加強對領導干部“八小時之外”的有效監督

王明華 管玉蓉

摘? ?要：腐敗是與權力緊密聯系在一起的，而掌握權力的是各級各類領導干部。個別領導干部成為腐敗分子，主要原因是疏于對權力的制約和監督，特別是疏于對領導干部“八小時之外”的有效監督。新時代，確保對領導干部“八小時之外”的有效監督勢在必行，也存在法規依據。為一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設，奪取反腐敗斗爭徹底勝利，必須找到對領導干部“八小時之外”進行有效監督的合理路徑：要抓住“關鍵少數”“關鍵時期”“關鍵地方”，在人、時間、地點方面進行重點監督;要加強制度設計，創新監督機制，找到管住領導干部的辦法;要加強領導干部思想引領，提高內在素質，增強自律意識。

關鍵詞：領導干部;“八小時之外”;“八小時之內”;有效監督

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）01-0032-06

鏟除腐敗，建設廉潔政治，是中國共產黨人孜孜以求的目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對愈演愈烈的腐敗問題，秉持零容忍的態度，既打“老虎”又拍“蒼蠅”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。但這場斗爭還遠未取得徹底勝利，形勢依然嚴峻復雜。腐敗與權力緊密聯系在一起，而掌握一定權力的是各級各類領導干部。個別領導干部成為腐敗分子，主要原因是疏于對權力的制約和監督，特別是疏于對領導干部“八小時之外”的有效監督。習近平同志曾指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對一把手的監督仍然是一個薄弱環節。由于監督缺位、監督乏力，少數一把手習慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。如果權力沒有約束，結果必然是這樣。”[1]122因此，“要加強對干部經常性的管理監督，形成對干部的嚴格約束” [1]124。新時代，為一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，奪取反腐敗斗爭徹底勝利，必須確保對領導干部“八小時之外”的有效監督。

一、必要性：對領導干部“八小時之外”進行有效監督勢在必行

首先，從領導干部腐敗案件的共性來看，必須確保對領導干部“八小時之外”的有效監督。領導干部在正常工作之外，應該有自己的私人空間，每個人都會有一些志同道合、趣味相投的朋友，進行正常的社會交往及休閑活動，是人之常情，無可非議。這些年來，從各地紀委公布的領導干部腐敗案件發生的時間節點看，領導干部犯錯誤、出問題，基本上是在“八小時之外”。據統計，黨的十八大以前，“70%的腐敗分子有‘八小時之外違法違紀的問題。其中，35%是嫖娼狎妓包二奶、尋歡作樂養情人;30%是吃喝玩樂到酒店、游山玩水用公款;15%是濫交朋友傍大款，惟命是從聽調遣;10%是通宵達旦筑‘方城，揮霍巨資去豪賭。另有10%是跑官要官找上級，喪失原則通關節，婚喪喜慶斂錢財，出國出境去觀光”。[2]從黨的十八大以來查處的腐敗案件看，有的領導干部“八小時之內”完美無缺，“八小時之外”驕奢淫逸、放浪形骸、丑態百出。周永康受賄、濫用職權、故意泄露國家秘密，是在“八小時之外”;孫政才嚴重違反生活紀律，腐化墮落，搞權色交易，是在“八小時之外”;黃興國（原天津市委代理書記、市長）嚴重違反政治紀律和政治規矩，妄議中央大政方針，破壞黨的集中統一，陽奉陰違，搞迷信活動，打探涉及本人的問題線索，對抗組織審查，是在“八小時之外”。李國富（曾任河南省人大辦公廳副主任）在腐敗案發后曾說：“我在稱兄道弟的酒場上被捧臺，是八小時之外;尋求精神刺激，追求畸形情感，是在八小時之外;從接受大批現金到低三下四向大款要錢，是在八小時之外;不惜精力為送了錢的人當奴隸，也是在八小時之外。因為八小時之外往往是監督機制的斷檔，人性中自私的一面，最容易在斷檔期間起作用，擁有健康、光明的八小時之外，我就不會成為人民的罪人。”[3]這表明，領導干部“八小時之外”一旦失去監督，必然發生嚴重的違法亂紀行為。

其次，從權力與腐敗的關系來看，必須確保對領導干部“八小時之外”的有效監督。腐敗主要是權力腐敗，權力一旦失去監督就必然會產生腐敗。我們國家的權力屬于人民，人民不可能直接行使權力，只能通過選舉或由政府任命、委派的公職人員行使權力，所以，我國的各級領導干部都掌握著不同大小的權力。一般說來，在工作時間以內，大庭廣眾之下，受時間、空間、環境等客觀條件的限制，領導干部一般不會在單位公然進行腐敗活動。而“八小時以外”，領導干部只要失去警戒，就有可能成為被圍獵的對象。世界上沒有無緣無故的愛，一些領導干部在“八小時之外”道德敗壞，胡作非為，干出有悖于社會道德、組織原則、黨紀國法的事來，嚴重損害黨的形象，破壞黨的執政根基。“這些年，從酒桌上倒下就再也沒有醒過來的干部有之，連續幾天‘砌長城而突發疾病的干部有之，‘春宵一刻值千金的荒唐行徑被人把視頻傳到網上的干部有之，沉湎于不良嗜好被人拉下水的干部也有之，教訓很深刻！有的是搞‘仙人跳，串通起來搞個美人計，套牢以后就要求給辦事”[4]。所以，對新時代黨員領導干部的監督管理，必須實現“八小時之內”和“八小時之外”的全覆蓋。

再次，從“八小時之外”領導干部的行為特點來看，必須確保對領導干部“八小時之外”的有效監督。“八小時之外”領導干部的行為具有三個較為明顯的特點：一是行為相對自由。領導干部“八小時之內”的工作方式是基本固定的，接觸的也是單位同事，而且有各種規章制度的約束。“八小時之內”的規矩多，單位領導、干部職工都是監督者，沒有違法亂紀的時間和空間。“八小時之外”就不同了，他們的行為相對自由，也就比較放松，主要從事休閑、交友、娛樂等活動，這些場合各樣人員都有，各種生活方式不盡相同，往往魚龍混雜，充滿誘惑，很容易“溫水煮青蛙”。二是接觸對象廣泛。領導干部“八小時之外”接觸的是家人、親戚、朋友，甚至還有初次認識的人，在沒有監督的情況下，那種離開工作崗位而能在紛繁復雜的社會環境下保持慎獨的領導干部還是占大多數。但是少數領導干部在誘惑面前還是很容易走上違規違紀的道路，特別是在被圍獵的時候。你掌握的權力越大，圍獵你的人就越多。圍獵用的武器種類繁多，有常規武器，有針對你的弱點缺陷的精確制導武器，甚至還有“核武器”。賴昌星說過一句話，不怕領導講原則，就怕領導沒愛好。即使你沒有任何愛好，他也會想盡辦法搞定你。圍獵者可以在你的家人、親戚、朋友、同學、領導身上下功夫，稍不留神，就進入圈套，掉入陷阱，從此失去自由，成為圍獵者謀取非法利益的工具。三是行為比較隱蔽。領導干部“八小時之外”的生活、社交行為相對于“八小時之內”的工作行為，具有私密性，比較隱蔽。尤其是那些見不得人的違紀違法行為，一般是在家中或不易被發現的場所秘密進行。人往往會有一種僥幸心理，以為只要天知地知你知我知，就萬事大吉，其實若要人不知，除非己莫為，該來的遲早會來，并不會因為退休就萬無一失。領導干部“八小時之外”的行為相對自由，接觸對象廣泛，比較隱蔽，如不加以監督，很容易在“八小時之外”的“生活圈”“娛樂圈”“社交圈”出問題。薄熙來的墮落就與他的夫人有關，原鐵道部部長劉志軍的腐敗就與山西女商人丁書苗分不開。賴昌星的一座“紅樓”就放倒了包括公安部原副部長李紀周在內的一些意志不堅定的領導干部。

信任不能代替監督。監督是一種厚愛，黨和政府培養一名領導干部要付出巨大的代價，但是，一個干部被貪污腐敗毀掉，有時就是一念之差，這樣的教訓不勝枚舉。在推進全面從嚴治黨向縱深發展的今天，無論是從保護干部出發，還是從預防干部違法違紀出發，切不可讓“八小時之外”成為領導干部的“自留地”，必須管起來、嚴起來，切實找到監督領導干部的有效辦法。

二、可行性：對領導干部“八小時之外”進行有效監督的法規依據

對領導干部進行監督，關鍵問題是對領導干部“八小時之外”這個自由支配的業余時間進行監督，是否有法規依據，是否侵犯了公民的隱私權。2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》第一千零三十二條對自然人隱私權做了規定：“自然人享有隱私權。任何組織或者個人不得以刺探、侵擾、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權。隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息。”第一千零三十三條規定，“除法律另有規定或者權利人明確同意外，任何組織或者個人不得實施下列行為：一是以電話、短信、即時通訊工具、電子郵件、傳單等方式侵擾他人的私人生活安寧;二是進入、拍攝、窺視他人的住宅、賓館房間等私密空間;三是拍攝、窺視、竊聽、公開他人的私密活動;四是拍攝、窺視他人身體的私密部位;五是處理他人的私密信息;六是以其他方式侵害他人的隱私權。”從法律要求來看，自然人的隱私權應受到法律保護，但是又規定，除法律另有規定或者權利人明確同意之外，隱私權是可以限制的。特別是對公眾人物（如國家公務人員、著名企業家、體育界文藝界明星等）的隱私權進行適當限制，已經成為當今世界各國公認的規則。在社會主義中國，領導干部就是黨和國家公職人員，對其監督不僅在道義上合理，而且在法理上合法。

其一，對領導干部“八小時之外”的監督，與“八小時之內”的監督在本質上是相同的。領導干部作為公務人員，主要從事公務活動。如果在“八小時之外”繼續從事公務活動，這是“八小時之內”工作的延續。這時對其實施監督，不屬于侵犯隱私，而是公務活動的一部分。在改革開放的今天，黨的干部放棄休息時間，“五加二，白加黑”，加班加點，已經不是個別現象，不能因為是領導干部“八小時之外”的公務活動，就放松對他們的監督。

其二，領導干部自覺接受監督是其應該具備的基本素質。習近平同志指出：“不想接受監督的人，不能自覺接受監督的人，覺得接受黨和人民監督很不舒服的人，就不具備當領導干部的起碼素質。”[5]我們黨對領導干部總的要求是德才兼備，領導干部應該是高尚社會道德的化身、老百姓學習的楷模，其一言一行具有很強的政治性和示范性。領導干部應該臺上臺下一樣，工作時間與非工作時間一樣，不能做兩面人。俗話說，上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來，領導干部如果做兩面人，就會破壞政治生態，敗壞社會風氣。所以對領導干部要嚴格管理，嚴格要求，嚴格監督，對他們的隱私權適當限制，有助于他們堅持紀律底線，慎獨、慎微、自警、自律。正如恩格斯所說：“個人隱私應受法律保護，但當個人隱私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候個人的私事就已經不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權保護而應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”[6]

其三，對領導干部“八小時之外”進行有效監督是中國共產黨自我革命的需要。中國共產黨是長期執政的黨，執政時間越長，黨的先進性和純潔性所面臨的挑戰就越多，就越需要自我革命。政黨的自我革命、自我監督是世界性難題，是政黨政治的哥德巴赫猜想。中國共產黨作為一個整體需要自我革命，同樣，作為黨員領導干部的個體也需要自我革命，如果每一個領導干部自我反思、自我超越了，整個黨也就有了自我革命的扎實基礎。領導干部這種自我革命在空間上是全方位的，在時間上貫穿人的一生，特別是“八小時之外”。

其四，對領導干部的隱私權進行適當限制，是他們為成功所付出的必要代價。現代社會分工日益精細，但是不管從事什么工作，權利和義務是不可分割的。目前，就我國來講，從事黨政公務工作，社會地位還是很高的：一方面對公務員要求比較高，一般要求德才兼備，全面發展;另一方面，公務員工作穩定，收入也比較高，還有許多體制內的福利待遇。所以，公務員特別是其中的領導干部在得到回報的時候，必須付出一定的代價，比如，隱私權的適當限制。

對公務人員公務活動時間進行監督，也是國外發達國家的慣常做法。新加坡作為世界上最廉潔的國家之一，除了教育倡廉、高薪養廉、鐵腕護廉、勤政促廉外，還堅持制度保廉。新加坡相關法律規定，只要是國家公務員，每天都要記廉政日記，如實記錄當天的活動。芬蘭、瑞典等國家，為了防止公車私用，通過衛星定位系統，對公務員用車去向進行監控，一旦發生腐敗行為，將會受到嚴厲懲處。在西方發達國家，公眾人物往往夾著尾巴做人，因為，你權力越大，知名度越高，社會對你的關注度就越高，你的私密空間就越小，你的一言一行、一舉一動，就越有可能得到以新聞自由為幌子的新聞媒體的特別關照。

當然，領導干部的隱私權在受到適當限制的同時，其與公共利益無關的個人私密活動應受到法律的保護。監督是必要的，但是應該規范化，不能隨心所欲，不能違反法律法規，如跟蹤、盯梢、竊聽、窺視、偷拍偷錄等方式方法就侵害了領導干部的隱私權。黨的十八大以來，不少地方紀委出臺了加強對黨員領導干部“八小時之外”監督的實施辦法，規定了監督內容、監督責任、監督方式、責任追究等內容，使對領導干部“八小時之外”的監督不斷規范化、科學化。

三、實踐對策：對領導干部“八小時之外”進行有效監督的合理路徑

（一）抓住“關鍵少數” “關鍵時期”“關鍵地方”，在人、時間、地點方面進行重點監督

監督是有成本的，任何監督既要考慮可能性，也要考慮可行性，不能不計成本。在現有各級紀委監委人力資源有限的情況下，對領導干部“八小時之外”的監督，必須抓住“關鍵少數”“關鍵時期”“關鍵地方”，在人、時間、地點方面進行重點監督。所謂“關鍵少數”，是指掌握人、財、物等權力的關鍵崗位的少數干部，他們如果不加強自我監督，就會成為不法分子圍獵的重點對象。對這些“關鍵少數”，更要加強提醒，防微杜漸。所謂“關鍵時期”，是從時間上說的，指干部逢年過節、婚喪嫁娶、崗位變動、換屆選舉、職務升遷等時間段。在這種關鍵時間，請客送禮者、跑官要官者、投機鉆營者會聞風而行，千方百計拉攏腐蝕領導干部。吃人的嘴軟，拿人的手短，領導干部一旦上鉤，就很難再保持清正廉潔。所謂“關鍵地方”，是指容易引發領導干部違法違紀的地點場所，如高檔酒樓、私人會所、高檔歌舞廳等休閑娛樂場所及領導干部的宅院。這些地方往往使少數領導干部忘記自己的“公仆”身份，從吃喝玩樂開始，到權錢交易、權色交易，最終走向犯罪的深淵。對這些“關鍵地方”，監督部門要通過加強與公安、文化等部門的聯系，不定時突擊檢查，對違規違紀的領導干部要繩之以法。

（二）加強制度設計，創新監督機制，找到管住官員的辦法

制度反腐是釜底抽薪的反腐方式，關鍵要用制度約束權力，達到不能腐的目的。為此，我們要創新監督機制，找到能管住官員的辦法。

一是制定全國范圍的《關于領導干部“八小時之外”行為規范的若干規定》，做到對領導干部“八小時之外”的監督有法可依，有據可循。黨的十八大以來，不少地方紀委監委根據反腐倡廉的實踐和全面從嚴治黨的要求，制定了一些地方性的黨紀法規。例如，2015年廣東省紀委、省委組織部、省人力資源和社會保障廳聯合下發《關于加強黨員領導干部“八小時以外”活動監督管理的意見》，對黨員領導干部在工作時間以外所從事的與職務影響相關的活動和個人生活領域的活動強化監督。2017年，遼寧省錦州市就制定了《錦州市加強對黨員領導干部“八小時以外”監督的實施辦法（試行）》，共六章十六條。要在各地試行的基礎上，由中央紀委、監委牽頭，組織力量，認真總結經驗教訓，制定符合中國實際的規范領導干部“八小時之外”行為的黨紀法規。

二是充分發揮現代高科技在監督中的作用。人類進入21世紀，科學技術尤其是信息技術發展突飛猛進。我們應該在監督方面充分利用高科技手段，提高反腐倡廉的科技含量。比如，現代科技已經能夠對人和物進行精確定位，相關部門可以在公務車上安裝定位設備，24小時不間斷進行監控，這就能很好地解決公車私用問題;以此類推，在私人會所、高檔娛樂休閑場所等容易藏污納垢的地方安裝監控設備，可以大大壓縮領導干部“八小時之外”違法亂紀的空間。

三是實行公開監督與隱形監督雙輪驅動。為加強監督，各個單位部門普遍設立了黨風監督員和特邀監察員，他們的身份是公開的，其任務是定期或者不定期地向紀委監察部門反映其監督對象的黨風廉政建設情況。不可否認，這種“公開聘請、公開監督”的方式，也能起到一定的監督作用，但效果會大打折扣：一方面，監督員不敢監督，怕被打擊報復;另一方面，領導干部們知道誰是監督員，就會做兩面人，規避監督。而聘用隱形監督員，進行隱形監督，在很大程度上可以彌補公開監督的先天不足。隱形監督員身份信息不公開，這對領導干部是一種無形的壓力。由于隱形監督員只和聘請他們的紀委、監察部門保持單線聯系，平時“不露臉、不現身”，打消了遭打擊報復的后顧之憂，既能夠真正起到應起到的監督作用，也能夠促使領導干部時時刻刻保持警惕之心，規規矩矩做人、干干凈凈做事。

四是建立領導干部家屬及群眾訪談制度。領導干部“八小時之外”表現如何，最了解的人是他們的父母、配偶、子女等家屬，以及周圍的群眾。一方面，干部的父母、配偶、子女等家屬由于有親緣關系，對其影響也最大。另一方面，由于親緣關系，他們在訪談時不一定能夠真實反映領導干部“八小時之外”的表現，甚至隱瞞有關情況。但定期訪談并提出要求，至少起到提醒效果，肯定比沒有訪談好。對周圍群眾的訪談，往往能夠獲得意想不到的信息。俗話說，若要人不知，除非己莫為，領導干部“八小時之外”的所作所為多多少少能夠反映到群眾中來，就有可能暴露在群眾監督的汪洋大海中，正如習近平總書記所說的，“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的鏡子。只有織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，才能讓隱身人無處藏身”[7]。

五是認真落實領導干部報告個人重大事項制度。在縣處級領導干部中推行報告個人重大事項制度，已經實施多年，并取得一定效果。但是這項制度實施后最大的問題是落細、落小、落實不夠，少數領導干部隱報、瞞報問題。對此，必須加大抽查力度，對隱報、瞞報者進行嚴肅處理。

六是完善信訪舉報制度。各級紀委監委都設立了舉報電話、舉報郵箱，鼓勵大家對領導干部“八小時之外”的違法違紀情況進行舉報。從信訪舉報情況看匿名舉報多，這給調查處理帶來麻煩。另外，處理不及時，或者大事化小，小事化了，不了了之，挫傷了群眾舉報的積極性。要建立保護激勵制度，對檢舉控告領導干部違法違紀行為屬實的群眾給予獎勵，使舉報監督由高風險無收益變為低風險高收益。

七是建立領導干部違紀違法懲處制度。對領導干部“八小時之外”的違紀違法行為一定要嚴肅查處。要堅決改變失之于寬、失之于軟的現象。如果對發現的問題，把手高高舉起，又輕輕放下，那這種監督就起不到應有的效果，一定要“零容忍”，強高壓，只要突破了底線，觸碰了高壓線，就要嚴肅問責。動員千遍，不如問責一次。

（三）加強領導干部思想引領，提高內在素質，增強自律意識

“八小時之外”監督是他律，除此之外還要自律，要把他律和自律相結合。一要加強理論武裝。政治上的堅定源于理論上的清醒和執著，沒有足夠的理論清醒和理論執著，思想就會“生銹”。因此，領導干部理論武裝一刻都不能停止。要認真學習黨的科學理論特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，用科學理論武裝領導干部。領導干部只有加強理論武裝，提高思想政治水平，才能樹立遠大目標，堅定理想信念。練就金剛不壞之身，鍛煉意志品質，提高精神境界，保持高尚情操，在錯綜復雜的國際國內形勢面前辨明方向，保持定力，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，經受住各種考驗，自覺抵制各種誘惑和腐蝕。

二要加強自律。辯證唯物主義認為，內因是事物變化發展的根據，外因是條件，外因通過內因起作用。對領導干部，自律是內因，他律是外因，只有把他律和自律相結合，才能有效預防腐敗。領導干部要有敬畏之心，敬畏群眾、敬畏權力、敬畏法紀，自重、自省、自警、自勵，慎獨、慎小、慎微。無論是“八小時之內”還是“八小時之外”，都要為人民掌好權，用好權。不要有僥幸心理，謹慎做事，踏實做人。

三要聯系群眾。就是堅持深入基層，深入群眾，經常“泡”在群眾之中，時刻擺正自己的位置，始終保持同群眾的血肉聯系。時下，少數領導干部不是密切聯系群眾，而是密切聯系老板、大款甚至黑惡勢力，這些干部遲早會出問題。只有牢記以人民為中心的發展理念，堅持人民至上，與群眾打成一片，才能得到群眾的擁護，也才能保持正確的世界觀、人生觀和價值觀。