讓出行更有序、更安全

仲穎

2月26日，備受關注的《上海市非機動車安全管理條例》在市十五屆人大常委會第二十九次會議上表決通過，將于5月1日起施行。“條例旨在通過地方立法，進一步聚焦非機動車交通、消防等安全管理，為提升精細化管理水平，確保城市運行安全，提供更加有力的法治保障。”市人大常委會法工委主任丁偉說。那么，這部與民生息息相關的新條例是如何出爐的呢？

兩年調研：為立法奠定堅實基礎

近些年，隨著經濟社會的快速發展，非機動車在安全使用上出現了不少新問題?？爝f、外賣小哥交通安全意識薄弱，闖紅燈、逆向行駛等交通違法行為屢見不鮮;不符合國家標準的非機動車違規生產、銷售和使用，產生一系列安全隱患;小區充電設施不足，室內充電、私拉電線情況屢禁不止……這些問題對城市安全管理提出更高的要求。

“《上海市道路交通管理條例》的修訂實施，對機動車的管理成效顯著，然而對于非機動車尤其是電動車違法行為的整治上，效果還不太令人滿意，整治的力度還有待進一步加強?！痹缭?019年召開的市人代會上，市人大代表厲明就提交了一份關于制定地方性法規將非機動車管理納入法治框架的議案。除了這份議案，一些代表建議也持續關注非機動車的安全管理。比如，市人大代表袁靜曾建議加強快遞外賣非機動車管理等。

對非機動車安全管理進行法治保障的呼聲得到市人大常委會的重視。市人大監察司法委認為，現行政府規章難以滿足非機動車管理面臨的新情況、新問題，尤其是安全管理需求，有必要制定地方性法規。接著，2019年，市人大常委會將條例列為立法預備項目，并開展前期立法調研;2020年，隨著條例草案被列為立法正式項目，市人大常委會加快立法步伐，在前期調研的基礎上，多次開展實地調研走訪并召開座談會，進一步廣泛聽取街道、社區、居民、基層立法聯系點、行業協會、平臺企業等對非機動車安全管理的意見建議，為條例的有效制定和實施奠定了堅實基礎。

提交一審：安全是核心要素

2020年11月26日，《上海市非機動車安全管理條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第二十七次會議一審，“安全”這一核心要素貫穿法規始終。條例（草案）強化源頭治理，明確在本市生產、銷售的非機動車以及電動自行車的蓄電池、充電器等產品應當符合有關國家標準，此外，明令禁止拼裝、加裝、改裝非機動車以及相關經營行為。

“對拼裝、加裝、改裝非機動車的認定要更詳細點，對支架、尺寸作出明確規定，使執法有據。”在建議進一步細化規定的同時，閻祖強委員還建議加大處罰力度，“浙江等省市處罰力度更大，拼裝、加裝、改裝或偽造牌照，予以扣留車輛并處罰”。

針對快遞、外賣小哥交通違法和違規充電亂象，條例（草案）設定企業和電子商務平臺的交通和消防安全管理責任，包括開展安全教育和培訓，督促駕駛人安全、規范使用車輛，合理確定配送路線、時間，將與交通安全管理有關的車輛和駕駛人等相關信息納入監管系統等。同時要求從事快遞、外賣等網約配送活動的電動自行車必須使用專用號牌。

“平臺公司對使用的非機動車應作為生產資料進行管理，要承擔更多的責任。此外，專用號牌只能發給平臺公司，不能發給個人?！绷志瘑T建議。顧偉強委員進一步提出：“要明確快遞外賣車輛發生交通事故，平臺公司應承擔相應的事故責任。”

在防范電動自行車火災事故方面，條例（草案）疏堵結合，推動住宅小區非機動車集中停放和充電設施建設，同時明確禁止電動自行車停放、充電的重點區域，包括疏散通道、安全出口、人員密集場所的室內區域等。如何做好疏堵結合？顧偉強委員建議對老舊小區配置充電裝置進一步加強規劃，鼓勵企事業單位落實相關工作。李碧影委員表示：“物業缺乏有效措施對電動自行車的停放和充電安全進行管理，例如智能電梯不讓電動自行車上樓，立法要予以明確?！?/p>

“制度要設計好，要有柔性，對老弱病殘要有關愛?！睂徸h中，不少委員表示，法規既要體現嚴格管理，同時也要體現分類管理、柔性執法，對電動自行車的違法行為教育在先、處罰在后。

廣聽意見：重點條款引發熱議

一審后，條例（草案）廣泛征求社會意見。市人大代表、平臺企業負責人、外賣小哥、政府管理者、市民等等，來自社會各個方面的更多意見建議得到傾聽。一些重點條款在不同意見的交鋒和碰撞中被重新審視、仔細打磨。

信用管理是此次立法的亮點，也是調研中各方討論的熱點。條例（草案）規定：電動自行車駕駛人一年內有不按交通信號指示行駛、逆向行駛等嚴重道路交通違法行為十次以上的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺。意見征詢中，外賣小哥認為此項規定過于嚴厲，“騎手在安裝電子號牌的情況下，違法十次的概率很高，如果納入行業黑名單，會對騎手的未來生活產生較大影響”。相反，有市人大代表認為，該條款過于寬松：“有的騎手也許罰了兩次，就不在這個行業干了。一年內至少要處罰十次，幾十萬輛車要多少交警從事這個工作？”代表建議從嚴治理，但同時要建立信用修復機制。

針對企業的信用管理，條例（草案）明確，使用電動自行車從事快遞以及外賣等網約配送活動的企業未按規定履行交通安全或者消防安全管理義務，被責令停業整頓或者一年內被處以三次以上行政處罰的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺。對此，相關平臺企業負責人表示：“這樣對企業尤其是體量較大的企業在吸引投資等方面會產生很大的影響。”

二審時，提交市人大常委會會議審議的條例（草案）修改稿，對委員和社會各界關注的重點內容作出了回應。針對騎手十次以上嚴重交通違法納入公共信用信息服務平臺的規定，條例（草案）修改稿增加了“受到行政處罰”的前置條件，體現過罰相當、處罰平衡的原則。在柔性執法方面，增加公安機關“應當堅持處罰與教育相結合，對于情節輕微的非機動車道路交通違法行為，給予教育、口頭警告后放行”的內容。此外，明確鼓勵國家機關、企業、事業單位、社會組織新建、改建、擴建非機動車集中停放場所及充電設施。為了讓平臺更好地承擔起交通安全管理責任，同時防止處罰過于嚴厲，綜合各方意見和建議，三審中，條例（草案）修改二稿在相關條款中進一步明確：“駕駛人因執行工作任務發生交通事故，造成人身傷亡、財產損失的，其所屬的使用電動自行車從事快遞、外賣等網約配送活動的企業依法承擔相應的責任。”同時明確“一年內被處以三次以上數額較大罰款的，將其相關信息納入本市公共信用信息服務平臺”。

三次審議以及立法前和立法中的調研，讓條例得以充分征詢各方意見建議，這些意見建議的充分表達讓條例能夠尋求各種利益訴求的“最大公約數”。

重在落實：剛柔相濟體現執法溫度

法律的生命力在于實施，條例將于5月1日施行，接下來，如何做好法規的貫徹落實已經提上政府部門工作日程。

市公安局副局長陳臻表示，公安機關將重點查處非機動車“闖紅燈”等易致禍違法行為，以及“未佩戴安全頭盔”等條例新規定的違法行為，通過“嚴執法”來“除隱患”。另一方面，堅持人性化執法，體現城市溫度。根據“處罰和教育相結合”的原則，對于非機動車因信號燈故障、禮讓行人、避讓機動車等特殊情況造成的交通違法，以及守法記錄良好、首次違法的非機動車駕駛人，將進一步優化完善容錯機制，從輕或免于處罰。

“此外，持續推進快遞、外賣非機動車監管平臺建設工作。指導企業將車輛、駕駛人信息和違法車輛配送時間、線路等與交通安全管理相關的信息，全量接入監管平臺，加強過程性管理，最大限度扭轉行業交通違法亂象。”他表示，公安機關還將依據條例規定，制定網約配送協議示范文本，指導行業協會優化完善行業自律公約、制定網約配送活動規范指引，推動企業落實條例規定的各項安全主體責任。