建設用地土壤污染狀況調查監管引入監理機制的探索實踐*

陸爽君，許 偉，江 寧，魏 藍

(1 蘇州市環境科學研究所，江蘇 蘇州 215007；2 蘇州工業園區土地儲備中心，江蘇 蘇州 215028)

隨著土壤污染防治系列法律法規的相繼頒布實施，從事土壤污染防治及相關活動的各方主體責任逐步得到了明確。建設用地土壤污染狀況調查(以下簡稱“調查”)作為各地重點關注地塊開展后續管理工作的基礎和依據[1-3]，保障其真實有效對地塊的安全利用至關重要。我國調查市場仍處于起步階段，從業機構技術力量和業務水平參差不齊，存在秩序混亂，跟風從業、異常低價等問題[4]，調查工作的真實性和規范性難以保證，需要土地使用權人和行政主管部門加強監管。蘇州工業園區國土環保局(以下簡稱“園區”)在組織實施區內所有出讓(含劃撥)地塊和回購工業企業地塊調查事項時，嘗試引入調查監理機制，以資料核查和現場旁站為主要工作方法，以監理報告為主要成果提交方式，對調查過程真實性和規范性等開展全過程監督評估。實施兩年以來，對規范調查機構調查過程取得了積極效果。本文針對開展調查監理工作期間形成的認知進行了總結歸納，闡述引入監理機制的理由，探討該項工作各階段技術要點以及現階段存在的問題，供各地監管調查工作參考。

1 引入監理機制的原因

1.1 保障調查過程真實性和規范性

各地對調查工作的監管普遍采取組織報告評審會等事后監管措施，側重于對調查工作科學性和合理性的審查。對于報告資料來源以及調查過程真實性和規范性的審查，各地普遍采取評審時審查現場記錄表單和照片等資料的方式，但在缺乏事中實時監管的情況下，記錄資料的完整性和真實性難以保證，審查記錄資料也耗費專家大量精力，而調查過程真實性或規范性存疑，不利于樣品檢測結果的真實、準確、有效和報告結論的科學準確。同時，事后監管時發現調查工作存在真實性和規范性問題，需要重新進場采樣的，易延緩地塊再開發進程，影響主管部門開展地塊后續管理工作的決策。

調查工作普遍工期較短、工程量較小，適合開展全過程跟蹤監理。園區實施的建設用地土壤污染狀況調查監理(以下簡稱“監理”)從工作程序上覆蓋采樣分析工作計劃編制、現場采樣、樣品分析和調查報告編制等第二階段土壤污染狀況調查全過程，對調查過程真實性和規范性等開展全過程實時監督評估。監理人員憑借豐富的調查經驗能夠及時發現從業機構調查過程的不規范問題，保障調查過程真實性，降低調查工作返工幾率。

1.2 填補基層監管力量不足缺陷

隨著我國城市土地利用空間結構調整，大量地塊在流轉前均須完成調查工作。各地對調查工作的監管主要由生態環境部門和自然資源部門等行政主管部門自行或委托所屬機構完成。面對數量眾多的地塊管理任務，受編制等因素制約，基層行政主管部門監管力量嚴重不足[5]，難以將有限的人力投向事中。園區實施的調查監理，通過購買專業服務的方式，解決了基層主管部門事中監管力量不足問題。

2 引入監理機制的依據

《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》明確了縣級以上生態環境部門有權對轄區內調查等相關活動進行現場檢查，并提出了現場核查以及查閱、復制相關文件、記錄資料等措施建議。《工業企業場地環境調查評估與修復工作指南(試行)》在現場質量控制中也要求設置第三方監理，以規范采樣操作。園區通過委托第三方專業機構對調查過程開展現場和資料核查監督工作，符合相關法律規定和技術文件要求。實踐上，廣州生態環境部門也曾鼓勵土地使用權人委托第三方實驗室對調查監測工作開展質量監督監理[6]。

3 監理工作技術要點

園區在監理實踐中逐步制定完善了監理工作細則，用以明確監理機構在調查工作各環節的監理對象和監理內容，重點針對調查過程的真實性以及實際參與調查工作的人員、設備、材料、工具以及相關技術操作是否滿足相關要求。

采樣分析工作計劃(以下簡稱“方案”)編制階段，主要針對方案的真實性和規范性開展形式核查。監理機構通過現場復核、電話復核、資料審查(資料收集來源證明材料、現場踏勘照片、人員訪談過程照片等)等多種方式核查調查機構資料收集、現場踏勘和人員訪談等過程的真實性，有條件的可現場監督調查機構第一階段土壤污染狀況調查。對照國家和地方相關導則和技術規定，核查方案的完整性，評估方案中提及的樣品采集現場擬使用的設備、材料、工具技術參數的規范性和適用性。對照備案機構庫，核查其委托的鉆探機構或檢測機構是否已完成備案，并具備方案中提及的檢測方法資質能力。對照備案人員庫，核查擬參與人員能力、資格是否達到合同要求等。

樣品采集現場準備階段，主要采用現場核查方式，核查現場人員、設備、材料、工具等較方案是否有所調整，能否正常使用。有變化的是否提供相應的證明材料，評估變動材料的適用性。核查質控空白樣品和工具清洗液等質控工具是否攜帶齊全等。

樣品采集過程階段是監理的重點，重點針對實際工作量、現場操作的規范性、質控措施落實情況、二次污染防控、人員安全和健康等開展現場旁站和巡視。核查現場鉆探監測井封隔、土孔封孔、洗井、樣品采集、快速檢測、樣品保存等技術操作是否與方案一致，有變動的是否滿足相關技術要求，評估是否會對樣品檢測結果造成影響。督促現場人員按照相關技術要求，及時完成樣品現場檢測、保存等操作。督促現場人員及時完成現場記錄表單的填寫和照片等過程記錄材料的拍攝。監督鉆探過程中產生的多余土壤以及清洗、潤洗、洗井廢水處理處置去向，其他廢棄物是否收集帶離，評估調查工作是否對環境造成影響，是否對地塊及周邊公用設施造成破壞。監督設備淋洗樣等質控樣品采集情況，其他質控和交叉污染防控措施是否得到落實，樣品流轉過程中樣品防損措施、樣品去向、樣品是否無遺漏，樣品交接及時性等。監理機構對樣品采集各重要步驟或關鍵信息以及存在問題進行拍照記錄，以作為評估依據。

樣品檢測與調查報告編制階段，以資料核查為主，核查樣品是否在相關規范標準要求時限內進入制樣或分析環節，核查樣品實際檢測量，重點關注質控樣品是否全部檢測，核查實驗室樣品經手人員是否均已備案，并不定期抽查實驗室，評估采集的未送檢樣品和分析取用后的剩余樣品保存環境和管理是否符合相關規范。核查調查報告有關調查過程敘述的真實性，調查過程記錄材料的完整性、真實性，報告必要內容是否完整等。

監理報告與調查機構調查報告同期編制，作為調查過程記錄和評估的重要材料，供報告評審專家參考。同時，作為項目備案文件之一，供事后調查過程追溯參考。此外，監理機構還需督促調查機構在調查各階段及時提交相關階段性成果，保障調查工作進度。

4 監理工作存在的問題和對策

4.1 調查管理技術體系尚未完善

我國調查技術標準體系仍處于建設期[7-8]，國家和地方層面各類樣品采集技術導則、各類鉆探設備和樣品采集工具操作技術規范、各類樣品檢測標準等系列技術標準正逐步制訂或修改完善中，部分技術標準間存在矛盾，其中尤以樣品的現場保存條件、檢測時效不一致等問題最為突出，因此，對樣品采集和分析部分內容規范性和有效性的評估判別基于監理工程師自身經驗和認知，增加了評估結果不確定性。建議各級生態環境主管部門盡早完善調查技術標準體系，明確調查工作各環節技術規范，以便監理評估判別。

4.2 監理機構缺乏監管

與建設項目環境監理側重于對項目環境影響的監督不同，調查監理更側重于對調查過程真實性和規范性的監督，需對調查進度、工作量以及調查各環節實施的規范性開展目標控制，兼具部分工程監理性質。因此，在我國調查管理技術體系尚未完善期間，監理機構的技術力量配備和現場監理人員的能力對監理工作實施質量至關重要。現場監理人員應具備豐富調查經驗、樣品檢測經驗和監理體系知識儲備，能及時發現并指出可能影響調查工作真實有效性的各種問題。建議各地在引入監理機制時，應重視監理機構的遴選和監管，構建監理機構準入機制，保證實際參與項目監理工作的人員具備相應的能力和經驗。

4.3 資金來源單一

各地對調查工作的監管仍以行政主管部門監管為主，園區等地對調查監理的探索實踐資金來源也以政府采購資金為主，資金來源單一。《土壤污染防治法》授權公民、法人和其他組織參與和監督土壤污染防治的權利[2]。土地使用權人作為調查事項責任主體[2]，地塊受讓人作為地塊后續開發利用的利益方，有義務或權利掌握地塊土壤污染現狀，均可參與具體調查工作的監管。建議各地加強土壤污染防治宣傳教育，出臺相關政策，鼓勵引導土地使用權人等相關利益方帶資參與項目監管，鼓勵地方金融和社會組織成立調查工作監管方面的專項基金，由行政主管部門管理和使用，用于監理等調查工作監管。

4.4 信息化水平低

監理報告編制時，需要將現場拍攝記錄的調查過程及存在問題照片整理、歸納到監理報告中，作為調查過程真實性和規范性評估依據。相關照片的整理、歸納及相關文字陳述工作需要耗費監理人員大量的時間和精力，制約了監理工作效率。園區正嘗試構建信息化管理平臺，以輔助監理人員完成監理工作，利用平臺信息實時錄入等特點，實現各項監督評估結果的實時在線錄入，以及監理日志和旁站記錄的智能生成輸出，節約了監理人員大量材料整理時間。平臺監理模塊與監理細則各條款相對應，能有效保證監理工作的完整性。同時，生物信息識別技術在人員權限管理的應用，保證了參與特定環節工作的人員均是已完成相應技能水平認可的備案人員，監理人員無需再對項目參與人員開展核查。此外，通過現場記錄和實驗室制樣分析等環節信息的實時錄入，平臺能智能判斷樣品采集和分析過程中存在的時限規范性問題，有利于監理人員對相關問題的評估判別。

5 結 語

鑒于各地調查需求日益增加與調查市場秩序紊亂之間的矛盾，以及事中實時監管措施缺乏監管缺失以及監管力量不足的現狀，在我國調查管理制度和技術標準體系尚未完善階段，引入監理機制，對調查工作開展全過程跟蹤管理具有一定的必要性。建議各地行政主管部門和土地使用權人等相關利益方參照園區經驗，在調查工作監管中引入監理機制，實現由事后監管向全過程監管的轉變，并根據自身需求和經費情況明確監理機構在調查各階段的職責，保障調查過程真實、規范、可追溯。調查監理工作仍處于探索階段，本文從方案編制、樣品采集現場準備、樣品采集過程、樣品檢測與調查報告編制等方面介紹了園區調查監理工作的技術要點，并結合園區調查監理實踐中發現的問題，提出完善調查技術體系、重視監理機構的遴選和監管、構建信息化管理平臺、引導鼓勵相關利益方帶資參與調查監管、鼓勵地方金融和社會組織成立專項基金等措施建議，以擴充監理工作資金來源，保障監理工作質量和效率。