地方政府性債務風險緩釋的難點及建議

戴薇

2019年是緩釋地方政府性債務風險的重要一年，湖南省株洲市“六個一批”①等風險緩釋措施正逐步推進，金融辦、財政局、人民銀行、農信系統、金融機構等多方施策，將政府性債務風險緩釋工作落實落細。但2020年遭遇新冠肺炎疫情沖擊，新一輪基建即將開啟，而老基建項目留存問題，銀、政、企協作問題，平臺現金流緊缺問題以及縣域剛性支出增加問題等尚未得到有效化解，制約著地方政府性債務風險緩釋，亟待解決。

一、債務概況

（一）基本情況

2019年末，株洲地區政府性債務同比增長23.65%。其中，地方政府債務同比增長23.92%，隱性債務同比增長23.55%。從區域分布看，株洲市、醴陵市、攸縣、茶陵縣、株洲縣和炎陵縣政府性債務規模占比分別為76.83%、9.51%、6.30%、2.36%、4.25%、0.76%。從融資渠道看，銀行融資、債券融資、非銀資管產品融資規模占比分別為62.29%、33.91%、3.81%。從到期情況看，2021年和2022年是地區償債高峰，按照融資利率中位數框算，2021年株洲地區償債本息將達到2019年全市一般公共預算收入的111.13%。

（二）緩釋進展

2019年末，株洲市采取“六個一批”風險緩釋措施的政府性債務規模233.66億元。分措施看，通過展期、借新還舊、調整還款計劃等方式延期償付債務83.61億元;通過調整利息緩釋風險債務30.14億元;通過銀行再融資償付其他金融機構債務68.30億元;通過銀行再融資償付債券51.62億元;目前暫未開展債轉股和延期回售。分區域看，全市10個縣、區共有9個落實了緩釋措施;分銀行看，全市30家銀行機構共有18家采取了緩釋措施。

二、緩釋措施

（一）人民銀行實施“4項舉措”，確保及時配合

一是實時監測。建立涉政府信用項目融資風險監測制度，組織召集長沙銀行、農發行和華融湘江銀行等開展座談會。二是定期評估。為掌握地方政府性債務對銀行機構的經營影響，按季全面評估債務風險隱患。三是提示風險。立足評估結果，及時向市政府報告防范化解重大金融風險現狀。四是研提建議。建議建立以市政府金融辦牽頭，由金融辦、人民銀行、銀保監局、財政局、住建部、發改委、經信委等部門參與的信息共享機制，搭建金融風險聯防聯控體系。

（二）財政部門組建“4項資金”“3類基金”，確保資金到位

“4項資金”指，一是設立一般預算償債資金。每年預算安排不少于10億元償債資金;二是注入經營性資產化債。將行政事業單位經營性資產注入平臺公司沖減債務;三是建立30億元棚改專項資金池;四是加大政府和社會資本合作（PPP）項目投資力度。“3類基金”指，一是設立20億元的平滑基金，緩釋到期風險;二是出資20億元重組擔保公司，為企業融資增信;三是設立20億元產業發展基金、10億元“千里馬”基金和10億元“梧桐樹”基金，推進一批重點產業項目建設。

（三）市金融辦落實“3個確保”，確保穩步推進

一是確保方向不偏。2019年市債務辦牽頭組織召開全市性化債工作會議5次，第一時間研究貫徹關于債務風險防控的各項部署和文件要求。二是確保力度不減。建立“一周一例會”“一月一分析”“一季一調度”“一縣（市區）一責任領導”“一事一商議”的“五個一”推進機制。三是確保責任上肩。出臺《貫徹落實湘發〔2018〕18號和株辦發〔2018〕28號文件有關政策措施的任務清單（2019年）》（株債管辦〔2019〕23號），明確化債任務清單“99條”。

（四）農信系統劃分“5個類別”，確保精準施策

一是針對存量貸款，借款人經營正常，能按期清息的情況。可貸款展期、收舊貸款、債務重組，但額度不得增加，用途必須用于原有融資的續用，期限不得超過省級以上財政部門確認的化債期限，利率不得高于8%，擔保不得弱化;二是針對存量非標產品。應提前與舉債人協商到期收回，若采取發債等標準產品進行置換，農商行可在監管允許范圍內以合理價格主動購買;三是針對存量債券。對于含提前回售權的債券，在回售行權日前不主動拋售、不主動行使回售選擇權;四是針對依法依規承接債券。屬地農商行可按照信貸與資金業務管理有關規定，通過信貸產品或認購企業債等方式優先接受轄內其他農商行隱性債務平滑。五是針對違法違規接盤情況。農商行不得給予支持。

（五）金融機構提出“3種模式”，確保落實落細

如某銀行根據總行要求，主動上門、主動溝通、主動對接、主動為客戶提供金融服務方案、幫助平臺公司調整債務結構，提出三種“化債”模式：一是以貸化債。根據項目實際情況，通過項目貸款、棚戶區改造貸款、項目運營期貸款等多種業務品種，合理配置資金期限、降低融資成本;二是以股化債。以某投資公司作股東，某銀行以財務投資人的形式參與經營;三是以“債”化債。對于類永續債務融資、流動性債務融資工具等理財投資類產品直接投資給融資人進行債務置換。

（六）政府部門加力“3大保障”，確保投資提速

圍繞打造中國動力谷，重點突出園區（片區）配套設施建設，著力增加基礎設施項目投資。一是積極對外推介項目，59個項目入選2020湖南省重點招商引資項目冊，入選項目數量全省第二。組織“戰疫情促發展”重大招商項目簽約活動，簽約項目48個，總投資近200億元。堅持“要素跟著項目走”，扎實做好征拆、用地、資金落實工作。審批工業用地3500余畝，占年度計劃的89.6%。完成集體土地征拆2.1萬畝、國有土地房屋征收16.7萬平方米，分別占年度計劃的67.44%和82.6%。爭取中央、省預算內資金10.4億元，較去年全年增長33.8%;二是加快重大項目建設。全市重點項目實際開工207個（超計劃50個）、實際竣工55個（超計劃26個）;重點項目完成投資599.9億元，占年度投資計劃的57.5%，較上年同期加快17.8個百分點。舉辦全市重大項目融資推介會，80余個項目與金融機構達成初步融資意向，意向金額近500億元;三是組織開展全市項目儲備和開發培訓，印發《關于進一步加強項目儲備開發的通知》，圍繞中央新增六類和專項債“7+4”領域，編印項目儲備申報指南，全力指導縣市區加強項目開發。

三、主要難點

（一）難點一

新一輪基建即將啟動，但老基建問題尚未化解。為應對疫情影響，2020年3月27日，中央政治局召開會議強調，要加快地方政府專項債發行和使用，加緊做好重點項目前期準備和建設工作。預計地方政府專項債將增加1萬億元至3萬億元，主要用于基建項目。新一輪基建的啟動為擴大內需發揮了積極作用，但也加劇了地方債務負擔，增加了財政收支平衡壓力，從而進一步要求地方政府應加大力度解決以往基建過程中的留存問題，以避免問題疊加，累積債務風險隱患。一是需加快解決政企合作基建項目權責不清問題。2014年國發43號文及2015年國辦發40號文嚴格區分存量政府債務，明確政企債務償還責任。但在實施過程中，地方政府與融資平臺在合作的基建項目方面賬務清晰，但權責還有待進一步落實。如，株洲某平臺公司承擔了省市政府眾多基礎設施建設項目，形成大量應收賬款未確認債權，共有包括中環大道貫通工程、醴陵高鐵片區綜合開發項目等在內的200多個基礎設施項目，未確認債權的應收賬款初步估計超過200億元。二是需加快解決部分PPP項目資金無法落實問題。根據2016年財金92號文規定，行業主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算。但部分平臺公司的PPP項目資金未納入預算，資金來源尚未落實。

（二）難點二

風險緩釋政策已逐步落實，但銀、政、企協作問題難以解決。2019年以來，盡管株洲市政府、財政局、監管部門等多方要求金融機構支持債務風險化解，但由于銀、政、企項目協作沉積的歷史包袱過重，導致金融機構在落實化解隱性債務風險措施的過程中難以做實做細，債務風險緩釋工作進展偏慢。主要問題在于：一是隱性債務信息不對稱。銀行機構反映相應債務主體的隱性債務信息未能及時獲得，難以準確判斷潛在風險，對執行緩釋措施較為謹慎，暫未開展債轉股和延期回售;二是可包裝的經營性項目偏少。目前銀行機構按照40號文要求，需具備債權債務清晰、對應資產明確、項目具備財務可持續性等規定，才能實現表內貸款自接自盤，或置換隱性債務貸款。但平臺公司資產注入較緩慢，短期內無法包裝出成熟的經營性項目承接置換貸款;三是不合規的政務類授信業務難以整改。政府購買服務業務和以一級土地出讓收入作為還款來源等項目不符合財預[2014]351號、財預[2017]50號、財預[2017]87號文件規定，但這些項目均難以按商業化項目轉換，造成難以整改或無法整改的情況。

（三）難點三

債務償還高峰期亟需應對，但平臺公司現金流依舊緊缺。調查顯示：按照融資利率中位數框算，2021—2022年是株洲市政府性債務償還高峰期，2022年償債金額雖略有下降，但仍居高位。盡管株洲市投融資平臺公司在2019年已完成市場化轉型，但多數投融資平臺公司信用等級在AA+以下，市場化融資能力較弱，承接的公益性項目較多，經營性項目偏少，現金流依舊短缺，償債資金來源對地方政府的依賴性較強，三分之二直接或間接來源于土地出讓收入，存在較大的不確定性。調查統計，2019年末，株洲市地方政府債務中，若地方政府不承擔擔保、救助責任（即不兜底）的前提下，債務單位自身現金流覆蓋債務本息30%以下，共有5筆融資項目，融資金額17.26億元;半覆蓋30%～70%，共有55筆融資項目，融資余額114.13億元;基本覆蓋70%以上，共有56筆融資項目，融資金額180.21億元。

（四）難點四

縣域剛性支出加重，但縣級平臺融資仍然困難。2019年，株洲市部分縣域仍處在經濟轉型和產業結構調整的陣痛期，導致個別縣財政收入壓力陡增，在保工資、保運轉、保基本民生支出之外，沒有多余財力承擔新增剛性支出。加上縣級平臺公司信用等級普遍在AA以下，融資能力偏弱，積極主動化債意識不強，“重借輕還，重用輕管”思想較為嚴重，到期債務多數依靠“借新還舊”方式維持，“控增量、壓存量”壓力較大。2018年湖南省個別地市已爆發了債務負面輿情，省委、省政府也對地方政府性債務采取分類管理，針對性發布風險預警制約措施，使得株洲市個別縣域輿情風險更為復雜，防控壓力加大。

（五）難點五

基礎設施投資配套資本金不足、項目建設進度不及預期。一是配套資本金不足，經營性項目偏少，難以滿足銀行貸款融資要求。銀行投放貸款往往要求企業提供不低于貸款投放比例的項目資本金，且項目資本金必須為權益性資金。部分企業由于在建項目多，自有資金消耗大，或經營性項目所產生的現金流不足，難以及時籌措足夠的項目資本金，導致銀行貸款投放額減少或投放速度放緩。二是園區承載能力有限，資金緊缺與剛性需求之間的矛盾亟待解決。一方面，批復范圍內的園區土地已不能滿足產業發展需求，導致一些項目難以及時落地。如，株洲市田心高科園幾乎沒有可供的工業用地，炎陵縣工業集中區也僅剩60公頃可用地。另一方面，園區工業用地成本倒掛，園區投融資運轉困難，部分園區資金緊缺與基礎設施配套建設投入的剛性需求矛盾在短時期內難以扭轉。三是行政審批手續辦理時間長，項目建設進度不及預期。一方面，按照銀保監要求，銀行信貸資金投放必須滿足實貸實付、受托支付的管理要求。但部分項目未能按期取得完備的行政審批手續，即：建設用地批準書或土地使用權證或劃撥決定書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證等“四證”，導致銀行無法發放貸款。另一方面，銀行一般按照項目建設進展情況投放貸款，但部分項目受天氣、人員、疫情等不確定性因素影響或前期準備工作不足，導致開工延遲或開工不足，建設較為緩慢，銀行無法發放貸款或貸款銀行前期投放的信貸資金未使用完的情況下，后續貸款難以投放。

（六）要素保障匹配度不高，基礎設施投資進度緩慢

一方面，專項債資金撥付和使用、土地供應和項目建設需求等方面還存在時間差。目前，44.5億元提前批專項債資金撥付率86.6%，實際使用率僅為28.7%。另一方面，基礎設施投資項目投資規模過大，基本都在5000萬元以上，受疫情、經濟下行和市場等因素影響，大規模項目投資進度趨緩。據統計，株洲市175個基礎設施投資項目中有32個項目進度低于本年計劃投資的60%，28個項目進度低于本年計劃投資的50%。其中，公共停車位及停車場建設、醴陵市病險水庫除險加固項目、航空科創園2.2期、清水塘老工業區關停企業場地治理工程（一期）等9個項目的本年進度低于10%，特別是清水塘老工業區關停企業場地治理工程（一期），年初計劃完成投資5億元，目前僅完成1151萬元，本年進度僅為2.3%。公共停車位及停車場建設年初計劃完成投資2億元，目前僅完成1512萬元，為本年進度7.6%。

四、政策建議

（一）配合政府債務風險緩釋工作

根據融資主體、用途、擔保等要素，對照地方政府隱性債務內涵，全面盤清銀行機構向地方政府提供的隱性債務融資底數，引導各監管部門和金融機構勾兌隱性債務清單，盡快解決政企合作基建項目權責問題，及時落實PPP項目資金。

（二）引導金融機構與地方政府溝通

在嚴格落實地方政府化債責任的前提下，協商處置存量債務。及時協助平臺公司與金融機構對接，加強銀行間交易商市場協會的融資力度，通過承銷、購買其發行的各類資本市場債券業務來加大對平臺公司的支持，幫助其渡過集中償債的困難時期。

（三）加大縣域經濟金融幫扶力度

結合縣域產業實際，主動適應市場需求，培育特色產業提升經濟實力，鼓勵引導企業配齊生產要素和市場要素，加強新技術推廣應用和新產品研發，提升產業富民的能力和水平，為促進縣域經濟發展提供助力。

（四）完善前期審批手續，加快有效投資落地

一方面，對于已儲備入庫的專項債項目和中央預算內項目，推進“兩招三辦”“拿地即開工”等審批改革全面鋪開，加快完善前期審批手續，落實建設條件，確保資金到位后能盡快形成實物工作量。另一方面，定期通報專項債項目、5000萬元以上新開工項目情況。對成效明顯地區強化正向激勵，加速推進在建項目，盡早開工新建項目，推動項目入庫和投資入統。

（五）增加基礎設施建設投資的資金撥付和使用力度

一是適度放寬銀行對基建項目資本金以及經營性項目貸款的要求，保障基建項目的資金需求，加快推進公共服務設施提標擴面、產業培育設施提質增效。二是加大專項債項目資金撥付和使用力度。加強相關行業主管部門、縣市區和業主單位聯動，對提前批專項債項目，應確保資金全額撥付到位、使用到位。三是堅持市場化投融資，確保要素保障到位。加強基礎設施領域REITs試點項目的儲備和培育，引導社會資本以PPP、BOT、EPC等模式參與全市重大基礎設施和公共服務項目建設，加大園區擴區調區工作力度，按照“整體預留、分期開發、調擴結合”的原則，優先保障重點地區和重點園區用地需求，推進對“批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標”閑置低效用地的處置。

（六）完善重大金融風險應急機制

深入調查地方政府隱性債務情況，精準掌握貸款、資管計劃、信托計劃、債券的融資主體、融資期限、到期時間、融資利率、擔保措施等信息，督促金融機構及時排查隱性債務風險隱患，區別不同風險類型，精準制定風險應對預案，做到風險事件早發現、早報告、早干預、早處置。

注釋：

①2019年7月，湖南省財政廳出臺26號文，對化解地方政府債務風險提出“六個一批”措施，即通過金融機構“自接自盤延展一批”“替接他盤置換一批”“延期回售續持一批”“發新換舊平滑一批”“債務重組盤活一批”“債轉股轉化一批”。

作者單位：中國人民銀行株洲市中心支行