生態補償的價值目標：國際經驗及對中國的啟示

王梓懿，張京祥＊，周子航，馬德彬

（1.南京大學建筑與城市規劃學院，南京大學空間規劃研究中心，江蘇南京 210093；2.江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院，江蘇徐州 221116）

引言

生態補償可以定義為生態服務的使用者與生態服務提供者之間的自愿交易，是基于確定自然資源管理規則的異地服務[1]。當前，全球各地的生態補償項目超過550 個，年付款總額超過360 億美元，美國和歐盟的農業環境政策，哥斯達黎加和墨西哥的國家森林保護項目，聯合國的“REDD+”都被作為生態補償的重要實踐廣泛報道。在中國，生態補償機制經過十幾年的發展，已經成為我國落實生態文明的重要公共政策，生態補償項目的規模和范圍不斷擴大，補償類型愈發全面，財政支持力度不斷增加，中國的生態補償實踐得到了全球廣泛的關注與肯定[2,3]。

2016 年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出了到2020 年的生態保護補償目標。2017 年習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念（以下簡稱‘兩山’理念）”以及“建立市場化、多元化生態補償機制”。2018 年，九部委聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，提出到2022 年，市場化、多元化生態保護補償體系能夠成為生態優先、綠色發展的有力支撐。2019 年，國家發展改革委印發《生態綜合補償試點方案》，提出提升資金使用效益，增強生態保護地區造血能力，提升生態保護者主動參與度，以及契合地方經濟發展水平等幾點工作目標。

可以看出，近年來國家對于生態補償的關注持續升溫，從理念的提出到試點的落地節奏很快，關注點也不單單是“補償”二字，開始出現圍繞生態補償價值目標的系統思考。官方文件中也經常使用“生態保護補償”“生態綜合補償”等綜合性概念，其目的就是強調我國的生態補償政策除了具有西方國家以空間發展權與生態系統服務“交易”為導向契約補償之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。從地方政府的角度來看，通過爭取、實施各種形式的生態補償政策與項目，助推發展目標的實現，調解生存利益、發展利益、環境資源利益、生態利益之間的矛盾，已成為實施生態保護補償政策的主要功能。

1 生態補償價值目標研究述評

生態補償價值目標是綜合生態補償政策構建的價值觀與各類發展目標，對生態補償重要性、可推廣性和實用性的深刻把握。從國際上來看，對于生態補償價值目標的討論，自生態服務支付（Payments for Ecological Services，PES）理論開始提出便已經出現，并且始終是PES 的核心命題之一。如Liu 等在PNAS上指出生態補償對生態環境有必然的益處，但是存在時間滯后，但其對經濟社會的影響是最為直接的[4]。Kinzig 等在Science上強調如果生態補償經過適當的設計，最終將能夠實現“雙贏”的目標[5]，這種“雙贏”的目標會對發展中國家有特殊的吸引力。在21世紀的第一個十年，Pagiola、Muradian、Wunder 等著名學者圍繞PES 的價值目標進行了爭論，如出現了“設定PES 過多的價值目標，會削弱生態補償的效率”“多目標捆綁的生態補償政策會導致生態系統服務目標的取舍”等觀點[6-8]。然而近年來，尤其是2015 年Wunder 的PES 修訂概念發布[1]，以及2018年其同Muradian、Engel 等學者在Nature Sustainability上的共同發文，表明學術界的主要研究團體在多數學術觀點上達成了共識，其中就包括對于PES 價值目標的肯定性描述：環境有效性并不是PES 的唯一政策目標，其他目標尤其是在與人類福祉和社會公平有關的方面扮演著重要角色[9]。

從實踐上來看，很少有項目與實踐被作為純粹的環境倡議來宣傳，往往是打包為一系列的社會愿景[10-12]。生態補償的可持續性和長期性，一定程度上得益于具有不同價值目標的項目與方案實踐[13]。尤其是對于發展中國家和鄉村地區而言，具有明確價值目標的生態補償項目能夠切實惠及欠發達地區、農村社區和小農戶，對于調動各方生態保護積極性、提高生境質量和促進生態保護的可持續具有十分重要的作用[14]。

對于中國來說，環境保護是生態補償計劃的初始目標，這個目標是生態補償項目的出發點。中國實行自然資源全民所有制，國家是提供生態系統服務的自然環境要素的所有權主體，也是依靠自然資源獲益的主體。因此，中國的生態補償同樣具有鮮明的公共政策屬性，從開始便被賦予了改善環境質量、消除貧困等多元價值目標。例如，王梓懿等強調生態補償是推動長三角地區“共保聯治”、調解區域生態利益沖突、實現更高質量一體化的重要方式[15]；史玉成認為生態補償是實現精準扶貧與生態保護目標相結合，破解“生態型貧困”難題的制度安排[16]；朱媛媛等提出通過規范生態補償規則，搭建生態補償政策平臺，可以實現對“三生”空間的優化[17]。

然而，現有對于生態補償價值目標的研究分散在不同尺度、不同類型的成果中，國內對于生態補償價值目標的系統研究相對較少，政策建議往往是“各掃門前雪”，忽略了生態補償并非一個簡單的交易行為，而是一個復雜的系統性公共政策，具有涉及面廣、領域多、范圍廣等特點，系統探索生態補償價值目標十分必要。一方面，這樣的研究有助于政策制定者站在生態系統服務主要供給方、生態補償對象的視角全面理解生態補償，有針對性地制定具有各類經濟、社會、文化、政治價值目標的綜合補償政策。另一方面，明晰生態補償價值目標對調動各方生態保護積極性，改善生產生活環境，提升自然生態系統穩定性與生態產品供給能力，推動生態文明建設行穩致遠具有重要作用。

2 國際生態系統服務付費的價值目標

2.1 以維護和提升生態系統服務功能作為生態補償的價值目標

聯合國千年生態系統評估[18]認為生態系統服務的功能包括供給服務、調節服務、文化服務和支持服務等四類。美國的農地保護儲備計劃（Conservation Reserve Program，CRP）對生態系統服務的提升效果明顯，CRP 提供10～15 年的合同，土地所有者能夠依據申請標書所確定的方式進行土地用途變更，包括使用更加生態、無廢化的生產方式從事農業生產，或者退耕置換成為更加生態的用地[19]。CRP 實施后，平均每年減少土壤侵蝕4.5 億t，保護河流流域面積2.736 萬km2，減少了大量水土流失和二氧化碳排放，生物棲息地也得到良好保護[20]。還有一些實踐統籌考慮了生態系統服務的多種功能，如歐盟實施的“農業—環境—氣候”方案（Agri-environment-climate Schemes，AES），鼓勵農民使用各種農業環境措施運營他們的土地。方案認為農業活動維持了物種和半自然環境，生物多樣性也能夠通過提供生態系統服務促進農業生產。在新一輪的《共同農業政策》（Common Agricultural Policy，CAP）發展規劃中，AES 覆蓋范圍將繼續擴大，使該方案在統籌生態系統服務權衡發展上具有更大的潛力[21]。

2.2 以減貧脫貧作為生態補償的價值目標

生態補償與減貧開發具有較高的相關性，生態系統服務的供給地區與積貧積弱的鄉村地區經常出現空間上的高度耦合[22]。通過生態補償推進鄉村地區的減貧、脫貧，改善鄉村地區的生產生活環境，是生態補償重要的價值目標。英國國際發展部（Department for International Development，DFID）于2009 年開展的生態系統服務扶貧項目（Ecosystem Service Poverty Alleviation，ESPA）期望通過減貧脫貧、增進公民福祉等方式實現生態補償的可持續，該項目于2018 年期滿，9 年時間在全球53 個國家和地區開展了超過125 項研究工作。例如，ESPA 的恒河三角洲項目由來自孟加拉國、英國等國家的自然和社會學家、工程師組成的跨學科團隊負責，該團隊對當地生態系統服務（特別是漁業、農業和紅樹林）以及家庭收入、福利和社區治理等方面進行了系統的研究，基于一種綜合的生態治理和發展模式實現了對孟加拉國沿海地區貧困人口的支持[23]。減少鄉村貧困和增加農村地區生態系統服務高質量供給是決策者在實施生態補償中追求的雙重目標[24]。玻利維亞一項由當地非政府組織實施的生態補償計劃——“互惠水協議”[25]，建立了上下游間利益相關者的聯系。該組織的資金主要用于補償上游農民，通過與農民簽訂合同，促使農民履行對部分林地進行保護的義務，合同規定了協議期限、保留土地數量、給予農民的補償類型和金額以及允許和禁止的土地管理活動。這個項目的補償不單單是金錢，還包括一些“生產替代品”，如蜂箱、果樹或咖啡樹，以及相關的培訓、教學等，是一項直接補償與間接補償的綜合實踐。

2.3 以推動城鄉生態公正作為生態補償的價值目標

鄉村地區提供了絕大多數的生態系統服務，生態保護從某種意義上來說限制了鄉村對自然資源使用和開發的權利，本質上是對鄉村在生態權益和生態利益上的剝奪。因此，城市應對鄉村的生態保護進行補償，對生態服務予以付費，并通過多種方式調解生態權益和生態利益不公的問題，如惠農政策、城鄉公共服務均等化、增加鄉村地區發展機會等。巴西圣保羅州的帕拉伊巴河谷地區的PES 項目，是將城市發展與農村環境保護和恢復相結合的創新政策和倡議。該項目特別強調了生態經濟區劃定、地方政策制定以及鄉村資產的多樣化實現。例如，始于2010 年的帕拉伊巴河谷“農林業網絡項目”推動了政府和非政府組織參與促進當地農村經濟的活動。該項目符合當地植被恢復、修復土壤等要求，與生態系統恢復戰略相關性較高[26]。促進城鄉公共服務均等化發展也是促進城鄉生態公正的重要方面。Grima 等對拉丁美洲40 個生態補償項目進行了對比分析，研究發現超過2/3 的生態補償項目有一項或多項對于公共服務的投入，如基礎設施建設、教育和衛生、社區項目、技術援助等[27]。

2.4 以提高農民生態參與意識作為生態補償的價值目標

提升農民的生態參與意識，除了必要的宣傳與道德約束，更重要的是通過一定的經濟激勵，提升農民在生態保護行動中的主動性。在一些發達國家和地區，公民具有一定的生態參與意識。一項針對西西里島地區的支付意愿調查顯示，有一半以上的公民愿意為保護區域生態付費[28]，類似的研究也出現在美國的一個森林生態補償項目中，研究發現盡管被調查者對生態補償的概念比較陌生，卻依然對生態補償持適度積極的態度，并同意在一定程度上支付土地所有者管理和保護森林的費用，以獲得可觀的生態系統服務[29]。然而，生態保護意識的提升對發展中國家尤為迫切，在這些國家，農民很少有天然的“親社會”行為，公民的參與意識更多地還是靠一定的經濟激勵以及政策的合理設計。如老撾在2017 年實施了旨在保護野生動物、減少生物多樣性喪失的生態補償試點計劃，該計劃涉及約3000 hm2的自然保護區以及14 個村莊，主要通過村民對野生動物的監測和執法活動來實現。該計劃通過經濟激勵廣泛引導村民參與生物多樣性保護，得到了“支持反偷獵巡邏計劃”和野生動物保護機構的認可，是老撾近些年比較典型的以生物多樣性保護為價值目標的補償實踐[30]。

3 對國內生態補償價值目標的思考

3.1 契合中國發展需求的生態補償理論尚未完全形成

中國為世界生態補償的發展做出了重要的貢獻[3]，然而，與實踐的迅速開展不相匹配的是國內對于生態補償基礎理論研究的薄弱。當前，有關生態補償的基礎理論多為“舶來品”，以基于“庇古稅”的政府主導生態補償理論與基于“科斯定理”的市場主導生態補償理論兩大陣營為主。然而中國對生態補償的認知有別于西方國家，如在官方文件中經常使用“生態保護補償”的概念，“保護”二字的使用，體現出我國的生態補償政策除了具有西方國家以空間發展權與生態系統服務“交易”為導向補償契約之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。通過生態產品價值實現與交易，推動生活富裕與生態宜居的和諧統一，調解城鄉生態不公的矛盾是我國推動生態補償實踐的內在需求。因此，基于國內外先進的生態補償實踐，構建我國生態補償價值目標體系，探索總結具有中國特色的生態補償理論，能夠更好地指導我國生態補償政策的制定與落地。

3.2 生態系統服務功能供給存在相對薄弱的領域

我國對生態補償較為重視，中央政府對于生態補償的財政投入力度也較強。2018 年，我國生態補償資金年度總規模達1700 億元。特別是對于重點生態功能區的補償，2008—2019 年重點補助縣域達到819 個，年度金額從61 億元增加到2019 年的811 億元。巨大的投入帶來了生態系統服務功能的有益增幅，研究發現，2000—2010 年我國經評估的生態系統服務功能除棲息地供應（下降3.1%）外都有所增加[2]，其中，糧食生產增幅最大（38.5%），其次是固碳（23.4%）、土壤保持（12.9%）、防洪（12.7%）、防沙（6.1%）和水源涵養（3.6%）。近年來，我國政府開始重視生物多樣性保護的工作，并將其作為生態文明建設的重要內容，但是生態補償與生物多樣性保護工作的掛鉤不夠明顯，生物多樣性保護政策的主流化進程還需持續推動。

3.3 全面脫貧后生態補償的著力方向不甚明確

在我國，脫貧攻堅是以消滅絕對貧困為目標的階段性任務，具有特殊性、緊迫性與突擊性等特點，而生態補償則是一個長期性、綜合性的公共政策。過去幾年，生態補償已成為脫貧攻堅戰中的重要戰略部署，是實施脫貧“五個一批工程”的重要組成部分。如2016—2019 年，中央財政累計安排137 億元支持50 多萬建檔立卡貧困人口選聘為生態護林員，有力推動了生態補償與脫貧攻堅的結合。河北省實施引灤入津流域上下游生態補償政策以來，承德全市14.31 萬貧困戶實現脫貧，貧困發生率下降到2.52%，平泉市高質量脫貧出列，其余幾個貧困縣（市、區）也達到了退出標準。可以看到，生態補償機制為生態脫貧提供了有效路徑。然而，在即將完成“脫貧摘帽”的階段性任務后，生態補償在下一個階段的著力點應該在哪里？依靠大規模財政轉移支持的生態補償方式是否應動態調整？如何通過生態補償防止脫貧地區（戶）的返貧？這是未來一段時間生態補償在發展相對薄弱地區實現社會效益亟須考慮的問題。

3.4 城鄉二元對立結構亟須生態補償政策的有效推進

我國實行的許多生態補償政策都強調要激發各利益主體的積極性，然而，城鄉二元對立的藩籬導致了城鄉生態公正的缺失，主要表現為生態風險的不合理轉移、公共服務水平的顯著差異等[31]。生態風險的不合理轉移源于城鄉地位的不對等，城市不僅享有經濟社會優先發展的條件，還往往將大量的城市污染和生態危害直接轉嫁給鄉村，從城鄉共同體的角度上來看，這種“以鄰為壑”的做法不僅使農民的經濟利益與生態利益無法得到保障，也使村集體與村民缺少熱情與能力進行生態治理[32]。正是由于這種風險的不合理轉移，生態補償甚至賠償的政策才亟須繼續推進，來調和生態不公的矛盾。

3.5 農民生態權益和生態參與意識有待進一步增強

城鄉公民生態權益意識反差主要是由于農村經濟社會發展長期滯后于城市，削弱了農民的環境權利意識及其環境維權的經濟基礎，農民往往出于實用主義的邏輯做出了“理性經濟人”的選擇。事實上，讓農民在“吃飯”和“生態”方面做選擇本身就是城鄉關系畸形發展的結果，因此不能簡單地指責農民對于生態權益認知的缺失，更何況絕大多數生態風險轉移來源于城市。而農戶主動參與生態補償實踐的意識偏弱，主要原因在于生態補償標準偏低及補償資金絕大多數用于集體管護，真正能落實到農牧民身上的部分有限，嚴重影響了農民的補償積極性。

4 我國生態補償機制建設與價值目標導向

4.1 以“兩山”理念構建面向多元價值目標的生態補償機制

“兩山”理念是從實踐中探索得來的科學認知。2005 年，習近平總書記在浙江安吉余村調研時首次提出了包含生態補償思想的“綠水青山就是金山銀山”科學論斷，經過十余年的發展，2017 年，習近平總書記在黨的十九大報告中進一步明確，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境”，并將“兩山”理念寫入了中國共產黨黨章。“兩山”理念可作為新時期鄉村振興戰略背景下，中國踐行生態補償的理論基礎。一方面，“兩山”理念要求立足本地的“生態+”，推動形成綠色的農業生產與生活方式。協同推進生態補償與綠色農業的相關政策，創新補償形式。通過農業補償政策激勵村民參與環境整治，通過環境管理規章制度倡議管理村民行為，改善村容村貌，減少面源污染。另一方面，要求立足跨地區的生態補償，構建歸屬清晰、權責明確、體現自然價值的資源有償使用和生態補償制度。結合自然資源資產確權登記，完善自然資源資產管理，為制定市場化補償標準建構基礎。

4.2 通過生態補償機制建設提升生態系統服務功能

生態系統服務功能是實施生態補償的基礎，主要包括土壤保持、生物多樣性保護、氣候調節、環境凈化、水源涵養等。生態補償的首要價值目標就是對上述生態系統服務功能進行保護和提升，從而實現生態系統服務的可持續供給[33]。未來在通過生態補償機制協同推進生態系統服務功能提升的同時，要特別注意對生物多樣性的保護。生物多樣性是一個國家可持續發展的重要戰略資源，但不論是國家的主流政策，還是地方上生態補償的實踐，對生物多樣性的關注均較為薄弱。因此，要緊抓當前國家大力推動生態補償政策的契機，包括生態補償條例的制修訂以及各類重大生態補償項目的開展，實現對生物多樣性保護價值目標的提升，保障生物多樣性對生態系統功能及其所支持服務的恢復能力。例如，細化以維持生物多樣性為價值目標的生態補償政策，積極合理補償農民在構建具有生物多樣性特征的現代農業時所承擔的風險與損失，維護農業生態系統的關鍵生態過程和生態服務。同時，要加強國際合作，尤其是履約工作的開展，持續推動生物多樣性保護主流化進程。

4.3 通過生態補償機制接續推進全面脫貧與鄉村振興的有效銜接

2020 年是我國如期全面打贏脫貧攻堅戰和鄉村振興取得實質性進展、實現高水平全面建成小康社會目標的交匯節點。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會中指出，要針對主要矛盾的變化，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略。也就是說，在脫貧摘帽后，要根據主要矛盾的變化轉變工作方式，推動全面脫貧與鄉村振興有機銜接。通過生態補償接續推進全面脫貧與鄉村振興的有效銜接是重要思路，這是由于生態補償作為一個長期性、綜合性機制，不僅契合在完成解決絕對貧困的階段性目標后建立解決相對貧困長效機制的要求，也契合鄉村振興戰略面向“三農”問題的目標導向，二者在內容與范圍上具有較好的兼容性。因此，在新的起點上，生態補償要緊密結合鄉村振興戰略，解決相對貧困問題，推動“三農”工作跨越式發展。如要實現從“產業扶貧”向“產業興旺”的轉變，就不能只考慮鄉村自然資源資產價值的實現，還要創新補償方式，依托各類生態補償項目，如“飛地經濟”等形式，讓生態補償在對貧困地區（戶）“扶上馬”的基礎上，再“送一程”。

4.4 通過生態補償機制建設促進城鄉生態公正

2019 年，國務院發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出，要健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立政府主導、社會參與、市場化運作、可持續的城鄉生態產品價值實現機制。當前，國家主要通過中央財政向地方財政轉移支付生態補償資金，除個別生態補償項目是直接針對農民以外，絕大多數的生態補償資金都由各級政府直接受益。因此，各級政府具有推動城鄉公共服務均等化的義務與條件，實現鄉村在醫療衛生、文化教育、社會保障、就業培訓、安全生產、社會治安等方面的進步。除了公共服務均等化的實現，還要通過生態補償規范城市向鄉村的生態風險轉移行為，真正從城鄉融合發展的視角重塑新型城鄉關系，推動城鄉生態公正的實現。

4.5 加強生態補償政策宣傳激發農民生態參與意識

生態參與意識的提升有助于農民形成綠色的生產生活方式，保證生態系統服務的供給。生態補償對農民具有激勵作用，是激發農民生態保護意識的重要辦法。因此，要制定科學的生態補償標準，實現對農民直接、間接成本的合理補償，因地制宜選擇合適的生態補償方式，讓農民有投入時間和勞動進行生態保護的動力。要端正農民對國家政策的看法，消除信任隔閡，除了傳統的公益廣告外，可以借助新媒體加快相關理念的推廣，讓農民認識到生態文明的建設于自身有利，于后代有益。要發揮鄉村社會網絡的重要作用，引導鄉賢、能人參與生態補償決策，帶動村民對生態建設做出正確判斷。要探索直接補償的合理渠道，從立法上完善公眾參與形式，改變當前補償方式單一的狀況。

5 結語

借鑒國際實踐經驗，研究我國生態補償價值目標導向，是對我國生態補償價值體系研究的重要補充，也有助于政策制定者以生態系統服務主要供給方、生態補償對象的視角全面理解生態補償，對于調動各方生態保護積極性，提升自然生態系統穩定性與生態產品供給能力有重要作用。筆者認為，下一步要系統探索我國生態補償價值目標體系，基于目標導向建立與國家戰略、經濟社會發展相適應的生態補償機制，體現區域協調與市場規則，時代特征與國家意志，推進國土空間開發、自然資源開發與生態保護的良性循環，促進生態目標與社會目標的有效實現。