目標管理在高職院校內部質量保證體系中的應用

茍安經 陳怡潔 敖國福

摘? ?要：為加快高等教育從規模擴張道路向質量提升發展道路的轉變，全國高職院校正按照教育部的要求建立和完善內部質量保證體系。在高職院校探索建立的“55821”結構的內部質量保證體系中，目標是學校工作質量診斷與改進的邏輯起點和價值歸宿，目標管理實質上成為質量保證工作中的一條主線。在實踐應用層面，每所院校應當精心打造上下銜接、左右呼應的目標鏈，將學校的目標任務及質量要求分解并傳導到每一個具體的工作崗位上，分類制定和實施校內目標績效考核規則，為質量改進的PDCA循環持續運行提供強勁的動力機制。

關鍵詞：目標管理;質量保證;目標鏈;高職院校

根據2019年全國教育事業發展統計公報數據顯示，全國高職（專科）院校共計1423所，當年招生總數達到483.61萬人（超過本科招生總數52.32萬人）。就目前的發展趨勢來看，高職院校的數量和招生規模還在不斷擴大。如何從二十年來所經歷的規模擴張之路轉變為以質量提升為核心的內涵式發展之路是擺在我國高職教育面前的一項重大課題。在教育領域推進“管辦評分離”改革的背景下，遵循“需求導向、自我保證、多元診斷、重在改進”的基本方針，建立和完善學校內部質量保證體系，常態化實施教學工作診斷與改進，便是當前給出的答案。課題組認為，目標管理是高職院校內部質量保證體系建立與運行的重點和難點，在理論和實踐層面都需要深入探討，從而為現實工作提供清晰的指導。

一、高職院校亟須加快建立和完善內部質量保證體系

質量就是生命，質量重于泰山。但質量靠什么來保證呢？對此，管理學界和工商企業界早已取得了共識：高質量不是在生產的最后環節對產品的嚴格檢測獲得的，而是靠組織實施全面質量管理獲得的。為了源源不斷地給顧客提供符合質量要求的商品或服務，工商企業一般都會積極地建立自己的質量管理體系（也可稱為內部質量保證體系）。這個有效的管理體制機制把會產生不合格商品或服務的概率降到最低，比如六西格瑪質量管理追求的百萬分之三點四以下。從一定程度上說，建立和運行質量管理體系已經成為企業管理的一項基本功。現在，沒有獲得ISO9000質量管理體系認證的企業會被認為是不入流的企業，甚至失去進入某些市場的基本資格。2015版《質量管理體系要求》指出：“采用質量管理體系是組織的一項戰略決策，能夠幫助其提高整體績效，為推動可持續發展奠定良好基礎。”[1]質量管理體系國家標準提出的全面質量管理“七大原則”適用于所有類型的正式組織，只不過在工商企業中得到了更廣泛的運用。

近年來，高等教育（包含高等職業教育）要走質量提升發展之路的呼聲越來越高，但是質量提升不是喊幾句口號、發幾份文件就能實現的。無論從質量管理、質量控制、質量保證、質量提升哪個角度切入，它都必須遵循“七大原則”。對廣大高職院校來說，按照全面質量管理的原理建立內部質量保證體系是一種新的嘗試。有人強調學校與工商企業之間的差別，比如有人認為工商企業提供給顧客的商品或服務能夠標準化更易于進行質量控制，而教育提倡因材施教和個性化發展，不易于進行質量控制，因而對學校建立內部質量保證體系持懷疑態度。其實，不管是ISO9000，還是六西格瑪管理，其蘊含的原則和方法，對任何組織的質量管理都是適用的。它是在價值觀和方法論的層面上來思考如何進行管理、如何提高管理效率的。實際上，不管高職院校的具體校情如何，多少都會采用一些質量管理的工作措施，只不過這些措施可能還是淺層次的、零星的、不系統的。簡言之，還沒有建立起一套科學、嚴密、高效的內部質量保證體系。這種狀況從一定程度上反映出學校還沒有真正把質量問題上升為戰略問題，也表明學校從管理實踐上還沒有找到保證質量的長效機制，其質量管理還處于經驗層面。

2015年，教育部發文要求職業院校加快建立教學工作診斷與改進制度并建立和完善學校內部質量保證制度體系。但是教育部并沒有出臺一個高職院校內部質量保證體系建設的操作性方案，而是由為數不多的高職院校作為全國試點或省級試點進行探索推進。在試點過程中，全國職業院校教學工作診斷與改進專家委員會推薦的“55821”結構的內部質量保證體系建設思路和模式得到了推廣。

第一個“5”，指影響和制約高職院校人才培養質量的因素總體上可以分為5個層面，即學校層面、專業層面、課程層面、教師層面和學生層面。第二個“5”，指從學校內部管理的基本職能來看，可分為決策指揮、資源建設、支持服務、質量生成和監督控制這5大基本職能系統，學校的內設組織結構都按各自承擔的職能職責劃歸到相應的職能系統，進行分類管理。5個層面是橫向的，5個環節是縱向的，縱橫交織，就構成學校業務的25個比較具體的工作領域，每一個領域都存在質量保證的問題。

“8”指質量保證的工作路徑是由一個較短周期的小循環和一個較長周期的大循環構成的像數字“8”形狀的循環圖。“8”字循環引發的爭議較多，甚至一些學校至今仍不能正確理解其要義。世界著名的質量管理專家戴明曾提出PDCA循環：計劃（plan）、實施（do）、檢查（check）和處置（action）4個步驟構成一個質量保證工作流程閉環。完成一個4個步驟的閉環，質量水平就會上到一個新的臺階，在新的臺階上再開始新一次PDCA循環。按照通常的邏輯也可以理解為：在一個較長周期的質量保證大循環內，可分為若干小周期的小循環。“8”字型循環圖給人們的困惑在于：位于上端的小〇是外在于位于下端的大〇的，而不是內含于位于下端的大〇，形式服從內容。只要我們理解了PDCA循環，小〇和大〇在圖形上怎么組合都不重要。有的學校在實踐中把平面化的“8”字型循環圖改造為立體化的螺旋式上升的循環圖，是值得肯定的。

“2”是指質量保證循環需要兩個動力機制，一個是質量文化的引領，一個是績效考核機制。前者是柔性的動力機制，后者是剛性的動力機制，剛柔相濟，推動內部質量保證體系持續運行下去，實現質量改進的常態化。

“1”指要建立一個信息化的學校工作質量監控管理平臺。通過信息化的手段及時和實時采集關于學校工作質量的相關數據，并經過一定的計算后與目標和標準進行對比，然后向質量責任主體提出預警。“1”是智慧校園或大數據技術的實際應用。

盡管存在這樣那樣的評價觀點，“55821”型的內部質量保證體系仍為高職院校構建了一個邏輯明確、操作性較強的工作架構，但是真正建立和運用好內部質量保證體系并不是一件容易的事。從一些試點院校反映的情況來看，典型的問題是“形像而神不像”。從“形像”進入到“神像”，還需要學校各層級各領域咬定目標，持續推進。

二、目標管理在內部質量保證體系中占據基礎性地位

在管理學的發展歷史中，目標管理概念較全面質量管理概念稍早一些時間形成。1954年，美國管理學家彼得·德魯克在其經典著作《管理的實踐》中正式提出了目標管理這一概念，這對世界各行各業產生了廣泛而深刻的影響。彼得·德魯克指出：“目標管理的主要貢獻在于，我們能夠以自我控制的管理方式來取代強制式的管理。”“為了控制自己的績效，管理者單單了解自己的目標還不夠，還必須有能力針對目標，衡量自己的績效和成果。”[2]高職院校“55821”型的內部質量保證體系運行的邏輯起點和價值歸宿在于學校的發展目標，或者說在于學校的質量目標。目標管理在學校內部質量保證體系中占據基礎性地位，起著引領性作用。忽視或弱化目標及目標管理的質量保證體系，極易扭曲為一套繁瑣的、形式主義的規章制度。

質量，是質和量的統一體。對高職院校來說，根本性的質量要求是貫徹落實黨的教育方針，辦好人民滿意的高職教育，培養高素質的技術技能人才。高職院校作為廣義的服務產業中的一種組織，給社會提供的教育服務產品，主要是以高職專業為單元的體系化課程。此外，學校的應用型技術研發、面向社會的技術技能培訓也是其基本的服務產品。這些產品相對于顧客來說，一定存在質量方面的特定要求。同時，任何一所高職院校都應當為自身確定一個清晰的發展目標，即立足當前和面向未來，學校將發展成為什么水平、什么特色、什么形象的學校。學校自身發展目標與學校提供給社會的教育服務產品質量目標是內在一致的，比如以建一流院校為學校發展目標，學校提供的教育服務產品的質量也應當是一流的。

學校設定目標是實施目標管理的前提。這個目標必須符合SMART原則。事實上，不少學校的目標是不符合SMART原則的，一些學校的目標甚至還停留在一些時髦的口號上，比如“建成國內一流院校”“建成高水平院校”“打造一流專業”“打造一流的師資隊伍”等等。“一流”兩個字的準確含義是什么，沒有給出明確界定，更沒有可測量的指標。這樣的管理其實是沒有領會和貫徹目標管理的精髓，據此所建立起來的內部質量保證體系也無法有效運行，甚至連一次嚴謹的PDCA質量管理循環也無法完成。

目標是一個組織在未來一個時間點要達到的狀態和取得的成果，目標在管理中起著導向、規范和激勵作用，引導組織的全體成員都向著既定的共同目標努力奮斗。現在倡導要從傳統的管理向現代治理轉變，目標管理在這個轉變中起到重要的作用。傳統的管理以領導層利用行政權力發號施令為基本特征，被管理者參與學校管理、發揮民主作用是很不充分的，所以被管理者常常持被動的、甚至是對抗的心態。而現代治理是在民主法治社會中的管理模式，注重組織內上下基于共同的愿景和使命，共建共管共享，上下左右協同互贏。科學的目標管理在其中起到樞紐性作用。高職院校的每個教職工以主人翁的身份參與學校目標的制定，對學校的目標從內心深處認同而不是被動接受，產生了強烈的共鳴，形成了自己能夠、也應當為這個目標的達成貢獻一份力量的強烈愿望，這正是內部質量保證體系發揮作用的關鍵之一。

目標管理看重目標的制定和目標的最后達成，即整個管理的績效，學校把對目標實現過程的管理主要交給目標的具體承擔者，可以調動各層面的積極性和能動性，當然學校也會對目標的實現過程進行必要監控，并不是目標期結束才來算總賬拉清單。在學校內部，各層級領導肩負的一個重要職責是為目標的實現提供必需的資源條件和支持服務，不能在目標任務一下達后就開始當“甩手掌柜”。要強調學校的資源建設系統、支持服務系統的工作目標定位問題，可以通俗地說這些掌握了人（包括干部）、財務、物、場地、技術等資源的實權部門是二線部門（單位），它們要義不容辭地為人才培養、科學研究、社會服務等一線部門（單位）及教職工提供堅實的支撐，服從和服務于一線部門（單位）的目標。學校內部質量保證體系既要重視出成果的一線部門（單位）的目標達成度，也要重視二線部門（單位）的目標達成度。

目標還是質量控制的基本標準。不管一所學校的目標具體內容如何，它都為質量控制提供了基本遵循。以目標作為控制標準實質上就是自我控制，也可以說自我控制和目標管理是同一事情的兩面。管理的主體、目標的承擔者要定期或不定期對照目標進行診斷，以發現問題：要么是偏離目標，要么是目標達成度過低，要么按計劃達成目標。通過自我控制形成準確的反饋，管理主體或目標承擔者研判后采取整改和矯正措施，使工作的運行回歸到合乎目標指向的路徑上。這個過程其實就是戴明提出的PDCA循環過程。自我控制是人人都應當養成的工作習慣和工作技能，不管在哪個崗位上都應當確立基于目標的自我控制機制，這樣才能保證崗位、部門和學校的目標實現。

三、精心打造高職院校內部的目標鏈

一所學校的目標，不僅僅是一個點的內容，而是一個目標體系。如果目標僅僅表現為一個點的內容而不能分解細化，往往會墮落為一句空洞的口號。在內部質量保證體系的建設中，要用打造目標鏈的方式來建立學校分領域分層級的目標體系。之所以稱為目標鏈，是因為學校內各層級各領域的目標必須像一組組鏈條一樣上下銜接、左右呼應、環環相扣，否則學校總的目標不能有效地傳達到基層單位及具體工作崗位。

學校一般以五年為一個周期來確定自己的發展戰略目標（一般通過學校編制五年事業發展規劃或黨代會報告的形式來正式確定）。當然，有的學校所確定的戰略目標需要兩個五年規劃甚至更長時期的努力才能實現。學校確定了宏觀性、總攬性的發展戰略目標后，需要深入思考這個目標的基本內涵是什么、可以分解為哪幾個基本的領域。比如“全國一流”或“全省一流”院校的總目標，至少可以分解為一流的校園、一流的師資隊伍、一流的內部治理、一流的專業（與一流的人才培養等值）、一流的科研、一流的社會服務等等。前兩個是辦學的基本條件，第三個是軟件條件，后面三個是學校辦學的產出。對于一所高職院校來說，這六個方面缺一不可，其中任何一個方面沒有達到一流的水平，學校總體上都不能成為一流水平。從邏輯上講，一流的高職院校必須有一流的專業支撐，一流的專業必須由一流的課程支撐，一流的課程必須由一流的教師和教學條件支撐，而學校的內部治理能力低下，學校任何一個層面都不會達到一流。

這個邏輯就是學校目標鏈打造的順序：學校目標—各教學院系目標—各專業目標—各課程目標—各教師目標—各學生目標。這條線是學校業務主線，另外還有一條管理和服務工作的輔線：學校目標—各職能部門目標—各科室目標—各管理或服務崗位目標。

上一級的目標分解為下一級的目標，不能漏項和降低標準。比如，學校提出要建設m個國內一流專業和n個省內一流專業，那么必須把這個m和n分解落實到具體的二級教學院系和具體的專業上去，二級教學院系根據自己的實際情況可以適當增加目標任務量和提高標準，但是各下一級目標量的總和不得少于或小于上一級目標量。這樣就做到了目標分解的上下銜接和左右呼應，一直到每一個具體的崗位（具體的教職工）。在目標鏈的打造中，如果一些具體的崗位和人員沒有承擔任何明確的工作目標和任務，那就必須進行崗位調整，絕不能有人游離于學校目標體系之外，也就是不能有人游離于學校的內部質量保證體系之外。

在目標鏈的打造中，根據SMART原則需要用一定的標準來規范目標的內涵，使其明確并可操作、可測量。比如什么叫“一流”？對此見仁見智。不用懷疑，一流是在比較中產生的。世界上企業界有一個比較流行的說法：一流企業賣標準，二流企業賣服務，三流企業賣產品。比如華為，它掌握了5G通信的技術標準，當然它是世界一流，其他企業都還不敢稱一流。在高職教育領域，情況比較復雜。高職院校作為高等教育中歷史并不長久的部分，全國各地、各院校都在探索，也各具特色，社會上也涌現了一些高職院校的排名榜，但沒有哪個學校掌握和制定了全國一流高職院校的標準。從專業領域來看，教育部委派了一些院校制定專業教學標準和其他具體標準，但制定標準多數是專家行為，并不能直接代表專家所在學校的對應專業具有全國第一的水平。在中國特色高水平高職院校和專業建設立項申報中，教育部也并沒有給出一個明確的標準條件，仍然是采用主觀評價為主的方法進行遴選。我們認為，如果把建設目標定位為一定層級或范圍的“一流”水平，那么在這個層面或范圍內，大家公認的、權威的項目立項和競賽獲獎都不能缺項。比如以全國一流專業為目標，該專業應當在國家項目立項（教學資源庫、精品課程、科研課題等）、教學成果獎、教師教學能力大賽、教學名師、學生技能大賽等方面都必須填補空白，并且在學生和老師參加的競賽中應多次取得獎項。國內有院校在申報特高院校和專業群時提出在建設期內要把國家層面的立項和獲獎全部拿到，盡管難度很大，但取向是值得肯定的。省級一流同理。縱觀一些提出以全國一流和省內一流為目標的學校和專業，其實離一流的水平差得很遠，其一流目標只是大喊口號而已。試想，一個專業的老師或學生在全國或全省層面從來沒有優秀的表現，它怎么能成為全國或全省的一流專業呢？一所學校所開辦的專業都是平淡無奇的，這所學校又怎么能算作全國或全省的一流院校呢？

四、分類指導設計目標績效考核規則

學校內部質量保證體系要持續運行下去必須具有強勁的動力機制。除了學校特色文化質量的熏陶引領外，學校內部的目標績效考核也是一個不可或缺的動力機制。每所高職院校都會實施年度目標績效考核，但是并不是每所學校的目標績效考核都起到了應有的質量保證作用，有的甚至產生負作用，出現“干得越多、扣分越多”“領導和考核部門打人情分”“考核不公平不公正”等怨言。

考核的根本目的和價值不在于一年到頭后把考核對象分成三六九等，搞得幾家歡喜幾家愁。考核的目的也不在于年終兌現獎金，盡管考核得分是發放獎金的重要依據。目標績效考核是一種正式的自我控制，對質量保證發揮著重要的作用。考核中的扣分之處、加分獎勵之處都對考核對象在下一周期改進工作提出直接的反饋和指導。因此，目標績效考核一定要堅持目標導向、職責擔當、分類指導和公平公正的原則。

目標績效考核作為目標管理的基本組成部分，其邏輯與目標鏈的打造是一致的。目標績效考核的具體考核內容是二級部門（單位）及崗位的績效，即年度目標任務完成情況，也可以稱為目標達成度（包括目標任務完成的數量和質量），而不是其他內容。它必須以年度工作目標為根本標準。現實中，有的學校在操作年度目標績效考核時，考核的內容脫離了目標本身，而采取輪流評優秀，有意縮小考核得分差距，甚至不嚴格考核評分，而是由考核評分主體暗箱操作確定誰優秀誰合格等具體做法。這些做法最后導致的結果便是把科學的目標績效考核扭曲為“橡皮泥”，失去公正性和權威性。

職責擔當的原則在目標績效考核中常常被弱化，其普遍表現是：只要考核對象在當年的工作中沒有發生事故，考核評分時都會得到滿分。學校內正式設立的機構和崗位都應當擔當相應的職責，而履行職責是通過完成具體的工作任務來實現的。每一項具體工作任務都可以從完成的時限、成本、效果、差錯率等方面觀測其績效。即使是那些很少承擔量化目標任務的機構，從具體工作任務層面（而不是泛泛的基本職責層面）一樣可以比較準確地對其年度目標績效進行考核。在考核時，簡單地把考核對象排在一起作橫向比較，看看誰的成果多、誰的成果少，并不符合目標導向和職責擔當的原則。如果職責不清、任務不明，那么完成任務的多少并不能直接說明誰的績效好壞。

分類指導原則其實是目標導向和職責擔當原則的進一步落實。不管高職院校規模大小如何，絕不存在一把可以準確衡量校內所有機構績效的尺子。一所職業院校的二級部門（單位）分為兩個基本體系：一是二級教學院系，二是學校層面職能部門（含教輔單位）。除了黨組織建設、思想政治工作、黨風廉政建設、安全穩定工作等共性管理工作外，各職能部門承擔的職責、目標任務內容基本不相同。二級教學院系承擔的職責、目標任務內容大致相同，但也存在辦學基礎好和基礎不好（如新建院系）之分，以及專業院系和馬克思主義學院、公共課程部等差別。這些差別要求學校按照分類指導的原則設計考核評分指標體系。

單單就考核操作來說，公平公正原則是根本原則。違背公平公正原則的考核規則或實際操作對學校內部質量保證體系的損害是致命性的。公平公正在一定程度上也是一種主觀感受，在制定考核規則時充分發揚民主、傾聽和采納考核對象的合理意見能夠增強考核的公平公正感。考核操作中必須堅持循證決策，杜絕暗箱操作。考核一般都是分工作領域進行的，很難由一個所謂比較超脫的部門來完成所有的考核評分。學校每一工作領域都有一個確定的主管職能部門，由其擬訂每一領域的考核評分細則，在發揚民主廣泛征求被考核對象意見后，報學校黨委（或校長辦公會）審定后執行。原則上，各主管職能部門不能獨自制定考核評分細則，以防職能部門把本應由自己承擔的職責、目標任務推諉給考核對象部門（單位），尤其是推諉給二級教學院系。

在具體的規則設計上，對于體現學校辦學成果的重大改革建設項目可按項目制進行管理，實行加分制。按項目計劃完成建設任務，形成了學校辦學成果增量的，根據其技術難度、工作量給予適當加分。如果沒有按期完成項目建設任務，造成了不良影響的必須扣分。學校可以編制一個重大建設項目考核加分清單，確定什么項目給予多少加分。加分涉及到微妙的公平問題，因為教職工多的部門（單位）產生加分成果的概率要大些，而任何加分都是該二級部門（單位）全體人員共享。學校可以根據二級部門（單位）人員多少的差別，設置一個加分的調節系數，以最大限度實現公平。獲得上級的重要表彰和獎勵也可參照項目加分規則。

在質量目標之中，對二級部門（單位）管理和服務工作的滿意度是一項重要的質量指標，應當納入考核范疇。對二級部門（單位）的滿意度，由其直接服務的對象（包括學生）通過調查問卷或網上投票的方式進行測評，充分反映基層教職工和學生的心聲，這也是學校治理中的必要手段，不能簡單否定這種主觀性評價的價值。測評的權重至少可以占到10%。道理很簡單：如果一個部門（單位）的管理和服務工作滿意度偏低會嚴重影響學校的整體形象，當然肯定也會降低學校的工作質量水平。

參考文獻：

[1]質量管理體系? ?要求：GB/T19001-2016/ISO9001：2015[S].北京：中國標準出版社，2017：59.

[2]德魯克.管理的實踐[M].北京：機械工業出版社，2015：106.