關于推進本市先進制造業高質量發展相關問題的思考

根據市人大常委會黨組的總體要求，人大工作研究會成立專門課題組，就上海如何憑借全國經濟中心和科創中心的優勢，以構建“雙循環”的產業鏈為支點，著力推動上海先進制造業高質量發展問題開展研究。

課題組先后聽取了市政府有關部門的情況介紹，走訪了寶山、嘉定、金山、閔行和浦東新區等五個區，前往華寶國際、聯影科技和輝光電、航天八院等高科技企業實地調研。通過歷史回顧、案例比較和實地調研，課題組提出如下對策建議。

一、上海應該承擔起發展先進制造業的戰略使命

上海制造業有厚實的歷史基礎。

上世紀80年代到20世紀末，上海率先推動資本技術密集型的重化工業發展，逐步從以石化、鋼鐵、汽車等為重點轉向以集成電路產業為開路先鋒，不斷提升電子信息、裝備、汽車、鋼鐵、石化和生物醫藥等六大優勢產業發展。進入21世紀，上海又審時度勢，積極應對，主動轉型。從2016年起，上海推進“工業強基工程”，先后制定了一系列發展先進制造業的行動計劃與政策性文件，確立了集成電路、人工智能、生物醫藥等三大領域為重要升級方向，基本形成了張江、臨港、G60等三大新制造業高地與一批產業集群。部分制造業企業的自主創新技術躋身世界前沿水平，包括在推進國家航天航空包括北斗衛星技術等高端制造業的發展上，上海不僅發揮了重要作用，而且充分顯示了強勁的潛在能力。

中央賦予上海建設全球性科創中心的重任，則意味著上海制造業必須在關鍵核心技術攻堅突破方面起到沖鋒隊作用;在長三角制造業集群中能夠起到資金、技術、人才等充分集聚的發動機作用;在我國現代經濟體系建設中能夠起到對內對外開放的重要橋梁和樞紐作用。

二、上海制造業發展必須關注的若干問題

上海要清晰地看到制造業發展中還存在著諸多短板和薄弱環節。

調研中一組數據顯示，上海制造業的占比正在呈下降的趨勢。當然，其中既有大都市發展的必然規律，也有上海主動調整的因素，但不可否認還有重視不夠或執行不力的問題。縱觀比較上海每一輪五年發展規劃綱要，總感覺提法變化太多，而對重大產業發展的定位目標還缺少基本定律。在集成電路、通信設備、軌道交通和能源設備等方面，上海都具有一定優勢，但還缺乏像航空、航天、華為等那樣敢于進入科技無人區探索的精神;有些研究雖有成果，但卻沒有形成配套產業鏈的優勢，最終在核心關鍵技術上仍然依賴進口。

在調研中也發現，上海在推進產業升級過程中，對民企參與沒有給予足夠的重視，力圖通過市場換技術的引進外資策略也沒有完全達到預期效果。盡管外高橋、張江、金橋、漕河涇等開發園區都是全國開發區成功開發的典范，但園區內更多的是集聚型企業，還沒有形成集群型產業。集群的創新效應的實現，需要有數量眾多、高度分工的小微企業配合。上海民營企業規模不足，可能也是導致制造業無效集聚、科技成果轉化率低、企業創新不足和融合型產學研創新機制較難形成的原因之一。

在調研中聽到基層反映最多的問題是，對人才需求緊迫。例如，有關部門的人才發展戰略報告很好，但實際操作不接地氣;既有想要的人才進不來，也有到手的人才受各種框框約束難施展;還有因為生活成本太高而留不住。? ? 為推動先進制造業高質量發展，上海先后出臺了三個“行動計劃”、三個“政策性文件”，各區也出臺了許多相應的文件。但是，被調研的企業反映，似乎“要政策”明顯多于“要創新”，甚至有一些企業還會變換各種手段要政策補貼。讓人產生一種感覺，或是企業還缺乏創新精神，或是政策設計還沒有“點穴到位”。政策設計或實施要防止“外行干擾內行”而引發“急功近利、忽悠式創新”的傾向。

三、加快上海先進制造業發展的若干建議

面對當前國際環境日趨復雜，上海應該抓住“雙循環”發展的機遇，為國家先進制造業關鍵核心技術攻堅更有所作為。

（一）要充分認識承擔高端制造引領功能的重要使命

當前，一般制造業正在加快梯度轉移，高端制造業核心技術又遭遇西方“卡脖子”，為使我國制造業不致落入“前有圍堵后有追兵”的局面，上海更要敢于擔當，真正凸顯科技創新的策源功能，真正起到高端制造業的引領作用。

在制定“十四五”發展規劃綱要時，上海應該緊緊扣住重要戰略機遇期，把推進制造業高質量發展擺到突出位置。不僅要高度重視支柱產業的發展，更要注重關鍵核心技術的擁有;不僅要繼續加大政府政策推動的力度，更要突出市場在資源配置中的決定性作用;不僅要注重各種硬件配套環境建設，更要重視軟環境的不斷優化，特別要增強領軍人才的吸引、挖掘和培育的能力。上海既要有宏觀上的空間布局，全市開發園區一盤棋統盤考慮，凸顯郊區是先進制造業主戰場的功能;又要有微觀上的時間節點，列出每個階段主攻關鍵核心技術和“卡脖子”技術的目標清單。

（二）要以更開放的胸懷推動制造業高質量發展

上海應該以更寬廣的胸懷，進一步完善法治法律環境，為長三角各地制造業企業提供施展本領的舞臺。推動長三角聯動，應該把著力點放在制造業關鍵核心技術和“卡脖子”技術的攻關上，加強政府溝通，通過市場化手段促進產業互補，激勵科創人員合作共進。

上海應該以更開闊的視野，對標世界制造業最先進最高端領域，更大力度吸引外資外企進入，把上海乃至長三角打造成為世界先進制造業萬商云集的重要基地。還應該虛心向浙江、廣東和深圳等地學習，為各路民營制造業企業云集上海敞開大門，包括為小微民營企業參與先進制造業發展釋放空間。

（三）要敢于沖破體制束縛營造人才輩出的氛圍

制造業高質量發展需要有足夠的人才支撐，既包括致力于先進制造業發展的投資者，也包括專注于關鍵核心技術的研發人員，還包括具有工匠精神的一線技師技工隊伍。日本、德國等發達國家，制造業高技能人才數量已占到技能勞動者總數的40%-50%。而根據2018年10月人力資源和社會保障部門提供的數據，全國技能勞動者數量僅占就業人員總量的21.3%，其中高技能勞動者數量僅占就業人員總量的5、6個百分點。上海要未雨綢繆，為培養高技能職業工人做好統籌規劃。特別是教育和勞動人事部門，應該率先將理論研究與職業技能兩塊人為割裂的藩籬打破，切實改變重升學率教育、輕職業技術教育的現狀，讓從事和就讀先進制造業職業教育的師生都充滿使命感和自豪感。

（四）要創新政策設計探索股權激勵機制

黨的十九屆四中全會指出，必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。荷蘭的阿斯麥爾的孤注一擲讓其在光刻機廠商競爭中獨占鰲頭，給人的啟示就是要創新政策設計。上海也應該大膽探索將產業補貼資金轉化為股權投資產業基金的激勵機制，改變“選馬代替賽馬”的狀況。包括對關鍵技術科研攻關項目，也可以借鑒德國弗勞恩霍夫應用研究促進協會的做法，將現有的財政科研經費轉化為與民營企業、國有企業合作的研發風投基金，以項目股權投資代替無償資助投資，激勵科創人員將研究成果轉化，特別是在國內制造業企業中轉化為專利。這種股權激勵機制，還可以引入科技型企業，讓科技人才成為股東，甚至是大股東。深化科技體制機制改革創新，不僅要讓科技人才在企業內的地位得到足夠重視，而且要讓科技人才對企業發展方向的話語權得到提升。

（五）要在確保“六穩”中實現制造業創新突破

針對當前經濟發展中的突出矛盾和風險隱患，上海要直面和克服各種困難挑戰，在推進制造業高質量發展的同時，還必須把“六保”和“六穩”作為工作的著力點。發展先進制造業，不能只是關注高大上的制造業，也要關注與民生息息相關的制造業，還要關注對傳統產品、傳統工藝、傳統設備的改造升級換代。