鄉村振興戰略下農村法治建設的探索

李沖

摘? ?要：河南省汝南縣部分農村法治建設存在農村黨員干部法治文化水平不高、村民委員會法治工作未發揮實效、基層群眾運用法律解決問題的能力不強等問題。加強農村法治建設助推鄉村振興，基層黨組織要發揮好農村法治建設的引領作用，要堅持法治化、民主化的治理方式，要切實增強村民的法治意識，要增加對法治建設實效的考察。

關鍵詞：農村地區;法治建設;鄉村振興

2018年9月26日中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》圍繞鄉村振興做出了具體規劃。其中，針對農村法治問題提出：“堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程。”[1]2020年，中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》提出，要走出一條符合中國國情、體現新時代特征的中國特色社會主義法治鄉村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎。[2]農村法治建設不能簡單地套用城市經驗，而應該立足農村基層實際情況，因地制宜地開展農村法治建設。

一、河南省汝南縣域內農村地區法治建設的調研情況

此次調查選擇在汝南縣轄區的3個行政村開展，采用目標人群填寫線上問卷的方式。調查問卷共收回415份有效問卷。從調查問卷的填寫者年齡分布來看，18歲以下的有29人，占比為6.98%;18—25歲有16人，占比為3.86%;26—35歲有71人，占比為17.11%;36—45歲有181人，占比為43.61%;46—55歲有92人，占比為22.17%;56歲及以上有26人，占比為6.27%。可以看出，中青年群體是這次調查問卷的主要受訪者。通過對調查問卷結果進行分析，總體情況如下：

（一）村民法律意識提高，認同農村法治建設

問卷中的問題：“您認為農村法治建設有助于農村的發展建設嗎？”94.22%的村民認為法治建設有利于農村的發展。問題：“您覺得法律跟您現在的生活有關系嗎？”75.42%的村民認為法律與其生活關系密切，僅有2.41%的村民認為法律與其生活完全無關。問卷針對目前農村農業發展建設中最常見的現象提出了兩個現實性的問題以考察村民的法律意識，問題一：“您認為在農村占用耕地建造房屋是違法的嗎？”87.71%的村民認為占用耕地的現象是違法的;問題二：“您平時在農業種植和植物病蟲治理時農藥袋或者藥瓶是怎么處理的？”57.11%的村民選擇會將農藥包裝瓶、包裝袋等收集起來集中放到廢物回收桶進行處理。從對法律與生活關系的認知上、對農村某些現象的法律評價和日常行為選擇上來看，村民的法律意識正在逐步提高。

（二）村民委員會和基層黨組織協力推進法治建設

在農村法治化建設的過程中，村民委員會和基層黨組織共同發揮作用，積極響應黨和國家關于法治農村建設的號召，采取了行之有效的措施。65.3%的村民表示黨員干部和黨員日常生活中開展過法律宣傳的活動。就開展頻率而言，25.06%的村民表示所在村莊的相關部門經常進行法律宣傳活動;60.96%的村民表示所在村莊進行過法律宣傳活動，但是頻率不高;僅有13.98%的村民表示所在村莊從未進行過法律宣傳活動。鄉鎮政府與村民委員會、農村黨員干部、群眾密切配合，發揮合力共同推進農村法治建設。

二、現階段農村法治建設存在的主要問題

（一）農村黨員干部法治文化水平不高

在接受調研的415人中，黨員人數為69人，占比為16.63%;非黨員人數為346人，占比為83.37%。黨員數量相對較少。與此同時，農村黨員的法治素養也有待提高。問題：“黨員群眾應當在農村建設法治的過程中發揮什么作用？”81.93%的村民選擇A選項“學習法律，了解國家法治政策和新聞，自身要學法守法。”88.48%的村民選擇了“應當向普通民眾普及法律常識，幫助普通民眾了解法律。”從民眾對黨員干部和黨員群眾在法治建設中的期待和要求來看，農村黨員在法治建設過程中存在自身法治素養不高、法律知識欠缺等問題。通過將問題“您是否為黨員？”和“您對國家法律法規的了解程度？”進行交叉分析得出數據：在農村黨員群體中對部分法律內容有了解的占比為57.97%;對法律完全不了解的占比為27.54%;對法律非常了解的占比僅為13.04%。這從側面解釋了村民關于“黨員群眾應當在農村建設法治的過程中發揮什么作用”這個問題時首先選擇讓黨員干部學習法律的原因。

（二）村民委員會法治工作未發揮實效

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”“村民委員會及其成員……執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。”但在實際工作中，部分地區村民委員會包辦、攬權，剝奪村民村務參與權、決策權。關于“您平時是否有機會參加本村相關事務的決策？”這個問題，83.13%的村民表示沒有機會參加村務的決策;僅16.87%的村民表示有機會參加村務等相關決策。其中，農村黨員群體能參與到村民委員會決策中的數量占比為28.99%;71.01%的農村黨員表示沒有參與村務決策的機會。在非黨員群眾中有機會參與村務決策的占比就更小，僅為14.45%;沒有機會參與的占比為85.55%。關于“您所在的村子有提供法律援助的部門和人員嗎？”這個問題，31.08%的村民表示有提供法律援助的部門和人員;30.12%的村民表示沒有;38.80%的村民對這一情況不清楚。關于“在村里碰到有人欠您錢一直不還，您會怎么做？”這個問題，25.78%的村民選擇“走司法程序起訴”;23.61%的村民選擇“找雙方熟人當中間人催要”;16.39%的村民選擇“知道索要沒有結果，就一直拖著不索要”;13.49%的村民選擇“一直上門要”;12.05%的村民選擇“請村民委員會幫忙催”;8.68%的村民選擇“找群眾黨員出面進行調解”。

農村法律援助是促進農村法治建設的重要方式。但調查結果顯示，僅有31.08%的村民知道村民委員會有法律援助部門和人員。同時，在關于村民欠債不還的民事糾紛解決方式上，選擇通過村民委員會來解決的人數僅占12.05%。民眾對解決糾紛方式的選擇既從側面反映出村民委員會在鄉村法治秩序建設和維護方面存在不足，又反映出農村法律援助工作想要落到實處還需要投入大量的人力和財力。

（三）基層群眾運用法律解決問題的能力不強

通過對問卷分析發現，目前村民對國家推動農村法治建設持認同態度，對法律的關注度正在逐步提高。根據問卷結果顯示，89.4%的村民表示在日常生活中會關注一些熱點法律案件;10.6%的村民表示不關注。關于“平時是否會關注國家法律法規的更改變動信息？”這個問題，75.18%的村民表示會關注;24.82%的村民表示不會關注。從村民對法律信息的關注度來看，絕大多數村民會自覺關注法律。但是村民對法律的關注范圍較狹窄，掌握法律知識的途徑是通過碎片化方式獲得。例如，關于“您對國家法律法規的了解程度？”這個問題，僅有9.88%的村民表示對法律法規非常了解;52.05%的村民表示對法律內容部分了解;33.49%的村民認為自己僅了解極少的法律內容;4.58%的村民表示完全不了解法律法規。為探究民眾對法律的了解程度和認知水平，問卷設計了“在村里碰到有人欠您錢一直不還您會怎么做？”這個問題。針對這種在農村普遍存在的現象，解決措施的選項中“走司法程序起訴”的支持率最高，為25.78%。雖然通過司法程序起訴債務人是村民解決債務糾紛的首選方式，但村民對司法程序的了解程度還不深。關于“您了解打官司的程序嗎？”這個問題，62.41%的村民表示僅了解部分步驟;33.25%的村民表示完全不了解;4.34%的村民表示完全了解。從問卷結果可以看出，村民目前更愿意通過法律手段來解決問題，但是運用法律武器維護自身合法權益的能力較弱，許多問題不能有效、正當地被解決。

三、農村法治建設過程中問題產生的原因分析

（一）法治人才稀缺導致法治建設工作難開展

基層黨組織是推動全面依法治國和推動基層治理法治化建設的重要力量。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”[3]作為與群眾聯系最密切、最能反映人民呼聲的基層黨員責無旁貸地肩負起黨和國家推動法治國家建設的職責。一個沒有法治素養、法治思維的黨員就喪失了黨員的先進性、自覺性，必定也會淡化制度意識、規矩意識;一個沒有法治人才的基層黨組織在現階段推進法治國家建設的工作藍圖下，開展的工作勢必事倍功半。因此，基層黨組織成員的法治思維建構也應列入基層法治建設工作當中。

提高基層黨組織的法治水平要著力提高黨員干部的法治素養。除了針對現有黨員干部進行法治教育培訓外，基層黨組織還可以通過吸納法治人才充實基層法治隊伍。目前，農村黨員數量少，為了充分發揮黨員在群眾中的先鋒模范帶頭作用，需要廣泛吸納農村優秀人才加入村級黨組織。但是在個別村鎮群眾入黨程序不規范、不透明，嚴重削弱了群眾入黨的積極性。并且現在中青年村民由于求學、務工等原因在農村的時間較少，留守的農村群眾大多為老年人，所以很難吸收到年輕的新鮮血液。因此，由于法治人才匱乏，農村法治建設工作很難有效地推動。

（二）村民委員會的工作存在行政化傾向

基層群眾自治制度是中國特色社會主義治理體系的重要組成部分，是黨和國家經過實踐探索而設計的合乎中國國情的治理制度。現階段推進鄉村治理法治化的過程可理解為是不斷推動基層群眾自治制度與全面推進依法治國戰略相契合的過程。農村治理法治化不是從零開始的新征途，不是建構基層治理法治化的新制度，而是保障農村基層群眾自治制度始終在法治的軌道上運行的制度。村民委員會作為群眾治理意愿的匯總和協調的基層自治組織，在農村法治化改革的過程中如果不探索去行政化、不堅持自治性的發展路徑，那么基層自治制度的頂層設計與農村自治實踐將會南轅北轍。

在我國基層群眾自治制度中，農村基層自治相較于城市居民自治，前者更容易被行政化。村民委員會作為村務管理者，本應充分體現村民的自我管理意愿和發展愿景，但在實際工作中其往往被鄉鎮當作自己的行政下級或派出機構，承擔了大量的行政工作。在村務工作中，村民委員會缺少開展村民會議、聽取群眾意見的自覺性，對村務公開、接受群眾監督的意識不強，使得村務信息公開不重效果重形式。村委會成員自治意識、群眾意識、協商意識的缺失所折射的是中國特色基層自治制度薄弱的現實問題。公權力與自治權缺乏明確邊界，實踐中權力與權利交織時極易產生分歧與對抗。因此，亟需推動基層自治的法治化，堅持法制本身的規范性和法制踐行的規范性相結合，通過規則意識培育法治思維，從而推動農村法治建設。

（三）法治建設在農村缺乏成長土壤

農村地區人情色彩濃厚，針對民事權益的自我保護和救濟往往秉持著“情優于法”的思維模式，中間人調解協商成為村民解決民事糾紛的重要途徑。究其原因，一是缺乏解決利益糾紛的有效渠道;二是村民之間的矛盾糾葛往往是鄰里矛盾、小額借貸糾紛等，訴諸法律解決的成本過高，且我國法治歷來具有情、理和法相結合的特點，以法律解決民事糾紛時權益人會承受巨大的心理和精神壓力。因此，在農村民事糾紛發生時，先顧及情理成為解決當事人糾紛的第一需要考慮的因素，于是民事糾紛雙方的當事人往往通過中間人進行調停。但是過于注重情理的做法必然會擠壓法律的存在空間，侵權人會通過情感綁架、名聲威脅、中間人誘導等方式給權益受侵害人施加壓力。某些“勢單力薄”的村民在無能為力的情況下往往選擇將糾紛止于妥協。如何將情理用于輔助農村法治建設，而不是依靠情理達到表象上的無訟，是推動農村法治建設需要重點思考的問題。

四、加強農村法治建設助推鄉村振興的對策建議

（一）基層黨組織要發揮好農村法治建設的引領作用

“楓橋經驗”是中華人民共和國成立后在黨領導下基層創造的社會矛盾化解經驗。“楓橋經驗”的核心是“依靠和發動群眾，矛盾不上交”。在二十世紀六十年代創造的基層治理經驗，對于今天化解矛盾、維護穩定、促進發展仍有重要意義。2013年，習近平總書記就堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示，要求各級黨委和政府把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。因此，基層黨組織要學習借鑒“楓橋經驗”，始終堅持群眾路線，建設好農村基層服務型黨組織，充分發揮基層黨組織的引領作用，包括基層黨組織在農村法治建設中的引領作用。村民委員會和基層黨組織要將法治建設工作作為常態化、長期性的工作內容，杜絕突擊式的工作方式。另外，農村法治建設是一項持久性工作，面對農村復雜的人情社會關系，如果法治建設工作還是采取模式化、流水線式的工作策略，那么其成效勢必不盡如人意。因此，基層黨組織要通過舉辦理論學習講座、召開黨群交流會議等形式，加強對黨員干部的培訓和指導，讓黨員干部認識到農村法治建設的重要性，樹立正確的法治建設工作導向，并認真聽取群眾對法治建設的意見和建議，及時改進工作方式。

（二）堅持法治化、民主化的治理方式

針對目前農村地區推進法治建設面臨的主要問題，可以借鑒我黨農村建設的歷史經驗。1941年5月，中共中央批準頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》明確規定：“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。”由此可見，黨著力樹立和培養黨員干部的為民意識、奉獻精神，同時要求黨員干部要恪守清正廉潔的底線。這些經驗同樣也適用于現階段農村法治建設。農村法治建設對農村基層干部提出了更高的標準。這就要求必須提高基層黨員干部的政治素質、思想覺悟，堅定法治信仰，使農村基層干部真正成為人民權利的維護者、法治環境的建設者。[4]因此，一方面，基層黨員干部要加強法治理論學習，培養法治思維，增強法治意識。另一方面，要運用法治思維管理農村事務，深刻領會基層群眾自治制度的設計理念和精髓要義，重視村民會議在村務工作中的作用，健全和完善村務公開和民主管理制度。

（三）切實增強村民的法治意識

從農村法治建設的參與主體角度出發，村民、村民委員會以及基層鄉鎮政府是農村法治建設的關鍵主體。其中，加強村民的法治認同，促進村民自覺學習法律是推進農村法治建設的重要途徑。因此，農村法治建設要遵循“由內而外”的發展路徑，工作重心應當放在啟迪民眾關注自身法益為先。根據邊沁功利主義的主張，人們在做出選擇和平衡利益時往往會優先考慮增加個人幸福。在推進法治建設時，向群眾傳遞的不應只是遵守法律的義務性訊號，還應該增強村民維護自身合法權益的維權性意識。我國屬于權利本位的國家，權利是第一性的，公民不以履行義務作為享有權利的前提，農村法治建設不應過于強調義務性規范而忽略村民法律權利的享有和維護。[5]因此，法治建設工作要從農民群眾的視角出發，考慮農民群眾在日常生產生活中的切身利益，將群眾需求擺在農村法治建設的首位，引導農民維護自身的合法權益，依法行使權利和履行義務，進而將農村法治教育工作的重心由強調義務性責任轉變為維護個人合法權益。

（四）增加對法治建設實效的考察

農村法治建設的考核標準不應當僅僅停留在對法治建設工作量的考核上，而應當通過走訪調查真正了解村民在日常生活中的行為抉擇和對待法治的態度來確立農村法治建設的檢驗標準。只有這樣，才能真正了解民眾的需求，找出法治建設工作中的不足。

參考文獻：

[1]中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[EB/OL].（2018-09-26）[2020-11-5].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm.

[2]法制日報評論：走中國特色社會主義法治鄉村之路[EB/OL].（2020-03-26）[2020-11-6].http：//news.youth.cn/gn/202003/t20200326_12256324.htm.

[3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2014-10-29）[2020-11-6].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001_25926893.htm.

[4]鐘小明.中央蘇區時期黨員領導干部加強道德修養的經驗與啟示[J].紅色文化學刊，2019（2）：42-45.

[5]劉同君.新型城鎮化進程中農村社會治理的法治轉型：以農民權利為視角[J].法學，2013（9）：44-51.