應(yīng)對(duì)氣候變化法的立法探究

常紀(jì)文，田丹宇

（1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010；2.國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心，北京 100035）

引言

自1992 年聯(lián)合國(guó)里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，氣候變化應(yīng)對(duì)一直成為全球關(guān)切之事項(xiàng)。為了履行全球命運(yùn)共同體的中國(guó)責(zé)任，中國(guó)政府于2020 年已提出力爭(zhēng)于2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)和努力爭(zhēng)取于2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的愿景，獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛好評(píng)和國(guó)內(nèi)鋼鐵、交通、能源、建筑等重點(diǎn)行業(yè)及各省（區(qū)、市）的積極響應(yīng)。鑒于國(guó)家正制定碳排放和碳中和實(shí)施方案，為將應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作全面納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化和程序化，亟須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法予以保障。

1 盡快制定應(yīng)對(duì)氣候變化法的必要性

我國(guó)正在走綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展之路，有關(guān)綠色和循環(huán)發(fā)展的國(guó)家法律保障比較齊全，只在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域尚存國(guó)家法律空白。由于氣候變化應(yīng)對(duì)已納入國(guó)家2030 年和2060 年國(guó)家戰(zhàn)略，新形勢(shì)下亟須盡快制定應(yīng)對(duì)氣候變化法，將氣候變化的減緩、適應(yīng)，以及應(yīng)對(duì)氣候變化的監(jiān)管、國(guó)際合作等工作全面納入法治軌道。從以下幾方面看，立法必要性尤其突出：

一是需明確應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的法律地位、工作目標(biāo)和法律要求。國(guó)家和一些省份正在制定碳達(dá)峰和碳中和行動(dòng)方案，而應(yīng)對(duì)氣候變化的法律地位缺失，保障規(guī)范嚴(yán)重不足，因此制定專門法律為應(yīng)對(duì)氣候變化提供全面的法律支撐，緊迫性前所未有。應(yīng)對(duì)氣候變化需同步推進(jìn)低碳發(fā)展目標(biāo)下的氣候變化減緩和適應(yīng)工作。在減緩方面，需將碳減排和碳匯建設(shè)納入各級(jí)政府的規(guī)劃和財(cái)政支持，基于碳達(dá)峰和碳中和愿景明確碳排放總量與強(qiáng)度控制目標(biāo)及碳匯增加目標(biāo)，強(qiáng)化工業(yè)、建筑、交通、能源等重點(diǎn)行業(yè)的節(jié)能減排，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和利用方式，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)和示范推廣，吸引市場(chǎng)多元化投資，引導(dǎo)全社會(huì)形成低碳生活方式。在適應(yīng)方面，需依法開展工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村適應(yīng)氣候變化的工作，明確災(zāi)害應(yīng)急法律職責(zé)。目前開展上述工作的法律依據(jù)不足，亟須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法予以全面支持。

二是需規(guī)定各部門的法定職責(zé)及溫室氣體排放權(quán)的法律屬性與交易機(jī)制，規(guī)范開展全國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化工作。國(guó)家和地方設(shè)定碳排放配額總量和配額分配規(guī)則、組織履約和核查、開展碳交易監(jiān)管、鼓勵(lì)低碳投融資，均缺乏法律授權(quán)。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)于2017 年啟動(dòng)建設(shè)，提出確保于2021 年6 月底前啟動(dòng)上線交易[1]，但碳排放權(quán)的法律性質(zhì)不明確，其交易缺乏法律依據(jù)。亟須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法，從法律層面明確各級(jí)政府及應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門的管理職責(zé)，規(guī)定碳排放權(quán)的法律屬性，設(shè)定企業(yè)配額履約的法律義務(wù)及法律責(zé)任，為行政監(jiān)管的依法實(shí)施、權(quán)益交易的依法運(yùn)行以及改革創(chuàng)新提供法制保障。

三是需為政府分解落實(shí)氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)，開展目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核提供法制依據(jù)。國(guó)務(wù)院印發(fā)的“十二五”和“十三五”控制溫室氣體排放工作方案建立了我國(guó)溫室氣體排放目標(biāo)分解落實(shí)考核機(jī)制。我國(guó)從“十二五”中后期開始，每年開展省級(jí)碳強(qiáng)度下降目標(biāo)考核工作。在這套工作機(jī)制保障下，2019 年碳排放強(qiáng)度比2005 年降低48.1%，提前實(shí)現(xiàn)了2015 年提出的碳排放強(qiáng)度下降40%～45%的目標(biāo)[2]。亟須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法，推進(jìn)目標(biāo)管理由碳強(qiáng)度下降控制向碳排放總量下降控制轉(zhuǎn)型，用法律固化已被實(shí)踐證明行之有效的目標(biāo)地區(qū)分解落實(shí)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，賦予重點(diǎn)行業(yè)目標(biāo)減排責(zé)任，與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域整體考核工作進(jìn)行合理銜接。

四是需彰顯國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的法治決心，鞏固全球氣候治理國(guó)際地位。英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、加拿大、墨西哥等約20 個(gè)國(guó)家和地區(qū)已制定應(yīng)對(duì)氣候變化法或低碳發(fā)展促進(jìn)法，既規(guī)范了本土氣候變化應(yīng)對(duì)工作，也轉(zhuǎn)化了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及相關(guān)協(xié)定的要求，同時(shí)還促進(jìn)了應(yīng)對(duì)氣候變化工作的規(guī)范化，獲得國(guó)際社會(huì)的充分肯定。美國(guó)拜登政府執(zhí)政后已經(jīng)重返《巴黎協(xié)定》，必將強(qiáng)化對(duì)我國(guó)履行氣候變化國(guó)際條約的“監(jiān)督”。我國(guó)溫室氣體排放總量大，全球占比高的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變，國(guó)際壓力居高不下且將長(zhǎng)期持續(xù)。盡快制定應(yīng)對(duì)氣候變化法，既有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展法治工作，也有利于提高科學(xué)、精準(zhǔn)、依法履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際條約的能力和水平，為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》提供法律工具和方法，彰顯我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的法治決心；有利于科學(xué)應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅等舉措，維護(hù)國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資等方面的國(guó)家利益，營(yíng)造國(guó)家發(fā)展的良好外部環(huán)境，鞏固我國(guó)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作中的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者地位。

2 制定應(yīng)對(duì)氣候變化法工作基礎(chǔ)

2.1 應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定已納入相關(guān)部署

2009 年8 月，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程”。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化等方面的法律法規(guī)。2016年，應(yīng)對(duì)氣候變化法被列入了《國(guó)務(wù)院2016 年立法工作計(jì)劃》中的研究項(xiàng)目[3]。2018 年5 月，中共中央印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》提出，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，建立嚴(yán)格嚴(yán)密的生態(tài)文明法律制度。這些中央文件、全國(guó)人大常委會(huì)決定和國(guó)務(wù)院立法研究規(guī)劃的部署，均為應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定創(chuàng)造了有利條件。目前，生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門正在制定相關(guān)的碳達(dá)峰和碳中和行動(dòng)方案，上海、江蘇、廣東、青海、海南等地分別在2021 年省級(jí)“兩會(huì)”上提出力爭(zhēng)在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰[4]，其中上海提出了明確的達(dá)峰時(shí)間表。國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)海油、中國(guó)石化等企業(yè)均啟動(dòng)了碳排放達(dá)峰和碳中和戰(zhàn)略研究或方案編制。這些來(lái)自地方和企業(yè)的行動(dòng)，為應(yīng)對(duì)氣候變化法有關(guān)區(qū)域責(zé)任、企業(yè)責(zé)任的設(shè)計(jì)掃除了障礙。

2.2 應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定已具備下位法支撐

在國(guó)務(wù)院層面，國(guó)務(wù)院正在審議應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。在部門層面，已實(shí)施《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》《中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等專門部門規(guī)章。在地方立法層面，青海、山西已出臺(tái)了《應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》等綜合性地方法規(guī)或者規(guī)章，四川、湖北、江蘇正在穩(wěn)步推進(jìn)本地的綜合性地方立法工作；南昌、石家莊等城市出臺(tái)了《低碳發(fā)展促進(jìn)條例》，上海、深圳等城市針對(duì)碳排放權(quán)交易出臺(tái)了專門的地方法規(guī)。這些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的探索與實(shí)踐切實(shí)促進(jìn)了國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，為全國(guó)人大常委會(huì)制定應(yīng)對(duì)氣候變化法奠定了充分的下位法支撐。

2.3 應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定已開展大量前期工作

應(yīng)對(duì)氣候變化法的立法名稱已獲各界共同認(rèn)可。目前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已制定13 部法律，可為該法的制定提供立法技術(shù)參考。為推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法進(jìn)程，國(guó)家于2011 年成立了由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，全國(guó)人大環(huán)資委、全國(guó)人大法工委、原國(guó)務(wù)院法制辦和17 家部委組成的應(yīng)對(duì)氣候變化法律起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組[5]。2018 年政府機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整了立法領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)法律起草小組，具體負(fù)責(zé)草案起草工作。10 年來(lái)，廣泛開展國(guó)內(nèi)外立法調(diào)研，組織召開了3 次地區(qū)片會(huì)、幾十次立法意見座談會(huì)、4 次立法國(guó)際研討會(huì)，持續(xù)跟蹤國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法和研究，形成的應(yīng)對(duì)氣候變化法草案初稿持續(xù)保持更新。另外，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究小組和中國(guó)政法大學(xué)研究小組分別提交了專家建議稿。可以認(rèn)為，該法的起草工作基礎(chǔ)已相當(dāng)充足。

基于以上分析，可知應(yīng)對(duì)氣候變化法的制定時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)，起草條件已經(jīng)具備。

3 制定應(yīng)對(duì)氣候變化法的主要建議

建議將應(yīng)對(duì)氣候變化法定位為應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的綜合性基礎(chǔ)法律，盡快納入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭起草。在立法設(shè)計(jì)方面，建議如下：

一是科學(xué)設(shè)計(jì)立法目的、立法框架和規(guī)范重點(diǎn)。建議將“促進(jìn)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)2030 年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060 年碳中和愿景，減緩和適應(yīng)氣候變化，共同推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)”設(shè)定為立法目的，設(shè)立總則、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)、管理和監(jiān)督、國(guó)際合作、法律責(zé)任、附則8 章。在規(guī)范重點(diǎn)方面，將應(yīng)對(duì)氣候變化界定為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的重要工作，確立氣候變化減緩和適應(yīng)的時(shí)間表和路線圖，規(guī)定全國(guó)氣候變化減緩和適應(yīng)的法律要求和能力建設(shè)目標(biāo)；在氣候變化減緩方面，重點(diǎn)建立與全球溫控目標(biāo)一致的排放控制和碳匯建設(shè)目標(biāo)，明確碳排放總量分解方式，授權(quán)開展碳排放權(quán)交易和國(guó)際合作，實(shí)施目標(biāo)責(zé)任考核；在氣候變化適應(yīng)方面，重點(diǎn)建立氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、氣候適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)保障機(jī)制。

二是健全監(jiān)督管理體制和法律機(jī)制。建議建立統(tǒng)一監(jiān)督管理和分領(lǐng)域、行業(yè)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制，逐步健全溫室氣體排放控制、碳匯建設(shè)和氣候適應(yīng)監(jiān)管體系，強(qiáng)化氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)與生態(tài)環(huán)保、節(jié)約能源、循環(huán)發(fā)展的協(xié)同體制和機(jī)制建設(shè)。在統(tǒng)一監(jiān)管方面，明確由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門對(duì)全國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作實(shí)施統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，地方人民政府發(fā)改、教育、工信、民政、自然資源、交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文旅、應(yīng)急、能源、林草、海洋、氣象等主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，分工負(fù)責(zé)相關(guān)工作。明確溫室氣體排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性與交易條件、程序，建立信貸、保險(xiǎn)、金融、專項(xiàng)資金、基金等氣候資金保障機(jī)制，健全低碳產(chǎn)品生產(chǎn)與優(yōu)先采購(gòu)機(jī)制，建立行政審批、信用管理、價(jià)格調(diào)整、聯(lián)合執(zhí)法、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等氣候聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制，形成責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)共治、成果共享的氣候變化應(yīng)對(duì)激勵(lì)約束體系。

三是構(gòu)建國(guó)內(nèi)管理制度體系。建議開展氣候變化減緩和氣候變化適應(yīng)兩方面的管理制度建設(shè)。在減緩方面，建議規(guī)定工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、種植養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與科學(xué)管理、溫室氣體排放管控評(píng)價(jià)考核、溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算與報(bào)告、溫室氣體排放總量控制、協(xié)同減排、強(qiáng)制與自愿減排、產(chǎn)能置換、排放權(quán)交易、稅費(fèi)征繳、碳匯建設(shè)、碳匯質(zhì)量提升、標(biāo)準(zhǔn)化、信息公開等核心制度；在適應(yīng)方面，建議規(guī)定工業(yè)與農(nóng)業(yè)適應(yīng)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村適應(yīng)、預(yù)測(cè)預(yù)警、氣候保險(xiǎn)、災(zāi)害防治、加強(qiáng)氣候韌性能力建設(shè)等核心制度。制度體系的建設(shè)要體現(xiàn)前瞻性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合、宣誓性與可操作性相結(jié)合、強(qiáng)制性與鼓勵(lì)性相結(jié)合、約束性與自愿性相結(jié)合，充分發(fā)揮其規(guī)制與導(dǎo)向作用。

四是部署國(guó)際協(xié)商與合作措施。建議在國(guó)際合作部分宣誓我國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化、嚴(yán)格實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律法規(guī)、通過(guò)協(xié)商與合作構(gòu)建人類命運(yùn)共同的決心。在內(nèi)容設(shè)置上，建議規(guī)定承擔(dān)與發(fā)展階段、自身能力相稱的國(guó)際義務(wù)，在可持續(xù)發(fā)展框架和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》原則下，積極推動(dòng)氣候變化國(guó)際協(xié)商與合作。在國(guó)際合作的具體方式上，設(shè)立信息通報(bào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、災(zāi)害救助、科技培訓(xùn)、物質(zhì)援助、碳關(guān)稅、制裁與反報(bào)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)由順勢(shì)而為到積極引導(dǎo)的國(guó)際合作模式轉(zhuǎn)變。

五是設(shè)置工作目標(biāo)責(zé)任和法律責(zé)任。建議圍繞碳達(dá)峰、碳中和、氣候變化適應(yīng)的目標(biāo)，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的控制溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化工作負(fù)責(zé)，將應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)完成和任務(wù)措施落實(shí)情況納入地方黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系和干部政績(jī)考核體系，規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)管失職責(zé)任；針對(duì)重點(diǎn)溫室氣體排放單位設(shè)立報(bào)告溫室氣體排放情況、采取有效措施控制溫室氣體排放、按照規(guī)定清繳排放配額等法律義務(wù)；針對(duì)核查機(jī)構(gòu)規(guī)定真實(shí)、準(zhǔn)確、完整開展溫室氣體排放核查的法律義務(wù)；針對(duì)超額排放溫室氣體、排放報(bào)告數(shù)據(jù)不實(shí)、采用淘汰或者落后的設(shè)備或者工藝等違法行為，規(guī)定罰款、責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令限產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)、責(zé)令關(guān)閉、行政拘留等處罰措施。

為了促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化法規(guī)范的有效實(shí)施，建議修改《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定應(yīng)對(duì)氣候變化的基本要求，確保氣候變化應(yīng)對(duì)工作與生態(tài)保育、污染防治、自然資源保護(hù)工作協(xié)同發(fā)展。同時(shí)修改《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《煤炭法》等專門法律，使應(yīng)對(duì)氣候變化工作與相關(guān)工作相互銜接和支持，協(xié)同發(fā)力。