的因素——教育分流，提出了改革意見。在1994 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》中首次提到了教育分流的概念，《意見》提出“有計劃地實行小學(xué)后、初中后、高中后三級分流，大力發(fā)展職業(yè)教育，逐步形成初等、中等、高等職業(yè)教育和普通教育共同發(fā)展、相互銜接、比例合理的教育系列[4]。”

教育分流的具體含義是用分流和選拔的方法，將不同個體分配到不同類型、不同層次的教育系統(tǒng)，以滿足社會多樣化的人才需求。受教育者本著“學(xué)生自愿、家長同意”的原則進(jìn)入所選擇的職業(yè)學(xué)校。對于成績好的學(xué)生，可以留下來繼續(xù)學(xué)習(xí)，備考高中；對于成績不理想的學(xué)生，選擇轉(zhuǎn)入職業(yè)技術(shù)院校進(jìn)行專業(yè)化的學(xué)習(xí)。

目前大部分地區(qū)都以初中后分流的方式為主，依照社會和受教育者個體發(fā)展的具體需求，根據(jù)學(xué)生的個人特點和學(xué)術(shù)測驗結(jié)果，在初中后將學(xué)生分層劃類進(jìn)入到普通教育或職業(yè)教育的一項教育活動。

但是這種分流政策對于教育結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展來說，是存在許多問題的。舉例來說，比如當(dāng)前的初中教育分流制度便與教育目的有所背離，很多學(xué)校將工作目標(biāo)放在追求升學(xué)率等量化指標(biāo)上，簡單地將初中教育分流政策歪曲成為淘汰學(xué)生的制度工具，這對在當(dāng)前應(yīng)試成績不佳的學(xué)生會產(chǎn)生難以彌補的不良影響。進(jìn)一步講，很多學(xué)校對初中教育分流的認(rèn)知存在明顯的偏差。學(xué)校的認(rèn)知偏差導(dǎo)致社會上很多人認(rèn)為職業(yè)學(xué)校開設(shè)的職業(yè)層次低，是差生集聚的地方。很多家長認(rèn)為職業(yè)教育不屬于義務(wù)教育的范圍，需要學(xué)生承擔(dān)更多的學(xué)費，所以對于被分到中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生是不公平的。這種刻板印象使得初高中分流制度處于進(jìn)退兩難的尷尬境地，一方面，初高中教育分流作為普通高中教育和職業(yè)教育人才選拔的重要方式，對學(xué)生未來的社會身份、經(jīng)濟(jì)收入和職業(yè)類型起到很大的決定作用，關(guān)系到學(xué)生、學(xué)校甚至整個教育系統(tǒng)的發(fā)展。但另一方面它的公平性和高考制度一樣廣受質(zhì)疑，其主要是因為初中教育分流的評價標(biāo)準(zhǔn)單一，考試成績作為評判學(xué)生的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）中等教育類型結(jié)構(gòu)政策中的不足

從類型結(jié)構(gòu)上來看，我國的中等教育結(jié)構(gòu)大體上主要分為普通教育和職業(yè)教育兩類。普通中等教育目前仍然占據(jù)我國學(xué)習(xí)教育體系的較大規(guī)模，是我國現(xiàn)代社會上普遍認(rèn)可的主流教育模式，但是隨著對專業(yè)人才需求的增加，再加上我國教育體系的不斷調(diào)整與改革，職業(yè)教育在中等職業(yè)教育體系中的地位也在逐漸攀升。1985 年，從《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布開始，我國政府基本上實現(xiàn)了中等職業(yè)教育招生規(guī)模與普通高中大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。《決定》中提出，“力爭在五年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)相當(dāng)于普通高中的招生數(shù)[5]。”2019 年國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提出要“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，把發(fā)展中等職業(yè)教育作為普及高中階段教育和建設(shè)中國特色職業(yè)教育體系的重要基礎(chǔ)，保持高中階段教育職普比大體相當(dāng)，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育[6]。”

“職普比”是職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展中特殊時期的時代產(chǎn)物，具有重大的發(fā)展意義，帶領(lǐng)我國教育事業(yè)發(fā)展平穩(wěn)過渡。但是隨著社會發(fā)展，政策性設(shè)置的比率與社會發(fā)展實際需求情況有所出入，保持“職普比”大體相當(dāng)?shù)闹械冉逃愋徒Y(jié)構(gòu)發(fā)展政策也逐漸體現(xiàn)出其存在的局限性。在改革開放的初期，中等職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模與我國恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需求是不匹配的。為了使中學(xué)階段教育適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總的需求，大力發(fā)展中等職業(yè)技術(shù)教育勢在必行。首先擺在眼前的是中等職業(yè)教育招生難的問題。國家相繼出臺招生政策，層層下發(fā)招生計劃，各級政府和中等職業(yè)學(xué)校不惜成本搶奪生源，形成招生擴(kuò)源的大躍進(jìn)。但在規(guī)模迅速擴(kuò)張的情況下，中等職業(yè)教育質(zhì)量并沒有得到相應(yīng)的提高，反而凸顯出秩序混亂、財政浪費情況嚴(yán)重的情況。

隨著時代的發(fā)展，我國逐步進(jìn)入學(xué)習(xí)型社會，現(xiàn)有的中等職業(yè)學(xué)校并不能在保證政策要求的數(shù)量下發(fā)展教育質(zhì)量，保持普職比大體相當(dāng)?shù)闹械冉逃愋徒Y(jié)構(gòu)政策是否依舊符合當(dāng)下的社會要求還有待考量。

（三）中等教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)政策中存在的不足

中等教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)主要涉及公辦中學(xué)和民辦中學(xué)二者之間的關(guān)系。公辦教育是指由國家政府部門舉辦的學(xué)校，不以營利為目的，其學(xué)校辦學(xué)資金全額或基本全部來源于政府財政撥款。公辦中學(xué)作為國民教育序列中的國家教育機構(gòu)，是政府辦學(xué)的體現(xiàn)，其經(jīng)營模式和策略與國家政策是分不開的。相對于民辦中學(xué)而言，公辦中學(xué)在制定經(jīng)營策略時的靈活性較小，對于現(xiàn)狀應(yīng)對不如民辦中學(xué)迅速。但是公辦中學(xué)在經(jīng)費、師資等方面具有明顯的優(yōu)勢[7]。中等民辦學(xué)校是指由國家機構(gòu)以外的組織或個人，利用非財政性經(jīng)費舉辦的中等教育學(xué)校，其具有民辦學(xué)校和中等教育學(xué)校的雙重屬性。

1982 年12 月4 日，在第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十九條明確規(guī)定:“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”這是我國歷史上第一次以憲法的形式明確了民辦教育的合法地位。

在我國中等教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)中，民辦教育與公辦教育應(yīng)該處于公平公正的地位，兩種辦學(xué)結(jié)構(gòu)之間應(yīng)該是互為補充的關(guān)系，是我國教育系統(tǒng)中不可分割的一部分。但是從與實際結(jié)合的情況來看，在公辦教育和民辦教育的并行發(fā)展的過程中，民辦教育一直處于相對較弱的位置。從政策方面來看，主要問題在于學(xué)校資金、教育政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督等方面。

在中等教育開展的實踐過程中，目前我國辦學(xué)結(jié)構(gòu)也存在諸多問題：

一是民辦學(xué)校招生難，這個問題是導(dǎo)致中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展衰退的最重要的原因，即使招來了學(xué)生，生源質(zhì)量與公辦教育相比也普遍較差。

二是民辦教育資源過硬，但教師待遇低、高齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，師資流動性較大，導(dǎo)致民辦學(xué)校教師結(jié)構(gòu)數(shù)量不足、質(zhì)量堪憂；公辦教育良好的教師政策吸引著高質(zhì)量的教師資源，卻由于經(jīng)費問題硬件設(shè)施相對于民辦學(xué)校仍有差距。

三是民辦學(xué)校發(fā)展缺乏特色，競爭力太低，相對于公辦教育來說社會關(guān)注度較低，認(rèn)可度也不高。現(xiàn)有的政策對于公辦教育的開展有著較高的重視程度，鼓勵發(fā)展民辦高等教育，卻不讓義務(wù)教育階段發(fā)展民辦教育。

同時，政府將包括師資等重要的、優(yōu)質(zhì)的教育資源主要投入于公辦教育，造成民辦教育的發(fā)展處于一種滯后的階段。

（四）中等教育區(qū)域結(jié)構(gòu)政策中的不足

中等教育區(qū)域結(jié)構(gòu)主要涉及城市中學(xué)和農(nóng)村中學(xué)二者之間的關(guān)系。在1985 年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，中央明確了以分散辦學(xué)為主的，以“地方負(fù)責(zé)、分級管理”為原則的教育體制。這一規(guī)定擴(kuò)大了地方政府財政收支管理范圍與權(quán)限，教育的投入與管理也隨之逐層下放。但由于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，這種多方籌資的辦學(xué)模式反而加重了農(nóng)民家庭的教育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至難以滿足教育發(fā)展的基本經(jīng)費需要，客觀上造成“農(nóng)村教育農(nóng)民辦，城市教育國家辦”的城鄉(xiāng)差距。

目前，我國教育區(qū)域結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)差異較大，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的教育權(quán)利出現(xiàn)了不均衡的局面。

第一點體現(xiàn)在辦學(xué)條件不均衡，這種不均衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育投入、教育設(shè)施、信息化、學(xué)校數(shù)量等條件的發(fā)展不均衡；

第二點是師資隊伍發(fā)展不均衡，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教師知識水平參差不齊，教師編制結(jié)構(gòu)無系統(tǒng)規(guī)劃，組織培訓(xùn)落實不一致，師資結(jié)構(gòu)梯隊發(fā)展不均衡，教師待遇需求解決情況不統(tǒng)一等等。

第三點體現(xiàn)在學(xué)校生源的不均衡，主要原因在“擇校熱”高燒難退，隨工就讀的學(xué)生數(shù)量急劇增長，招生競爭程序不規(guī)范等情況。

第四點是教育質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境的不均衡，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)學(xué)生綜合素質(zhì)、教育外部環(huán)境等方面所存在不同。