在人大踐行“全過程民主”中發揮人民建議征集的作用

邢亞飛

2019年11月，習近平總書記在上海楊浦濱江和虹橋街道基層立法聯系點考察時發表重要講話，提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，并指出我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，要求上海為發展中國特色社會主義民主繼續作出貢獻。2020年6月，中共上海市委九次全會通過《中共上海市委關于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》，明確指出要把握人民城市的主體力量，打造共建共治共享的社會治理共同體，緊緊依靠人民推進城市建設，充分激發人民群眾的主人翁精神，強化人民群眾參與的制度化保障。根據市委要求，2020年7月，上海市人民建議征集辦公室掛牌成立，與市委市政府信訪辦公室合署辦公，各區人民建議征集辦公室隨后陸續成立，如火如荼地展開了全市的人民建議征集工作。

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是人民行使國家權力的根本制度保障，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民管理國家政治、經濟、文化、社會事務的重要機關，廣泛聽取民意、集中民智是人大履職題中應有之義，也是人大自覺踐行“全過程民主”的實際需要。而人民建議征集是中國特色社會主義制度體系中的一項具體制度，是制度化保障人民群眾參與城市治理的途徑之一。盡管兩者制度層級不同、法律地位和效力不同，但在聽取民意、匯集民智方面，兩者互相融通、互為支撐，都是建設中國特色社會主義民主政治、踐行“全過程民主”的重要內容，兩者共同在推動人民城市建設的偉大實踐中，為人民參與國家治理和城市建設服務，為推動新時代上海經濟社會新發展、創造新奇跡凝聚全市人民的磅礴力量。從這個意義上說，人大如何依托人民建議征集這個平臺，厚植立法、監督工作的民意基礎，值得認真研究，在此從工作機制層面略作思考。

一、建立人大立法和監督選題立項建議征集制度

目前市人大常委會在編制五年立法規劃、年度立法計劃和監督工作計劃過程中，向全市各部門、人大代表、各區人大等方面征集項目，形成規劃或計劃草案后再次向全社會征求意見。但在這一過程中，目前尚未將市信訪辦公室和市、區人民建議征集辦公室（以下簡稱征集辦）納入征集范圍。

為充分發揮市區兩級征集辦在聽取人民意見建議方面的主渠道作用，建議在今后市人大常委會編制五年立法規劃和年度立法計劃過程中，將征集辦納入定向征集范圍，聽取其對人大立法項目和監督項目的選題建議。特別是對于事關人民群眾切身利益和人民群眾反映強烈的突出問題，市信訪辦和征集辦可以向全體市民開展建議征集，廣泛聽取人民群眾意見建議，分析整理形成若干明確的立項建議，經市人大常委會有關部門論證后，納入市人大常委會五年立法規劃或下一年度的立法和監督工作計劃之中。由此，人民建議通過人大履職的法定途徑，最終轉化為全體人民的共同意志，其價值得到充分體現。

二、建立人大立法和監督工作建議專項征集制度

在市人大常委會開展與民生關系密切的專項工作監督、執法檢查過程中，可以委托市信訪辦和市人民建議征集辦策劃開展“主題征集”或“專項征集”活動。即圍繞特定的監督主題，特別是與公民、企業等切身利益相關的工作，如優化營商環境、公共衛生安全、保障和改善民生、物業管理、動遷舊改、生態環境保護、鄉村振興等，向全市人民發出建議征集活動，廣泛聽取人民群眾的意見建議。這些意見建議經集中分類梳理后，提交市人大有關專門委員會或常委會工作機構在開展相關監督工作時參考，特別重要的可在匯編后作為市人大常委會會議的參考材料，供常委會組成人員審議和人大代表列席發言時參考。由此，個別的、分散的人民建議通過市人大常委會和市人大代表的履職轉化為具有法律效力的審議意見，轉送“一府兩院”加以整改，形成工作閉環，從而推動工作發展，人民參政議政的積極作用也得以體現。

在市人大常委會制定有關地方性法規、開展有關立法民主活動過程中，也可以采用類似方式征集人民建議。特別是在地方性法規草案公開征求市民意見活動中，可以依托人民建議征集平臺，廣泛征集市民的意見建議，合理的人民建議經分析論證后可以被納入地方性法規之中，轉化為全市人民的共同意志。在人民參與立法、人民建議轉化為法規條文的過程中，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一得到生動體現。

三、建立人民建議轉化為代表議案和代表建議的工作機制

人大代表由人民依法選舉產生，代表全體人民行使國家權力，在其履職過程中廣泛聽取民意、反映民情、集中民智是必然要求。市人大常委會2020年制定的《關于加強和改進市人大代表工作的若干意見》中明確提出，要暢通代表聯系群眾的渠道，加強市人大代表聯系人民群眾的平臺建設，認真聽取、研究、吸納市人大代表的意見建議以及做好市人大代表參與信訪工作。人民建議征集平臺是人大代表了解民意、集中民智的最好途徑，而普通的人民建議經過人大代表的參與和完善，轉化為代表議案或代表建議后，即獲得了法定效力，一旦被采納、交由相關職能部門進行辦理后，或能推動實際工作改進，或可進入立法程序成為法律規定和工作制度，人民建議的價值和效能得以放大。可以說，人民建議為人大代表履職賦能，而代表履職又反過來提升人民建議效能，兩者相互支撐、相得益彰，共同為人民城市建設服務。

為此，建議建立健全相關工作機制，暢通人民建議與人大代表履職相互轉化、相互支撐的渠道。一是建立并開放人民建議數據庫。建立全市人民建議征集平臺數據庫，并向人大代表開放，代表可結合自身實際情況和每年履職主題，在數據庫中選擇相關人民建議，在進一步調研完善基礎上，提出代表議案或建議。二是確立建議人權益保障原則。由人民建議轉化而來的代表議案或代表建議，一旦被采納后，相關職能部門在辦理代表議案和代表建議過程中，要一并邀請相關建議人參加辦理座談會等后續工作，辦理結果也同時告知代表和建議人。其中，被列入市人大常委會相關會議議題的，建議人可優先獲得旁聽本次常委會會議的資格。三是建立辦理結果反饋制度。按照代表法和本市關于代表工作的相關法規制度，每年市人大常委會向全體市人大代表報告代表議案和建議辦理結果。對其中由人民建議轉化而來的代表議案和建議辦理結果，建議同時以書面方式反饋征集辦和建議人。

四、整合代表聯系群眾“家站點”、人民建議征集基層聯系點等各類平臺，夯實“全過程民主”基石

“人民城市人民建，人民城市為人民”需要調動各級各方資源、匯集全市人民的共同智慧和力量加以推進，整合基層治理的各種力量和平臺，共譜人民城市建設的華章。

目前，全市共建有各級人大代表聯系群眾的“家、站、點”6248個，基層立法聯系點25家;全市信訪“家門口”服務體系和黨建系統的黨群服務中心都已覆蓋全市各村居，黨委、人大、政府等聯系群眾的“觸角”和“毛細血管”可謂遍布全市。這些基層聯系點與社區生活圈高度融合，并與社區原有各類功能性陣地雙向開放、資源共享，具有覆蓋廣泛、貼近基層的優勢，是人民建議征集工作最好的平臺。而且依托人大、黨委等聯系基層的平臺，也更有利于人民建議征集工作堅持正確的政治方向、堅持黨建引領，更好強化街鎮、社區主動聽取群眾意見、吸引群眾參與基層治理的積極性，激活城市治理的“神經末梢”。為此建議，以各區為責任單位，牽頭梳理并優化區域內各街鎮現有各類基層治理平臺，以暢通人民建議、便利群眾參政為核心，打造“一口受理、多方服務、數據共享”的工作格局，充分放大各平臺功能，形成疊加效應，夯實“全過程民主”的基層基礎，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

（作者系市人大常委會辦公廳秘書處處長、信息辦公室主任）