整體性治理視域下防治外來物種入侵法治研究

蘇蕓芳

（武漢大學環境法研究所，湖北武漢 430072）

引言

2020 年10 月，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《生物安全法》，明確立法的總體要求即是維護國家生物安全和保障人民生命健康之根本目的，并規定了“國家加強對外來物種入侵的防范和應對，保護生物多樣性?！?。2020 年3 月2 日，習近平總書記在同有關部門負責同志和專家學者就疫情防控科研攻關工作座談時指出，重大傳染病和生物安全風險是事關國家安全和發展、事關社會大局穩定的重大風險挑戰；2020 年9 月30 日，國家主席習近平在聯合國生物多樣性峰會上進一步提出，“扭轉生物多樣性喪失”“加強生物多樣性保護”。因此，從國家整體安全治理來研究外來物種入侵防范問題，對我國保護生物多樣性、維持生態系統平衡、維護生態安全的實現具有直接意義，對保護公眾健康乃至國家安全的目標亦有積極影響?！秶野踩ā返? 條規定：“維護國家安全，應當堅持預防為主、標本兼治，專門工作與群眾路線相結合，充分發揮專責機關和其他有關機關維護國家安全的職能作用，廣泛動員公民和組織?！蔽覈P于外來物種入侵法律制度建設在完成行政規制體系內權力配置之外，還應考慮國家安全實現過程中其他主體權利和利益的保障及參與治理的需求。外來物種入侵治理作為國家安全治理的子系統不應固守以往的政府單邊管理模式，而應引入社會參與和多元共治的新理念，打破政府主導單邊模式，鼓勵司法機關、企事業單位、社會組織和公眾等政府以外其他主體參與治理過程。

1 防治外來物種入侵的整體性治理之意蘊

1.1 外來物種及外來物種入侵之界定

世界自然保護聯盟在《防止外來入侵物種導致生物多樣性喪失的指南》中最早對“外來物種”進行了界定，認為它是“那些出現在其過去或現在的自然分布范圍及擴散潛力（直接或間接引入或人類照顧下）以外的物種、亞種或以下的分類單元，包括所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體”。相應地，外來物種入侵則是物種、亞種等所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體由原生地經過自然或人為途徑侵入或有意或無意被引入另一非本源地區，在入侵地的自然或人造生態系統中實現自我再生，從而給入侵地的生物多樣性、地理結構及人體健康造成明顯損害，造成生態系統紊亂的現象。生物是具有動能的生命體，其最基本的特質就是新陳代謝和繁殖，因此，外來物種入侵又被稱為生物入侵。

外來物種入侵的途徑主要有為生產、食用、觀賞等目的有意引入①如為生產引種的大米草、水葫蘆等，為食用引入的果子貍，為觀賞引入的巴西龜等。，貿易交往中交通工具或貨物帶入等無意引入②如豚草、褐家鼠和黃胸鼠、美國白蛾、松林線蟲等。，也有通過物種自身移動、風力、水流或鳥類飛行傳播等自然引入，還有自發擴散或未經審批釋放等不當放生。隨著國際經濟貿易和區域合作交流的頻繁，有意和無意引入的外來物種數量逐漸增多，可以說，外來物種入侵是全球性同質化在生態世界的表現[1]。由于引入國或區域風險評估技術或相關管理不足，原本被視為優良品種的物種被引入后可能會因被引入區域缺少或沒有天敵逐漸演化為有害生物。一般地，入侵的外來物種由于失去控制其種群數量發展的能力，成為引入地的自然種群，就會占據本地生態位，直接或間接通過競爭食物或分泌釋放化學物質排擠、抑制或扼殺當地物種，迫使或加速當地物種種類和數量減少甚或瀕危滅絕，破壞入侵地的生物多樣性，導致生態系統的物種組成和結構改變，威脅和破壞整個生態系統平衡，給侵入地在控制入侵生物擴散方面帶來損失，甚至引發一些傳染性疾病危害當地人群身體健康③參見《進出境動植物檢疫行政處罰實施辦法》第33 條。，危害生物安全、誘發生態失衡、威脅國家安全[2]?！?019 中國生態環境狀況公報》顯示，中國已發現外來入侵物種660 多種，215 種已入侵國家級自然保護區，71 種對自然生態系統已造成或具有潛在威脅，給本地生物多樣性、經濟發展和人畜健康均帶來負面效應。因此，防治外來物種入侵不能“只看樹木，不見森林”，亦不能“只防不治或只治不防”，而要將其置于生物安全保護的整體性視域下考量。

1.2 防治外來物種入侵的整體性治理之內涵

斯科特曾講，“治理”起初是一個與公司治理密切關聯的概念，可追溯至1979 年經濟學家威廉姆森撰寫的《交易成本經濟學：契約關系的治理》一書。斯科特繼而指出，治理的主體涉及政府主體，但不限于政府主體，還包括政府主體之外的非政府主體，并且強調政府主體與非政府主體間的相互作用，最終呈現出一種治理網絡的新模式實現具體的行政任務。外來物種入侵本身就是一個涉及主體多元、環節多重、領域寬廣的復雜問題，因此，治理外來物種入侵是非常復雜的系統工程，需要整體性治理對其予以系統性規制。

整體性治理就其語詞構成而言由“整體”和“治理”組成。其中，整體和部分相對應，一般是由各個部分通過相互作用建立起來的統一體[3]；治理則是政府、非政府個人和企事業單位等機構溝通和管理相同事務的諸多方式和過程。整體性治理改革最初發生在1997 年的英國，是針對新公共管理運動所引發的碎片化問題而生發的理論。當時的工黨執政之后，在政府管理模式上積極創新，開始主張加強公共部門與私人部門的合作，逐漸確立了以“協同性”為特點的政府模式，并取代了傳統的“競爭性政府”模式。在整體性治理的改革中，具體采取的措施有三個方面：一是政策制定，即制定并實施了促進跨部門協作的政策；二是公共服務，即推進不同服務提供主體之間的合作，倡導和支持公共服務的整合；三是信息技術，即利用信息技術促進部門合作，改善政府及其各部門之間的分裂狀況[4]。

整體性治理為防治外來物種入侵提供了堅實的理論基礎。整體性治理的對立面是碎片化、非專業化[5]。具體到控制外來物種入侵領域，整體性表現為防治外來物種入侵的管理對象的整體性、治理主體和治理模式的整體性。外來物種對本地生物多樣性的影響包括遺傳、物種和生態系統等多個方面；外來物種入侵威脅的安全問題不僅包括生物安全和生態安全，還有人體健康安全和國家安全問題。防治外來物種入侵管理的對象不局限于外來物種本身，也不限于出入境動植物檢疫環節，而應是立足于生態整體性的可能“牽一發而動全身”的鏈鎖。同時，作為治理主體的控制外來物種入侵的各級各類國家行政機關，雖然種類繁多、層級復雜，但是面對控制外來物種入侵不能各自為政，而應協調配合，樹立整體主義理念，著眼于各區域、各層級政府內部機構和部門的整體性運作，通過法律法規政策服務和監督的功能整合，讓防治外來物種入侵管理從分散走向集中、從破碎走向整合。此外，治理具體運用在外來物種入侵管理領域，是要讓承擔控制外來物種入侵管理職責的國家機關和負有一定控制外來物種入侵的各類非政府組織和企事業單位與個人等多元主體相互之間彼此聯系、相互配合、互相支持、協調合作，來共同預防、控制、應對和處理外來物種入侵事件。

總之，防治外來物種入侵中的整體性治理意指，承擔防治外來物種入侵管理職責或履行相關管理義務的各類或公或私主體相互支持配合，協同預防、控制、應對和處理外來物種入侵事件的活動。在這個防治外來物種入侵管理的整體性治理體系中，一方面是相關國家行政機關組成的行政內部治理體系，包含上中下級外來物種管理行政機關和同級行政機關（或部門）之間形成的情形；另一方面是國家行政機關與非國家行政機關（即司法機關以及企事業單位、社會組織、社會公眾和個人）主體組成的行政外部治理體系[6]。前者強調行政部門的協調配合，后者則突出充分發揮多元主體的整體優勢，內外兩個體系彼此聯系、交互作用，共同形成整體性治理體系來發揮預防外來物種入侵、防治外來物種入侵的風險及危害的作用。這樣，既能打通防治外來物種入侵行政區劃和專業部門的邊界，促使引入物種范圍內各級政府及其職能部門的協作與共享，又能促使各級政府及其職能部門、企事業單位和社會組織與公眾共同參與治理，形成預防和控制外來物種入侵決策、執行與監督等方面多元共治的體系。通過內部協同、外部合作的整體性治理方式，將生物多樣性整體化、一體化保護，提升生物安全治理能力和實效，進而推動生物多樣性保護和生態安全治理的可持續發展。

2 我國防治外來物種入侵傳統模式之法治障礙

2.1 我國防治外來物種入侵法治現狀之檢視

法治從實質（價值）和形式（程序）意義上具有不同的要求，最基本的就是要在立法、守法、執法和司法方面堅持“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，實現安全、秩序、平等、自由、公平、正義等。基于相關管理制度即守法、執法和司法的依據均在立法文件中規定，為將外來物種入侵法治現狀整體性展現，僅從規范意義上分析。

首先，從中央立法來看，最早涉及外來物種入侵管理規定的法律是《進出境動植物檢疫法》，由于該法主要為防止疫病和有害生物傳入國內，內容上詳細規定了動物產品、動植物、郵寄物、運輸工具進出境需要經過的檢疫程序，從進出口管理的視角間接地發揮了防止外來物種入侵的作用。其后，《動物防疫法》（1997 年版）第6 條授權國務院畜牧獸醫行政管理部門主管我國領域內的動物防疫及其監督管理活動；該條在該法經歷2007 年修訂、2013 年修正、2015 年修正和2021 年修訂后，確定由農業農村部門主管我國領域內的動物防疫工作，從法律上進一步為防止外來動物入侵提供了檢驗檢疫的規范支持。為與之配套實施，我國《刑法》第337 條專門設立了妨害動植物防疫、檢疫罪，可以說是對違反外來物種入侵的檢驗檢疫的犯罪行為給予最嚴厲的懲罰。而《國境衛生檢疫法》為保護本國公民人體健康，規定了對可能傳播檢疫傳染病的物品要求依法檢疫，間接地發揮了防止可能帶有疫病的外來物種入境的功能。作為環境保護基本法的《環境保護法》僅在規范開發利用自然資源時，對引入外來物種采取措施進行防范，為防治外來物種入侵提供了原則性的規定?！渡址ā贰恫菰ā贰兑吧鷦游锉Ｗo法》《環境影響評價法》《海洋環境保護法》等環境保護單行法間接涉及外來物種入侵防治相關內容。2016 年修訂后的《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》從維護國土生態安全，明確了防止引進陸生野生動物外來物種入侵，并要求采取安全可靠的防范措施?！渡锇踩ā酚? 個法條直接規范外來物種入侵問題：一是第2 條，在適用范圍里明確了防范外來物種入侵與保護生物多樣性；二是第18 條，建立生物安全名錄和清單制度，規定了國務院及其有關部門制定防范入侵外來物種名錄或清單，并動態調整；三是第60 條，專門對防范和應對外來物種入侵的管理制度、措施和行為方式予以明確，并在“不得擅自引進”的基礎上，擴充了不得“釋放或丟棄”的規定；四是第81 條，對“擅自引進”和“擅自釋放或丟棄”明確了相應的法律責任，在一定意義上有益于對外來物種入侵風險的防范。

其次，從地方立法來看，陜西、福建、湖南等地方先后專門針對外來物種在地方環境保護立法中予以明確，有的還進行了專門立法。其中，福建省《廈門市環境保護條例》第10 條對引進物種環境影響評價及其相應的法律責任進行了規定；陜西省《秦嶺生態環境保護條例》第五章專章規定生物多樣性保護，其中第41 條第五款明確規定“禁止非法引進外來物種”。福建省龍巖市2011 年專門制定了《防止外來物種入侵管理辦法》以保障市內生態環境和人體健康，主要堅持了防控結合的原則和目錄制度進行管理。湖南省《外來物種管理條例》明確保護生態安全和生物多樣性，并對非本省內的外來物種予以監控防治管理。

最后，從部門規章、政策性文件等規范性文件來看，我國2000 年《全國生態環境保護綱要》就明確“加強進口檢疫管理”，要求“引進外來物種必須進行風險評估”。之后，2002 年的《進境植物和植物產品風險分析管理規定》《進境動物和動物產品風險分析管理規定》針對進出境檢疫工作中的進境動植物及其產品和其他檢疫物傳帶檢疫性有害生物風險系統進行了風險分析的啟動、評估和管理等詳細規定。次年，原國家環?？偩帧蛾P于加強外來入侵物種防治工作的通知》提出“逐步建立引進外來物種的環境影響評價制度”，考察引進的外來物種可能對生物多樣性和生態環境產生的影響并進行科學的風險評估。2004 年，則形成了外來生物入侵預防與管理的國家發展策略行動框架報告。2015 年《關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出“實施生物多樣性保護重大工程，建立監測評估與預警體系，健全國門生物安全查驗機制，有效防范物種資源喪失”。

綜上所述，我國基于風險的不確定性，在外來物種入侵治理領域實施了風險評估管理，制定的相關法律法規及規范性文件均在一定規范意義上對預防和控制外來物種入侵危害國家生態安全具有積極的意義。

2.2 我國防治外來物種入侵治理的法治困境

我國防治外來物種入侵治理相關的立法規范與管理實踐脫節，管理職能和機構的碎片化不能整體系統發揮治理功能，相關司法制度實踐推進困難，客觀上阻滯了整體治理外來物種入侵的效果。其中，碎片化是最早在后現代主義有關管理學領域的研究文獻中出現的概念，一般指管理機構或組織之間呈現破碎和分裂的狀態。其本意是完整的東西分裂成諸多零塊。在政府管理實踐中，隨著社會的發展，政府及其組織機關的職責、管轄權限和功能的多元化導致相應的管轄區域、范圍和職能的分割。在20 世紀80 年代初，為治理公共行政和公共服務的碎片化問題，西方發達國家掀起了以“市場化”及“分權化”為特征的新公共管理運動，旨在提升公共管理的專業化，重視績效和資源使用效率，克服傳統公共行政官僚體制結構僵化和公共服務供給效率低下的問題，并注重公共部門競爭和私人部門管理[7]。新公共管理模式運行了十多年，到20 世紀90 年代末期漸顯弊端：政府公共產品和服務供給系統由于管理部門分散化和部門屬性的多樣化，形成破碎化治理，致使執行部門之間無法有效溝通與協調，政府采取綜合性行動應對社會復雜問題的能力降低，嚴重影響了政府的行政效率和公共管理功能的實現[8]。我國外來物種入侵法治碎片化的表現與困境如下：

一是，立法上的碎片化與障礙。①立法形式的碎片化，表現為未有一部專門的防治外來物種入侵的法律法規。盡管《生物安全法》對防范外來物種入侵進行了規定，但是，外來物種入侵的行政內部治理所必要的執法主體、法律制度和職責內容只是原則性規定，無法為外來物種入侵監管實踐提供明確的執法依據和程序指導。②立法內容的碎片化，表現為立法指導思想碎片化和保護對象碎片化兩個方面。在指導思想方面，《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《國境衛生檢疫法》的第一條都開明宗義，但這些立法目的最終都落腳到了農、林、牧、漁等生產、對外貿易發展等方面；關注已知危險物種，缺乏對引進過程中可能攜帶的危險性生物的考量；關注物種生物體影響，缺乏對生態安全性和人體健康安全的考察。因此，盡管有禁止入境物種名錄的規定，但非常有限，實際上在預防和控制外來物種入侵對生物多樣性、生態安全和公眾健康的功能方面的效果并不明顯或者未有充分體現。在保護對象方面，既有相關法律規定多針對無意引入，有意引入方面沒有充分規范；《環境保護法》《野生動物保護法》等保護生物多樣性綜合性立法沒有涉及防控外來物種入侵的規定；《進出境動植物檢疫法》規定了禁止入境的外來物種名錄，但只限于對外貿易進出口目錄，范圍有限。換言之，我國現行立法未充分考慮所有可能被引入的生物，亦未考慮其可能造成的生態安全威脅；只對有意引入并逃避檢驗檢疫的行為規定了行政處罰，未涉及其他有悖于入侵物種和無意引入的行為予以處罰的規范。那么，據此立法必有漏洞，適用中亦難免會捉襟見肘。

二是，執法上的碎片化與障礙。執法上的碎片化表現為外來物種執法主體和協同效應的碎片化，主要原因在于管理職能和機構的碎片化與管理手段的碎片化兩方面。①從管理職能和機構的視角分析，我國相關法律法規授權的外來物種入侵監管主體分散，涉及農村農業、衛生健康、海關、生態環境、自然資源等相關部門，職能設置重疊嵌套、職責界分不清。《進出境動植物檢疫法》《國境衛生檢疫法》等規定，海關總署、市場監管總局和衛健委均有對引進外來動植物進行檢疫的職能（表1）。不同管理機關管理目標利益不同，因此，外來物種入侵管理職能和機構的碎片化勢必存在管理對象重復、空白或交叉、管理主體多頭的問題，浪費執法資源并影響問責加之立法上外來物種檢驗檢疫制度未對入境后的外來物種安排全程監測的配套制度；引種許可、風險評估、預警應急等制度規定①參見《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》。缺乏對應的法律責任條款；民事、刑事和沒收違法所得、吊銷證照、責令停產停業等行政處罰責任方式缺失②參見《進出境動植物檢疫行政處罰實施辦法》第33 條。；使得發生外來物種入侵案件后的司法程序沒有充分的法律依據。②管理手段的碎片化對外來物種入侵領域主要是指多采取行政規制手段，鮮用激勵手段，未能對社會組織和個人行為予以調控；同時，在行政規制中，各部門協作之間缺乏整體性、連貫性和部門協作性。一方面，過于關注行政內部治理，強調政府的行政規制手段，社會力量和市場作用能夠發揮的空間就十分有限，難以建立公私合作的關系；另一方面，相關管理部門和執法機構協作不足，外來物種入侵的監管體系就面臨挑戰，無法預防新入侵物種的危險，也無對已扎根的外來物種跟蹤治理，無法實現全面規制。

表1 主要外來物種管理相關的監管機關與職責（中央層面）

三是，司法的碎片化與障礙。環境法治發展的深化，環境公益訴訟實踐積累的豐富，在治理外來物種入侵領域缺乏有力的支持亦未發揮顯性實效。不容否認，環境公益訴訟長期存在取證、賠償等難處，社會環保組織的能力建設和資金來源在一定程度上也影響著環境公益訴訟的進展。而外來物種入侵的途徑方式和種類范圍等均十分復雜，危害的隱蔽性、危害范圍的風險性、危害性鑒定評估的專業性等在司法程序中都將成為不小的負擔，從而增加外來物種環境公益訴訟的難度。此外，現行相關法律對外來物種入侵危害造成社會糾紛處理機制的缺失[9]，無法滿足司法的需求。

3 域外防治外來物種入侵之法治經驗

3.1 立法體系和規范內容的綜合性

美國是最早對外來生物進行法律規制的國家，在1900 年就制定了《萊西法》，主要針對外來動物對美國環境、農漁業等造成的損害進行管制[10]。英國1981 年實施的《野生生物和鄉村法》規定傳播非本土動植物為違法行為，之后制定的《魚種進口法》《危險野生動物法》均有涉及限制外來動物引入的規則。美國1990 年通過的《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）適用于通過壓艙水外來物種侵入的防治；1996 年通過的《國家入侵物種法》（NISA）對NSNPCA 做了一定補充，適用范圍擴至所有水域。除此之外，美國還制定了《國家環境政策法》《植物害蟲法》《植物檢疫法》《動物損害控制法》《瀕危物種保護法》《雜草防治法》等與控制外來物種入侵相關的聯邦法[11]。各州一般在聯邦立法的基礎上根據自身情況有針對性地細化相關立法，加利福尼亞州就在植物檢疫、病蟲害治理、嚙齒動物和外來雜草控制等方面進行了相關立法。新西蘭1993 年制定和實施了《生物安全法》應對有害生物體及偶然釋放，1996 年實施《有害物質和新生物體法案》應對新生物體的有意進口的批準。日本2004 年制定并于次年實施專門的《外來生物入侵法》。

3.2 管理機構和職能設置上的協同性

各國防治外來物種入侵管理體制特征上大致可以分為協調式主管模式和分散式主管模式。其中，各部門分散式主管是外來物種入侵管理體制的初級階段，影響行政效率的實現；而協調式主管則能夠適應外來物種入侵治理的綜合性和系統性[12]。協調式主管模式具體表現為多部門協調主管和單一部門牽頭主管兩種方式，前者是相關主管部門共同參與的高層次協調機構對相關部門協調，后者是設定專門的管理機構，在牽頭部門指導下成立包含各相關部門代表在內的協調機構。無論哪種形式，皆重視跨部門管理的協調機制。如日本的《外來生物入侵法》規定外來物種引入須經內閣會議決定，主管大臣必須服從中央環境審議會的領導，確認了環境省在外來物種入侵防治監管中牽頭部門的法律職責。美國應對和治理外來物種入侵的機構有20 多個，為此專門在聯邦層面設立了跨部門機構的國家物種入侵委員會和非聯邦入侵物種咨詢委員會（JSAC）來協調相關機構的關系。各州物種入侵委員會主要負責州領域內外來物種管理的跨部門協調[13]。此外，聯邦政府各機構之間和聯邦政府各機構與州政府各機構之間也建立了系統的管理體制，以全面阻止非尋常入侵物種的引入和傳播。

3.3 管理手段和監管內容的多元性

其一，技術監管。通過法律或政策規范明確和落實外來物種風險評估技術監管。如美國先后開展了雜草風險評價系統（Weeds Risk Assessment System）和水生外來生物風險評估，英國設計了外來物種風險評估系統（UK Non-Native Risk Assessment Scheme），新西蘭開發了淡水魚風險評估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，FRAM）。這些系統主要通過問卷調查法設置問題針對特定引入方式的不同植物或水生等外來物種的風險明確了評價指標，并根據評價結果確定風險等級，最終直接影響該物種是否允許進口。換言之，這些風險評估系統的運用不只是機械地評估入侵物種的風險等級及對本土生態環境的影響，而且是外來物種引入、釋放許可證發放的依據。

其二，行政監管。通過法律強制性規定外來物種入侵申報標準和跟蹤監測。新西蘭《生物安全法》規定“進口植物或植物產品須符合相應的健康標準，攜帶外來物種或其產品入境須申報”，體現了入境物種生態安全評估兼需考量健康標準。日本《外來生物入侵法》規定引入僅限于學術研究的特定物種，且主管機關應依法公示其確需引入和防除內容；對尚未確定損害性的外來物種，須通過主管大臣的審批認定不構成入侵的方可引進。涉及外來生物進口、運輸、飼養、種植、儲存等各環節具體的程序、條件、名錄管理制度；同時，針對未列入名錄中的特定外來物種進口作了程序性規定，要求個人就其進口物種類型和其他具體內容向主管機關通報，由主管機關來判定其是否具有威脅生態系統的潛在可能性。澳大利亞《環境保護和生物多樣性法》則明確規定了損害生物多樣性物種的入境種類。科學評估入侵物種引進和擴散風險，在入侵物種相關有益性和有害性分析的基礎上制定具體的名錄。

其三，其他。通過法律或政策性規范引入社會組織、公眾等多元主體參與。外來物種入侵與國際國內經濟貿易聯系緊密，因此與經濟、社會等因素結合形成復雜的復合系統，需要政府、企業事業單位和社會公眾的廣泛參與，形成相關決策、執行與監督等方面的共同協作共治體系。如美國《外來有害水生生物防治與控制法》（NSNPCA）明確規定了外來物種入侵個人責任制度；《國家入侵物種法》明確為社會民眾提供關于有害水生生物入侵的方法，進行外來物種入侵相關知識和防范計劃實施的教育，并為此提供防止外來物種入侵的相關活動專門撥款，使防治活動順利展開。日本《外來生物入侵法》也有提高國民對外來生物入侵相關知識問題的規定?？梢哉f，這些規定為提高公眾參與外來物種入侵知識和技能提供了明確的法律支持。

4 我國防治外來物種入侵整體性治理建議

4.1 以整體安全觀為指導，制定防治外來物種入侵綜合性行政法規

防治外來物種入侵之生物安全問題是國家安全的重大問題，應在國家安全的整體性指導原則下進行立法。2014 年，習近平總書記提出了集政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源、核等安全于一體的總體國家安全觀。生態安全、資源安全等問題都被提升到國家安全治理體系的高度。因此，防治外來物種入侵，保護生物多樣性，維護生態安全是國家安全治理的基本要求。其中，《國家安全法》第7 條～第10 條全面規定了維護國家安全應當堅持法治原則，尊重人權，保護公民權利和自由；統籌內部和外部安全、國土和國民安全、傳統和非傳統安全、自身和共同安全；堅持預防為主、標本兼治，專門工作與群眾路線相結合，廣泛動員公民和組織，防范、制止和依法懲治危害國家安全的行為；堅持安全交流合作，履行國際安全義務。

鑒于專門立法對立法者立法水平要求較高，且須遵守嚴格的立法程序；外來物種入侵立法在《生物安全法》第60 條已有專條規范，為節約立法資源，外來物種入侵防范專門立法非必要之策。綜觀《生物安全法》對防范外來物種入侵的規定，可以發現既涉及指導原則，又涉及管理主體和基本制度，既包括監管的內容，又包括違法責任。為增強法律的可執行性，為外來物種入侵監管實踐提供明確的執法依據和程序指導，由國務院制定專門的《防范外來物種入侵管理條例》，對《生物安全法》關于外來物種入侵防范的調查、監測、預警、控制、評估、清除以及生態修復等工作予以精細化，全面、系統地考量和規制外來物種入侵風險預防的行為，不僅為防治外來物種入侵提供系統統一的規范體系，而且能夠尊重生態系統規律進行整體性考慮，避免各類（或要素）立法和修法“頭痛醫頭腳痛醫腳”的弊端，保障防治外來物種入侵立法的實效。

4.2 堅持整體性治理理念，落實防治外來物種入侵風險預防原則

《生物安全法》確定了風險預防原則，外來物種入侵作為該法的適用對象應當落實風險預防原則。風險預防原則最核心的特點是面對不可逆轉的風險，不能因為缺乏確定的科學依據而不采取合理措施。外來物種來源與入侵路徑多樣、復雜，涉及主體多元、環節多重、領域寬廣，人類認知的局限或者科學技術、風險評估能力等問題都可能在引入外來物種的過程中需要國家或地方相關部門“面向未然決策”。為防治外來物種入侵，不能因為風險的不確定性做出不利于生態安全、公眾健康和國家安全的決定，風險預防原則的適用應當根據具體情況予以類型化和具體化。一方面，無論是有意引入，還是無意引入的外來物種，都應當按照謹慎原則進行風險評估，并由決定引入的部門和相關主體進行舉證，不能因為科學上不能證明有害就認定為安全，而應堅持“不確定性即有威脅”。另一方面，風險的范圍應當是科學上尚未獲得確鑿證據的生態環境風險和環境健康風險，而非單純的生物多樣性或者生態環境安全的考量。由于風險預防原則強調預防危害發生的首要性和科技發展減少生態環境負擔的必要性[14]，以彌補實踐中獲得相關科學證據時間上的滯后性，避免風險發生難以估量的損失或不可逆轉的危害可能性。那么，引入外來物種過程中，確定安全和有利于引入國或地區生態環境和人體健康的物種可以引入，可能存在威脅的物種即不得引入。為防止風險預防原則的濫用，在外來物種入侵風險預防過程中，應當堅持風險預防目標和手段的比例原則，條件允許的，應當進行必要的成本效益分析。此外，應當公開外來物種入侵風險評估體系，充分公開對人類健康和生態環境存在潛在威脅的相關信息，以維護風險預防原則的程序正義。綜上，堅持生態安全的整體性治理理念，落實外來入侵物種管理風險預防原則，應當細化風險預防原則的適用條件，使外來物種引入者、評估決策者、各環節管理者均不得以尚未獲得確鑿的科學證據為由推遲采取預防生態環境風險和環境健康風險發生的措施，既要強化風險預防原則法律調控功能，又要從國家安全的整體性保護視角，兼顧生態安全和健康安全[15]指導外來物種風險法律制度設計，最終實現保障國家安全之目標。

4.3 完善整體性治理制度，健全防治外來物種入侵法律規范

在風險預防的原則指導下，在防治外來物種入侵相關立法中確立生物安全整體治理和綜合風險評價制度，對外來物種入侵風險事件發生的潛在主體、環節和條件予以全面規制，通過風險作用鏈條評估全過程的風險因素設計相應的法律制度抑制風險事件的發生，規定配套制度規范降低損失分擔和規避相關的風險的配套制度。

一方面，細化入侵生物安全風險評估制度。針對入侵外來物種風險作用鏈條上的各環節涉及的主體、類型、條件明確予以識別的標準和程序，開展有害生物生態環境風險和健康風險分析，建立入侵生物信息系統，并進行風險定量評估。生態環境風險和健康風險評估既是科學問題，也是政府權力規制。建議通過制定相應的評估程序規則明確各主體在各環節應注意的防控風險的要求，同時能夠明晰各主體的權利義務和相應的法律責任[16]?？梢越梃b國外入侵生物安全風險評估系統建設的經驗，健全外來物種入侵評估程序和名錄，細化外來物種入侵評估標準，充實既有生態環境評價指南體系，設計符合我國國情的能夠發揮實效的入侵生物安全風險評估系統，為外來物種入侵風險科學評價提供切實可行的參考依據和方法。

另一方面，建立引種許可整體性和綜合性監測制度。許可是行政管理機關對引種者或者單位引種行為的監管手段，一般須由相關單位或個人提交擬引進外來物種的詳細資料，由管理部門會同技術咨詢機構進行綜合評審后做出是否引入的決定。為了實現對外來物種入侵從源頭到末端的整體性規制，應當同時設計引種備案制度，要求引種單位或個人將外來物種引入情況在生態環境部門備案，以便全面和及時采取措施。除了引種許可，還應當對引種后的全過程進行監測、預警、應急，并設置完整的法律責任配套實施。引種綜合性監測則是指對外來物種入侵的監測不僅限于物種本身，還應對整個生態協調結構、程序、功能和相互作用予以關注[17]，保持生物群系和生態區的協調和動態平衡發展。

4.4 協同部門監管，建立防治外來物種入侵防治一體化執法機制

防治外來物種入侵風險、防治外來物種入侵問題涉及諸多環節和多個不同管理部門。各國在防治外來物種入侵的管理體制上，很大程度上取決于該國的立法模式，同時受該國環境管理體制等因素影響。為加強我國相關職能部門對外來物種入侵管理權的整體協調，提高行政效率和治理效果，可結合我國國情，借鑒國外協調式主管模式由統一的執法機構實施綜合治理與協調職能，實行政府監督和部門管理、中央與地方監管的決策統一、執法聯動的防治外來物種入侵協調機制。我國曾在2004 年成立由原農業部牽頭的全國外來物種防治協作組，質檢、海關、環境、海洋、林業、商務等相關部門共同參與。實踐中，農業部門實質的部門協調職能未有充分發揮。鑒于生態環境部門對生物多樣性保護、生態安全的維護職能，依法享有發布《中國外來入侵物種名單》的權利，能夠從生物安全和生態系統保護的整體性目標發揮整體協調和風險預防職能。建議建立以生態環境部門牽頭[18]，農業、海關、自然資源、海洋、科技等多部門參與的外來物種風險管理協調機制。通過執法機構的協調，實現防治外來物種入侵上下聯動、橫向協同、運轉有序的監管一體化平臺，為預防和控制外來物種入侵，從外來物種入侵風險預防、檢測、監控和事件應對全過程，科研、貿易、養殖等全領域緊密跟蹤和綜合防治。通過聯防聯控機制、信息共享機制和聯合查處機制等保障各部門在外來物種入侵監管方面實施有效的措施與手段，實現執法方面的分工與合作。

4.5 完善公眾參與，建立防治外來物種入侵多元共治機制

《國家安全法》第11 條規定“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務?！本S護生態安全、保護生物多樣性、防治外來物種入侵就要在發揮政府主導的同時，積極調動公民、企事業單位和其他社會組織的主動性，發揮其發現問題和權力監督的優勢。首先，外來物種入侵涉及引進、適應、演變、擴散、丟棄等不同環節，任一環節都可能涉及不同的多元主體和不同主體之間復雜的利益關系。政府及相關部門（含跨行政區域內或外來物種入侵地范圍）將引入的外來物種及情況及時向公眾披露，便于公眾及時知曉并采取應對措施，在防治外來物種入侵風險決策、監管執行與執法監督等方面應充分照顧各相關方的利益。其次，保障公眾參與外來物種入侵等相關法律和政策制定過程，強調相關方的參與和社會公眾參與，努力形成多元主體協作共治結構，為保護我國本土生物安全、生物多樣性創造穩定平衡的環境和條件。最后，鼓勵社會組織積極參與，發揮教育、培訓等行業對社會公眾的生物安全教育，通過媒體宣傳和普及防治外來物種入侵方面的知識，增強社會保護生物多樣性、防治外來物種入侵的意識，提升社會公眾參與的能力，構筑各利益相關方共同監管和防治外來物種入侵的參與方式。

4.6 鼓勵公益訴訟，完善保護生物多樣性和生物安全公益救濟制度

生物多樣性是典型的環境公益，為加強防治外來物種入侵保護生物安全的司法保障，僅靠檢驗檢疫、生態環境等行政執法部門“單軌制”模式和機制顯然不夠，應在行政執法手段和效果有限的情形下，鼓勵并出臺規則支持符合法定原告資格的社會組織通過提起環境公益訴訟的方式推動和保護生物安全，形成行政和司法“雙軌制”的保護機制。制定相關公益訴訟行為機制的配套規定，如在能力建設和資金方面支持對生物多樣性保護和生物安全保護的社會組織發展，制定外來物種風險鑒定評估、生物多樣性修復及環境公益訴訟賠償金的使用管理等辦法。

5 結語

新冠肺炎疫情暴發后，黨中央始終把人民放在中心位置，將保障人民群眾的生命安全權、信息知情權和防控參與權作為頭等大事。習近平總書記特別指出“增強憂患意識，防范化解風險挑戰”①參見《習近平談治國理政》第三卷第八部分《增強憂患意識，防范化解風險挑戰》。，增強人民群眾安全感[19]?！渡锇踩ā返某雠_，不僅確立了維護生物安全的基礎性制度，更加突出了風險防范的基本原則。外來物種入侵已然成為威脅生物多樣性、公眾健康的重大生態安全問題，“不能證明對環境有害即為安全”的事后治理已然不能應對外來物種入侵“防范化解風險挑戰”的需要。堅持整體性治理，在

“生命至上、安全第一”的理念指導下，貫徹風險預防、防治結合，優化外來物種風險執法和管理機制，鼓勵公眾參與和公益訴訟制度，健全和促進生物安全治理體系的完善。由于生態系統和自然資源可以跨越國家邊界，如何在國際貿易中建立公正和安全的外來生物合作關系，實現貿易國之間生態效益和社會經濟效益的統一[20]，尚需進一步深入研究。