突發公共衛生事件應急管理的分析框架及能力現代化建設

王 媛

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

2020 年1 月，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情暴發，并在短短數月內蔓延至全球多個國家和地區，嚴重危害著人類生命安全與社會發展。突發公共衛生事件具有緊急性、成因多樣性、危害復雜性、高度不確定性等特點，對國家治理體系和政府治理能力提出嚴峻挑戰。自2003 年“非典”事件以來，中國全面開展突發事件應急管理工作，重點加強以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的綜合應急管理建設，應急管理工作由全災害管理向全過程的綜合化管理轉變。“一案三制”的應急管理體系在建立初期發揮了較好作用，但是在長期實踐過程中暴露出應急體制缺乏主動性、應急機構難以綜合協調等缺陷［1］。在應急管理的運行機制上，高度重視救援與處置，相對而言事前的風險防范和事后的危機學習并未得到重視［2］。黨的十八大以來，國家應急管理體系以國家安全為統領，強化源頭防范和風險防范化解。黨的十八屆三中全會明確將應急管理列為國家治理體系和治理能力的重要組成部分。2018 年應急管理部的組建，標志著中國開始建立由一個強有力的核心部門進行總牽頭、各方協調配合的應急管理體制［3］。雖然中國應急管理能力不斷強化，但是針對突發公共衛生事件的應急管理工作仍有欠缺。

為提升突發公共衛生事件的應急管理能力，公共衛生體系建設明顯加快，初步搭建了“國家公共衛生服務項目-公共衛生服務體系-公共衛生籌資機制”的制度框架［4］。在此次新冠肺炎疫情應對過程中，公共衛生體系在疫情防控、資源協調、病情救治等方面發揮了重要作用。2020 年成立的國家重大公共衛生事件醫學中心，進一步提升了全國重大公共衛生事件應對能力和醫療救助水平，但現有的公共衛生體系在應對新冠肺炎疫情過程中還暴露出短板與不足。本研究對突發公共衛生事件應急管理的全過程進行框架分析，探討應急管理過程中面臨的挑戰與不足，提出實現突發重大公共衛生事件應急管理能力現代化建設的路徑。

1 突發公共衛生事件應急管理全過程的框架分析

中國應急管理體系從全災害管理發展到全過程管理，促進應急管理綜合化［5］。《中華人民共和國突發事件應對法》對突發公共衛生事件應急管理全過程的表述分為4 個階段，即預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建（圖1）。

圖1 突發公共衛生事件應急管理全過程

在預防與應急準備階段，通過應急預案、應急培訓演練、應急物資儲備保障等科學手段減少甚至消除突發公共衛生事件發生的可能性和產生的危害。應急預案是指根據各地情況，相關部門會同疾控中心等衛生領域專家，科學地編制指導突發公共衛生事件的應急管理規范，使應急管理工作能依計劃及時、有效、準確開展。根據突發公共衛生事件的發展事態和實施過程中遇到的問題，不斷調整、修改、更新應急預案，提升應急預案的時效性和可操作性。公共衛生應急培訓演練是檢驗應急預案、鍛煉應急能力最直接的方式，常態化的公共衛生應急培訓演練機制是應急管理工作高效開展的有力保障。在應急培訓演練中引入情景構建等方法，展開多種形式公共衛生應急培訓演練，并根據所屬地區風險狀況提高培訓演練的針對性，及時糾正應急培訓演練中出現的問題，合理完善應急預案。應急物資儲備以政府儲備為主，儲備形式分為實物儲備和能力儲備。在《突發公共衛生事件應急條例》要求下，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門負責所屬管轄范圍的應急物資儲備，包含藥品、設備、人員等。

從總體上看，強調監測和預警已經成為中國應急管理實踐的一大特色［6］。中國擁有世界上規模最大的突發公共衛生事件監測系統，對預防和減少突發公共衛生事件的危害起到積極作用。由國家衛生健康委員會各級機構監測所屬范圍內的公共衛生狀況，利用專業化機構對公共衛生事件進行風險識別與評估，制定和組織突發公共衛生事件的預防規劃和干預措施。同時，各級衛生行政部門根據突發公共衛生事件的情況，及時向本級政府以及上級衛生行政部門報告。由國務院衛生行政部門向社會發布突發公共衛生信息，或授權各級衛生行政部門向社會發布所屬轄區內的突發公共衛生信息。中國現有的突發事件舉報制度允許任何單位或個人向相關部門報告突發公共衛生事件隱患。突發公共衛生事件預警分為風險認知、風險研判、預警信息發布3 個階段，利用監測手段獲得突發公共衛生事件的關鍵信息，對獲得的信息進行專業性分析與綜合性判斷，根據突發公共衛生事件等級發布預警信息。

在應急處置與救援階段，涉及應急救援、應急物資運輸、信息發布、社會協同等內容，主要涵蓋應急指揮機制和應急聯動機制。應急指揮機制是指在突發公共衛生事件發生后，突發公共衛生事件應急指揮中心會同相關應急部門，統一指揮突發公共衛生事件的應急管理工作，利用現代信息化的應急指揮系統，使地方與國家指揮體系有效銜接。各級指揮機構明確自身職責范圍，認真履職直至突發公共衛生事件結束。應急指揮工作范圍包含應急管理相關文件的制定、協調應急力量、調配應急物資等多個環節，滿足應急管理的工作需求。由于突發公共衛生事件影響范圍和影響程度的不確定性，需要政府與社會各階層形成應急共識，在應急聯動機制指導下采取統一行動。突發公共衛生事件的應急聯動是從中央到地方、不同地區間、多部門、多機構等的協同合作，集中力量開展突發公共衛生事件的處置與救援。在應急聯動機制下，有效整合應急資源，實現信息互通、物資互濟、醫療互助，形成突發公共衛生事件應急管理的有效合力。

事后恢復與重建是指在突發公共衛生事件得到有效處置后，采取有效措施促使社會和經濟恢復正常［7］。政府采取多項舉措幫扶受突發公共衛生事件影響的個人、企業、行業等快速恢復正常的生產生活狀態，一定程度上彌補了突發公共衛生事件帶來的損失，其中包括對生活困難群眾提供臨時經濟援助，防止“因病返貧”“因病致貧”問題發生，對受災群眾進行心理恢復等。事后恢復與重建的內容不僅包括復工復產等社會經濟恢復，還包括對應急管理工作在應對突發公共衛生事件時暴露出的短板進行完善，對應急管理過程中有失職、瀆職等行為的相關責任人、機構、單位等進行問責，對突發公共衛生事件進行全面反思，彌補現有應急管理制度的不足，借鑒應急管理工作的成功經驗，提升突發公共衛生事件的應對能力。

2 突發公共衛生事件應急管理系統的短板

在現行的突發公共衛生事件應急管理系統下，新冠肺炎疫情基本得到控制的同時也暴露出應急管理過程中存在的不足。因此，需要檢視突發公共衛生事件應急管理的全過程，及時補齊應急管理系統存在的短板。

2.1 應急物資保障系統亟待加強

為有效開展突發公共衛生事件的應急管理工作，應急物資的及時供給和配送是關鍵環節［8］。在新冠肺炎疫情期間出現醫療和生活物資緊缺、分配不均等問題，暴露出突發公共衛生事件下的物資保障管理系統亟待加強。首先，應急物資供給能力不足。在疫情發生初期，全國的醫用防護服、醫用口罩、呼吸機等醫療物資緊缺，原有醫療物資儲備不足且在突發情景下的生產供應能力不足。應急物資保障系統存在地區差異化，中國西部、農村等經濟欠發達地區應急物資保障能力相對薄弱。其次，應急物資存在管理不善和跨區域協調困難問題。應急物資儲備主體由當地政府負責，地區間差異大，管理水平參差不齊，缺乏有效的物資聯動機制。在物資運輸期間，還出現了云南省大理市惡意扣留重慶、黃石醫療物資的不當行為。同時，倉庫內物資管理不善，沒有形成有效的動態管理，物資損耗率較高且周轉率低，尚未建成有效的應急保障物資信息管理系統，導致在應急物資調配環節出現滯后、混亂等問題。最后，應急物資保障隊伍缺乏相關工作經驗，應急管理能力不足。在新冠肺炎疫情期間，國內外捐贈的物資超過了當地管理機構的承載能力，出現人手嚴重不足、物資登記出錯、物資調配混亂等局面。

2.2 應急預案及應急演練有待完善

在此次新冠肺炎疫情防控工作中，暴露出原有的《國家突發公共衛生事件應急預案》與現實應急管理工作不相適應、應急演練落實不到位等問題。全國應急預案體系基本形成，但存在針對性、操作性不強等問題［9］。在公共衛生專項應急預案方面，各地應急預案制定出現程序不明確、標準模糊、同質化等問題，面對難以預測且影響復雜的突發公共衛生事件缺乏實際操作性和時效性。基層單位由于經費、人員等資源限制，編制突發公共衛生事件應急預案更加困難，應急預案更新滯后。此次新冠肺炎疫情涉及跨域協同治理，但目前尚無完善的針對突發公共衛生事件跨域協同治理的應急預案。突發公共衛生事件的應急演練存在組織管理、準備管理、評估、保障不到位等問題，基層組織的突發公共衛生應急演練更為薄弱。由于缺乏相關的應急演練，部分應急管理人員和部門在面對新冠肺炎疫情時缺乏專業知識和工作經驗，應急管理工作難以有效開展。社會群眾較少參與有效的應急演練，缺乏相關的突發公共衛生事件應急知識儲備，在面對新冠肺炎疫情時恐慌情緒暴發，產生了不當甚至錯誤的行為。

2.3 部門間協作存在障礙

負責突發公共衛生事件應急管理的相關部門之間合作不暢，跨部門協調能力薄弱。技術與信息上的垂直和管理體制上屬地之間的沖突，是此次新冠肺炎疫情預警不及時的主要原因［10］。由醫療機構和衛生機構集成的全國疫情網絡直報系統，無需逐級上報，全國各地只要報告病例，中國疾病預防控制中心和各級疾病預防控制部門都能第一時間收到信息，但是這個上下聯動的直報系統只負責監測，無權向社會直接發布疫情信息，疫情信息只能由國務院衛生行政部門或者經其授權的省、自治區、直轄市衛生行政機構公布。在以屬地管理為主的應急管理體制下，地方政府是突發公共衛生事件應急管理的主體。此次新冠肺炎疫情屬于新發傳染病，地方政府仍采取程序化方式將相關信息層層上報，過度依賴上級決策，一定程度上阻礙了新冠肺炎疫情在初期的有效控制。在突發公共衛生事件應急管理過程中，多部門職能交叉，權責范圍不明確，出現多頭治理的混亂局面。新冠肺炎疫情期間，湖北省、安徽省等地的基層人員反映每天要填寫多個部門的防疫表格，表格的填寫內容基本相似，只是不同部門要求的格式不同，給基層工作人員增加了負擔。同時上下級部門間交流不暢，由于基層組織機構的資源稀缺，缺乏專業的衛生知識、技能、人員，致使疫情防控工作難以落實到位。

2.4 社會應急力量參與缺乏有效性

突發公共事件應急處置過程中充分發動并協調社會力量參與，是應對突發公共事件的有效方法之一［11］。社會應急力量的廣泛參與，能彌補政府在應急管理中的應急資源緊缺和應急能力欠缺，有序推進政府應急管理工作。在此次疫情期間，社會應急力量參與突發公共衛生事件應急管理的有效性不足，甚至產生了負面影響。部分醫療防護物資生產商、供應商、銷售商制假售假，在2020 年2 月份疫情嚴重時，上海市、河北省、湖北省、甘肅省等多地查獲大量假冒偽劣口罩等醫療防護物資，嚴重損害了消費者權益與生命安全。在疫情期間多地還出現哄抬防護用品和生活物資價格等違法行為，嚴重擾亂了市場的正常秩序。此外，還存在社會組織應急管理能力欠缺等問題，此次負責分配社會捐贈物資的湖北省紅十字會，由于缺乏應對突發公共衛生事件的能力，造成物資調配錯誤，未能及時緩解定點醫院的物資緊缺狀況，相關人員的失職失責行為阻礙了應急管理工作的有序開展，并對社會組織的社會公信力產生負面影響。

3 突發公共衛生事件應急管理能力現代化建設

在風險不斷加劇的當今社會，突發公共衛生事件防控形勢日趨復雜嚴峻。因此，必須構筑起科學有效的公共衛生防范治理體系，提升突發公共衛生事件應急管理能力。

3.1 加強應急物資保障系統建設

物資保障是突發公共衛生事件應急管理的基礎，是維持社會穩定的前提［12］。此次疫情期間，多數醫院缺乏抗擊疫情所需的呼吸機、除顫儀、體外膜肺氧合儀等醫療設備，醫用口罩、防護服等醫療物資供給緊缺，暴露出應急設備儲備、生產、配置方面的不足。因此，應當優化應急物資儲備內容，科學調整突發公共衛生事件的應急物資數量、種類、規格等。首先在儲備物資的日常管理中，對應急物資進行科學化、精細化、標準化管理，提升應急物資的儲備質量與快速分配能力。在突發公共衛生事件應急階段，調動應急物資企業生產積極性，開辟應急物資調配的綠色通道，高質量保障應急物資供應。其次加大應急物資保障系統的科研投入力度，使更多科研成果用于應急物資儲備的設施建設、內部管理、應急物資調配等方面，形成高效的物資分配與運輸系統，利用區塊鏈、大數據、人工智能等先進技術，確保在突發公共衛生事件的應急過程中物資供需匹配高效，且能安全、及時、全數送達所需地點。

3.2 完善應急預案與應急演練制度

提高突發公共衛生事件的應急預案質量，優化應急演練制度，全面提升應急管理的工作效能。制定包括新發傳染病、跨區域協同治理在內的突發公共衛生事件專項預案，并建立應急預案動態調整機制。各地在《國家突發公共衛生事件應急預案》總體指導下，結合實際情況修訂地方應急預案內容，明確人員、設備、技術、指揮協調、應急救援等方面的要求，對突發公共衛生事件應急管理過程中每個階段工作內容做出具體安排。還可以根據外部環境變化、已發生的突發公共衛生事件與應急演練反饋信息，組織專業人員與機構對應急預案進行定期評估、修訂、改進，提高應急預案的時效性和科學性。應急演練是對應急預案的實踐檢驗，同時也是對相關人員、機構和部門應急管理能力的考查。在應急演練中引入情景構建等方法，模擬突發公共衛生事件的真實環境，使參與應急演練的相關人員充分了解應急管理的全過程，檢驗應急管理的工作能力。并積極開展面向社會群眾進行突發公共衛生事件應急演練，使社會群體在應急演練過程中獲得相關應急知識和能力，增強突發公共衛生事件的防范意識。此外，應急演練結束后及時進行效果評估，反饋應急演練過程中出現的問題與可取經驗，進一步優化應急預案。

3.3 加強部門間協調配合

部門間要加強協調配合，分工合作，明確職責邊界。縱向方面，暢通中央與地方各級政府溝通渠道，形成上下聯動的應急機制。首先厘清中央與地方各級政府的權責范圍，適當擴大地方政府突發公共衛生事件的處置權限。建立中央統籌指揮、地方政府屬地化應急管理體系，并建立統一的公共衛生監測評估報告系統，當地方發生突發公共衛生事件時，疾控中心及時向上級衛生行政機構與當地政府報告，衛生行政機構立即響應，同時給予地方部門一定的處置決策權，將突發公共衛生事件及時控制在小范圍內，避免危害的擴散與傳播。其次加強對基層部門的應急管理建設，提升基層部門應對突發公共衛生事件的能力。還應合理配置公共衛生資源，指導基層公共衛生工作，完善突發公共衛生事件應急管理體系，堅持公共衛生服務下沉。橫向方面，建立跨部門的信息溝通網絡，使各部門及時高效進行工作配合，減少溝通成本，形成多部門合作長效機制。首先進一步優化國務院聯防聯控機制，在應對突發公共衛生事件過程中，各部門認真履行自身職責并在統一領導下進行有效協作，全方位開展應急管理工作。其次深化疾控中心與醫療機構、科研機構、高校等部門之間的合作，加強突發公共衛生事件的應急能力建設。在國務院的統一領導下，暢通突發公共衛生應急管理相關部門的溝通渠道，建立跨部門合作標準，形成銜接流暢的應急合作機制。

3.4 完善組織建設，引導社會力量有序參與

突發公共衛生事件呈現日趨復雜化特點，需要積極動員社會力量參與應急管理，充分利用社會資源優勢，助力突發公共衛生事件的應急管理工作。此次新冠肺炎疫情充分證明，突發公共衛生事件應急管理工作中社會力量的廣泛參與，形成多元主體應對疫情的有效配合，是有效控制疫情的重要舉措。轉變政府職責，通過可靠信息引導社會組織行動，協調社會公眾配合［13］。首先政府在政策、裝備、資金等方面給予社會組織扶持，培養一批具有高應急管理水平的社會組織，社會組織在學習、培訓突發公共衛生事件應急知識和技能的同時，加強對組織的自我管理，提高自身社會公信力。其次積極動員慈善組織、專業學術類社會組織、行業協會等多方力量參與應急管理，充分發揮各自優勢，實現針對突發公共衛生事件的聯防聯控。此外，政府采取多樣化激勵政策，鼓勵社會力量的有效參與，對在突發公共衛生事件應急管理過程中有突出貢獻的組織或個人給予獎勵。還可以搭建由政府統一領導的應急管理信息服務平臺和協調平臺，對社會組織、志愿團體等社會力量進行分級、分類的標準化管理，根據突發公共衛生事件應急管理的實際需求，有效動員所需的社會力量，有序參與應急管理工作。

4 小結

突發公共衛生事件應急管理已經成為當前中國政府工作的重要內容，運行高效的應急管理系統能有效減少突發公共衛生事件帶來的負面影響。通過對突發公共衛生事件應急管理全過程進行分析，發現中國政府在應急演練、監測預警、應急指揮、應急聯動等方面做出了許多頗有意義的建設。但是此次新冠肺炎疫情的發生，暴露出現行的突發公共衛生事件應急管理系統仍存在短板。為補齊突發公共衛生事件應急管理系統存在的短板，重點從應急物資保障系統、應急預案與應急演練制度、部門協作、組織建設4 個方面入手，多角度共同提升突發公共衛生事件的應急管理能力，實現突發公共衛生事件應急管理能力的現代化建設。