協同治理視角下鹽城農村生態環境治理研究

陳瀟瀟 錢泓邑

（鹽城師范學院新長校區 江蘇鹽城 224002）

引言

近年來，我國在生態環境方面加大了改革力度，生態文明制度體系建設進程加快。而美麗鄉村是建設美麗中國的重要組成部分，農村生態治理是不可或缺的一環。長期以來傳統的生態治理模式已不能滿足生態治理需求，協同治理為農村生態治理提供了新的可能。

1 問題的提出

“三農” 問題一直是政界、學界聚焦的老問題。2003 年至2021 年，中央一號文件一直聚焦于“三農”問題。如何促進鄉村振興這個問題一直縈繞在人們心頭。十九大以來，我國堅持人與自然和諧共生的生態理念，不斷加快生態文明體制改革的步伐，向著美麗中國前行。雖然成效漸顯，但依舊存在不少問題。鹽城市政府全面貫徹新發展理念，堅持綠色發展。從基本農田改造、農村環境治理、村莊河塘整治、村集體收入增加、農村改廁等等方面開展農村生態工作，不斷加大治理力度。在制度建立、環境條件上取得了很大的成果。但同時也存在治理表面化、協同合作虛化甚至缺失、多元參與不平衡等問題。

從協同治理的創新視角去探究農村生態環境治理，不僅具有一定的理論意義，而且還具有實踐意義。可對鹽城市農村生態環境治理的實際情況進行調查分析，并提出治理中仍存在的問題，提出相關建議與對策，為鹽城市農村生態治理提供一個新的發展思路。

2 協同治理理念嵌入鹽城生態環境治理的內在邏輯

德國物理學家赫爾曼·哈肯創立的協同學，被如今國內大多學者視為協同治理的起源。協同治理，我國學者一般將其稱為“合作治理”。強調多元主體和協同共治。協同治理理念作為公共管理領域的一個新興概念，契合當前生態發展大方向，對建設美麗鄉村有著重大意義。協同治理理念嵌入鹽城農村生態環境治理含有三重內在邏輯。

2.1 生態環境的內在屬性契合協同治理理念

生態環境具有公共性、整體性、外溢性。首先，生態環境作為公共產品，具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性。生態環境的公共性就決定了政府在生態治理中起著關鍵作用。完全依靠市場配置，那么生態環境的保護與治理、生態產品的定價與售賣等將進入一個無序混亂的狀態，導致“公地悲劇”的現象。而若僅僅依靠政府，又容易導致競爭機制的缺乏以及不同程度的權利尋租。其次，生態環境具有整體性。鹽城位于江蘇沿海中部，有著豐富的土地、海洋、灘涂資源。這些資源構成了一個有機整體，不受行政區劃的限制。最后，生態環境還具有外溢性。在生態發展過程中，部分地區的生態環境問題可能跨區域傳播的現象[1]。由此可見，在生態治理中需要整合各方資源，優化配置，實現多主體共治。

2.2 低效的傳統治理方式呼吁協同治理

現階段，由于我國農村長期實行自上而下的政府主導模式，地方機構、志愿組織、市場組織以及村民等主體處于弱勢方。首先在農村生態環境治理中，政府在決策上有很大的話語權，其他主體的參與，特別是村民的參與，存在因自身能力水平低下或者參與路徑閉鎖而出現需求偏好無法表達和話語權缺失的現象。其次，政府單一主導模式還存在監管覆蓋率低、體制僵化以及反饋滯后等問題，容易產生地方政府機構在環境治理中不作為、亂作為的現象，使得生態治理工作表面化，治理效果不明顯甚至缺失，導致問題殘留，難以根治。而協同治理強調完善多元主體、平等參與以及高效率合作，可以有效的改善農村治理中政府壟斷式主導的問題，提高民主與效率，引導政府由自主式決策向協商式決策或者公共決策靠攏。

2.3 生態環境治理的非均衡性需要協同治理

生態治理的非均衡性表現在治理理念和治理能力的非均衡性。基于區域治理理念的非均衡性，即不同的政策側重，如上游地區的政績觀與下游地區的綠色發展觀，形成沖突，難以形成合力[2]。治理能力上的非均衡性，即各區域在治理中的經濟發展水平資源投入、治理技術存在差距，導致治理回報率參差不齊。協同治理一方面可以通過優化資源配置，打破行政限制，建立完善的信息共享機制，實現資源共享，達到“一加一大于二”的效果。另一方面，跨區域協同治理有利于實現治理理念交流碰撞，積極轉換落后的治理理念，激發新治理理念，使治理理念不斷升級。生態環境治理的非均衡性要求進行跨區域協同治理，突破區域壁壘，實現區域合作。

3 鹽城市農村生態環境協同治理存在的困境

3.1 生態環境協同治理存在主體職責定位障礙

協同治理本質上要求政府與社會、市場能夠建立起平等、合作的關系，通過充分的對話、協商，共同治理社會公共事務，最大限度實現公共利益[3]。但鹽城市面臨著多元主體之間地位不平等，職責不清晰的困境。首先，政府是治理的主導者。有統籌安排各項事務，協調好治理主體間關系的職責。但政府越界行為屢現，擠壓了其他主體的施展空間，使其他主體被迫成為旁觀者。其次，社會組織是治理的參與者和協調者。但現階段鹽城市致力于農村生態治理的社會組織非常稀少，且缺乏獨立性與自主性，由于長期接受政府的資金補助，在治理中難免會淪為政府的“傳聲筒”，對政府與合作者這一角色定位還存在著一大段的距離。再次，村民是治理的最主要參與者。但其在治理中表現出參與不足，熱情不高。以鹽城市農村垃圾分類實施情況來看，實施度不高，大多數村民是“思想上的巨人，行動上的矮子”。最后，企業本是治理的重要參與者。卻出現了企業利益目標與治理目標相背離的狀況。響水縣黃圩鎮有村民反映科技產業園內一企業長期違規排放污水，污染了周邊大河道，嚴重影響村民生活。企業為了實現經濟效益，偷排污水，是造成當地環境污染的重要原因。

3.2 生態環境協同治理存在機制建設障礙

農村生態是一個復雜的大問題，涉及政府、村民、民間組織等等方面，僅憑政府這一單一力量，是無法得到大的提升的。且鹽城市在協同治理機制這一方面存在不少缺陷。首先，在治理中，各多元主體相互割裂，協作不夠緊密，缺乏信任機制。其次，在農村生態環境治理這一方面，政府更占主導地位，具有很大的決策權。但同時也存在監督機制、反饋機制等不完善的情況。再次，鹽城市居民環保意識較低，志愿服務意愿不強烈。且民眾參與農村環境治理的參與機制、保障機制也不完善。最后，社會組織在我國因各地經濟水平或政策土壤等等差異發展不均衡，且處于發展初期，無論自身還是外部環境都存在很多問題。鹽城市經濟水平處于中等偏上，政府給予社會組織發展的資源相對較少，空間較小，社會組織很難扎根鹽城并發揮有效作用。除此之外，鹽城市各個地區間存在經濟水平、治理水平的差異性，各個地區的治理主體發展也不平衡。

3.3 生態環境協同治理存在管理障礙

首先，區域壁壘導致合作局部化。鹽城市于2017 年開始全面推行的由黨委政府和公安部門共同負責的河長制。而實施河長制的目的之一就是為了避免“九龍治水”的現象，打破區域壁壘[4]。這一壯舉是鹽城生態治理的里程碑。但就現階段來看，鹽城市政府之間仍存在不小的區域壁壘，溝通不暢，統籌治理程度較低，部分聯動工作僅僅停留在表面。在除河道、灘涂、濕地等跨區域生態之外，鹽城在農村生態治理上的跨區域合作相對更少，聯系更少。

其次，管理效率低下導致治理工作表面化。新洋港部分水域藍藻泛濫，黑臭水體未能改善等等問題，直接表明了鹽城市政府行政效率不高、政策措施落實不到位的問題。特別是基層治理主體，認知不夠的同時又缺乏激勵與約束。

最后，編外人員管理雜亂導致工作無序化。在農村生態治理中，部分人員為臨時雇傭成員，缺乏相適應的管理監督制度，因而在實際工作中易出現人員松散、成員不作為的現象。

3.4 生態環境治理存在資源協調障礙

首先，以鹽城市資金投入為例，“十三五”期間，鹽城市全市財政“三農”投入550 億元以上，年均增長6.5%，遠高于財政收入增長幅度，截至2020 年12 月9 日已投入99.2 億元。其中在優化農村基本公共服務這一方面，以“特色田園鄉村”為導向，共籌集資金148.38 億元完成6.66 萬戶農房改造。在改善農村人居環境這一方面，2020 年投入資金42.49 億元。鹽城市政府在農村的資金投入上并不少，但運用于農村生態治理方面的資金相對較少，資金運用效率不高。

其次，現階段鹽城農村生態治理的主要團隊還是以鄉鎮干部、村黨支部和村委會成員為代表的體制內人才，但這些體制內人才存在年齡層次偏高、專業化不足等問題。相關專業人才以及知識精英等人才資源投入尤為不足。且地區間人才分配不平衡、人才流動阻滯。

最后，生態產業資源分配不均衡且聯動性不足。政府和企業在城鄉生態產業上的項目投資有很多，例如中韓產業園綠色生態項目、射陽縣烈士村綠色梨果生態園。但農村生態與經濟產業結合的形式較為單一，大多與當地農產品相連，缺乏創新度，跨區域產業聯動薄弱。

4 鹽城市農村生態環境協同治理的消解路徑

4.1 厘清多元主體協同治理的職責

首先，政府要充分發揮協同治理主體中的主導者優勢，協調好主體間關系，保證交流暢通。政府是治理中的主導者，而不是獨裁者，在治理過程中應該重視其他的聲音，適當下放權力。深入人群，深入調研，結合實際情況制定政策。

其次，推動企業綠色轉型，履行重要參與者的職責。企業與社會協同治理有助于增加社會福利，幫助實現良性互動。一方面，需為企業轉型創設良好的外部環境。降低企業進行轉型升級的成本，幫助企業順利完成轉型。另一方面，企業應積極轉化落后思想，樹立起綠色發展理念，主動承擔企業責任，以技術推動產業升級。創造就業崗位，幫助解決農村人口就業問題，減緩化肥農藥污染。

再次，村民作為治理中的主要參與者，應積極參與治理事業。一，為村民提供進入生態治理的多樣渠道。二，加強對村民環保理念的宣傳與教育。當地社區與社會組織合作，為村民提供免費的知識技能培訓。三，以村為單位，成立監督小組，對村內焚燒秸稈、違法排放生活污水的情況進行不定期檢查。

最后，發揮社會組織自身優勢，做好參與者的角色定位。與企業、村民、政府展開合作，建立良好的關系。利用自身優勢向企業及村民開展宣傳活動，傳播環境保護理念。

4.2 構建完整的協同治理機制

首先，完善信息傳遞機制和反饋機制，保證社會大眾的知情權，拓寬信息傳播和反饋的渠道，在各個主體間建立起溝通的橋梁。鹽城市政府雖然已具有相對成熟的政務公開渠道，但是信息檢索、分類仍是不夠簡潔明了，大量政務信息混雜。因而，鹽城市政府要建立一套專門與農村生態相關的信息體系，讓信息傳遞更為迅速，反饋更加及時。

其次，完善公眾參與機制和保障機制。一方面政府要拓寬民眾合理合法的參與渠道，并保障參與民眾的合法權益與安全，增強民眾對參與方式以及組織的信任。另一方面，政府可以通過政府購買服務或者服務外包等形式開通其他治理主體參與的途徑。政府要在培育優質社會組織的大背景下，完善相關法規章程，嚴格遵守購買流程和手續。并且加強監督與管理，防止權力尋租現象以及商業、道德風險。

最后，完善責任與約束機制。一方面要建立獎懲機制。政府要引入公眾監督，建立獎懲機制，嚴厲懲罰違法個人或企業，并且鼓勵公眾主動保護環境、檢舉不法行為，調動村民的積極性和主動性，使得他們主動成為監督者和實踐者。另一方面要建立文化協同機制，推動鄉村文化振興[5]。鹽城市政府要加強宣傳力度，增強村民治理主體意識與環保意識。讓村民切身感受到環境治理的重要性，建立理念認同感，實現“道德層面”的約束。

4.3 優化組織管理，構建府際協同

首先，要構建完善府際協同機制。明晰各區域主體職責范圍與權益，建立完善的追責機制。鹽城市政府要完善區域府際合作模式，促進市政府和地方、地方政府間以及政府不同層級間的合作與交流。推動區域一體化，使得在面對大型問題時，能夠做到協同出力，利用集體力量。在面對地方問題時，地方政府可以充分享有自主權的同時又可以獲取多方面幫扶[6]。

其次，構建信息溝通與共享網絡，提高各區域信息傳達的準確性、時效性與真實性，提高辦事效率。構建開放的大數據環境監測平臺，實現跨區域的資源共享，實現區域治理的聯動，實現生態環境治理的創新。

再次，改革公務員管理體制。現階段，鹽城已經在部分方面引入了公務員聘任制，吸納專業人才的參與。農村生態治理也需要引入聘任制，引進專業的管理人才、農業人才、生態治理人才等等。打破原有體制僵局，激發人員活力以提高行政效率。在吸納專業人才的同時也要嚴防專業人才流失。另外，加強基層隊伍的建設，提高基層隊伍的專業化水平，提高整個治理隊伍的專業性。

最后，建立編外臨時工作人員體系。從人員雇傭、績效評估以及反饋三個方面構建編外臨時員工體系，做到有序管理。完善制度建設，明確編外人員的權利與義務，以及相應的職責范圍，為有序管理提供制度保障。

4.4 加大投資力度，拓寬融資渠道

鹽城市政府要加大在農村生態治理上的資源投入，提高資金利用率，給予相應的人力、物力資源。加強各地資源流動與協同。

首先，政府要拓寬融資渠道，提供融資平臺。企業在為生態治理提供穩定資金方面占據優勢，并且企業在尋求增加知名度以及樹立品牌形象等方面有著需求。企業投資能夠實現共贏。因而政府要提供有信力的平臺，給予企業或者其他組織投資的渠道。除此之外，政府可以通過福利政策，吸引其他組織的投資。

其次，政府要對資金運用加強監管，提高資金利用率。鹽城現階段的農村資金投入主要是在農業信貸與組織建設兩個方面，在環境治理這一方面資金投入較少。而且現階段鹽城農村地區部分村委會成員本身就缺乏環保意識，存在將用于生態治理的資金挪用他處的現象。因而政府還要加強監管的同時還要注重人才隊伍建設。

最后，鹽城市政府要促進當地的經濟發展，尤其是推動農村生產力發展，做好生態產業的聯動協同。一方面，政府可以扶持鄉鎮企業的成長，因地制宜發展經濟。并學習先進經驗，提高生態產業的創新度。另一方面，也可以加大宣傳，吸引市外投資入鹽城。給外來企業、社會組織投資、扎根的機會。

結語

農村生態環境治理事關鄉村振興戰略，不可能在短時間內實現。協同治理是生態環境治理的未來發展方向。各多元主體，需做好自身的角色定位，厘清協同治理的職責，做到權責對等，以平等的姿態進行合作，共同治理農村生態環境。建構完善的協同治理機制，突破區域壁壘，構建府際協同，擴大對農村生態環境治理方面的資金投入，為協同治理創設一個良好的環境。