PPP模式下內河水運基礎設施造價管理

賀 貝

中交第四航務工程勘察設計院有限公司，廣東 廣州 510230

交通是保障經濟發展必不可少的一部分，其是貨物、人員等交流的通道，同時也是支持經濟轉型的中堅力量。我國內河水運具備投資規模大、運載能力強、占地面積小、成本低廉、能源消耗少等優點，是促進水運沿線城市經濟發展的重要途徑之一，可以對沿途城市起到聚集引領作用，能夠為城市增收，促進城市發展。新時代應充分認識到內河水運對我國經濟發展的重要意義，努力發揮其優勢，實行多式聯運，推動交通行業改革發展，提升水運行業的整體質量，為人們帶來更大的利益及更方便的服務。

1 PPP模式簡述

PPP模式指由社會資本負擔設計、建造、經營、維護等環節的大部分或全部工作內容，采取“使用者付費”“政府付費”和“可行性缺口補助”的綜合付費機制為社會資本創造投資回報。

通常情況下，PPP模式下購買的為資產，而并非運營之后得到的產品與服務。政府應全程監督項目資產價值的形成，也就是開展適當的造價管控工作。由于社會投資的回報資金與最終資產數直接相關，而當回報資金的多少完全取決于經營情況，與擁有的資產數量和質量并無關系時，政府則應將造價管控的工作重點放在合同管理、項目批復等環節上。

PPP項目實施過程大致分為以下階段：（1）項目識別階段，政府作為項目的發起人，要對項目開展分析評估等一系列工作，該階段造價控制內容包括投資預算、概算設計及項目經濟性研究等；（2）準備階段，該階段的工作重心應放在項目經濟性分析上，需要相關人員盡可能準確預計收益，并制訂實施方案；（3）采購階段，該階段的工作重點為尋找實力雄厚且有意向投資PPP項目的社會資本；（4）施行階段，該階段更加注重建設造價管理和運用造價管理兩方面內容；（5）結算階段，該階段工作重點在于檢查與核對最終數據，確保萬無一失。

2 內河水運工程建設項目現狀

水運工程的建設與其他項目并無二致，內容主要包括現場勘測、設備購進、設備安裝等。其具有收益高、投資小等特點，但若出現決策失誤，造成的損失較比一般工程要大得多。水運工程項目的開展受建設地發展水平的制約，另外，運輸形式之間的競爭、企業的管理水平和地方政策都會對水運工程的開展造成不同程度的影響。

我國水運行業發展具備沿海地區快、內河水運落后的特點。內河水運具備運輸量大、運輸成本低廉、港口占地面積小等優點，建設內河水運與我國發展策略相適應，更能在一定程度上提高我國發展水平。近些年，我國逐漸加大對內河水運的扶持力度，為促進其發展出臺了許多有力政策，使內河水運設施建設不斷完善、水平不斷提升，雖然現在內陸水運正處于不斷進步的階段，但其在運輸方面的潛能仍未被完全開發，現階段內河水運仍然是我國交通運輸方面的薄弱部分，與其他運輸方式相比，其進步速度略顯緩慢[1]。

現階段，我國政府已經頒布了多元投資及多渠道融資等政策以促進內河水運的發展，其中多元投資的主體包括政府、企業、外資等；多渠道融資的主體包括銀行、政府、外資等。

由于內河水運工程建設時間長且投入的人力、物力、財力較多，尤其是航道項目，其具備投資量大、資金吸引力弱的特點，因此該階段項目的建設資金主要由政府承擔，來源大多為地方政府籌集或交通部門建設專項資金。在實際建設時，政府所承受的資金壓力較大，有時可能出現資金延時到賬等情況，最終影響工程進度。

3 PPP模式下內河水運基礎設施造價管理思路

內河水運的基礎設施建設是目前亟待推進的建設項目之一，其具備投資金額大、效益小的特點，這是因為內河水運的基礎設施的經營性很弱，缺乏“使用者付費”的基礎，投資者若為該項目投資，則回報略小，因此現階段大多使用“政府付費”或“政府補貼”的資金流轉機制。因此，在PPP模式的背景之下，內河水運基礎設施建設應采取全面造價管控的工作模式，擴大造價管控的范圍，不僅包括工程費，還包括其他建設費用及資本化利息等。對所有產生資金影響的工程部分開展嚴謹科學的造價管理已成為現階段內河水運基礎設施建設的主要趨勢。另外，因該項目前期準備工作開展時間較長，審批相關文件所涉及的政府部門較多，可以讓政府部門與社會資本一同開展前期準備工作，組建專項小組，專門負責開展項目的價值評估、可行性分析等工作，確保項目具有一定的可行性，還可以縮短前期準備所需要的時間，這可以在一定程度上降低準備成本。

4 PPP模式下內河水運基礎設施造價管理存在的風險

4.1 合同風險

現階段，我國政府頒發的與PPP模式有關的一些文件只起到規范作用，還沒有站在國家角度出臺有關PPP模式的法律規章。目前，內河水運基礎設施建設項目的行業壟斷性極強，且其投資回收時間較長，且PPP項目的運轉缺乏嚴格的法律保駕護航，因此其風險不可預知。若項目開展地政府的契約精神不強，甚至單方面違約，那么將對項目的開展，尤其是造價管控工作的開展造成不可預計的影響。

4.2 政策影響

我國在2016年全面開展了營改增的試行工作，但營改增在PPP項目建設中并無相應標準，項目收益的屬性不同，因此增值稅也存在一定差異，各屬性的項目收益結合在一起將對項目的整體稅負產生影響，這在一定程度上增加了內河水運基礎設施建設項目的成本控制難度。

內河水運基礎設施建設項目與一般的民建工程有所不同，項目某些階段建設中需要使用大量高價值建設材料，這會對增值稅的抵扣造成很大干擾。如何科學地利用稅收優惠及返還等有力措施，減小項目的稅負水平，提升項目吸引資金的能力，需要相關人士開展深層次研究。

4.3 征地拆遷影響

除了航道疏浚工程，所有的內河水運基礎設施建設都會或多或少地受到征地拆遷的影響，征地拆遷工作的效率與項目建設進度直接相關，故也會在一定程度上影響項目成本控制工作的開展。若出現征地拆遷問題，則項目無法實質性開工，在這段無法開工的時間里，相關管理費很容易超出預算，提升建設成本[2]。因此，在投資協議中必須對拆遷責任進行明確的固定和劃分，避免責任糾紛的發生。

5 PPP模式下內河水運基礎設施造價管理措施及建議

5.1 更新觀念，不斷學習

項目的所有參與方都必須更新觀念，不斷學習新模式、新思想。政府部門應做到理念先進，充分發揮應有的作用，既作為項目合作方，又作為行政管理者參與到項目建設中，與其他社會資本一起承擔項目建設風險。

在項目開展過程中，要確保人們的利益不受侵犯，始終堅持合同優先的原則，嚴格按照合同條款開展工作，遵守法律和政策規定，在合同和法律的約束之下執行工作，同時充分發揮領導主體作用，加大主動管理及各合作方協調的工作力度，督促各造價管控隊伍開展規范、科學的造價管控工作。相關部門應提高對新建設模式的重視程度，開展針對相關管理人員的職業技能培訓工作。此外，相關造價管理人員應及時轉變陳舊的工作思想，不可以被思維所束縛，應主動參與到項目前期設計和施工審查等環節的造價管控工作中[3-4]。

5.2 引入PPP造價咨詢單位

PPP模式之下的工程造價管理具有階段性、綜合性的特點，可以幫助項目的各個投資人確定最終投資目標，因此引入專業的PPP造價咨詢單位非常必要，其必須具備很高的專業水平和技術水平，擁有強大的人才隊伍，能夠承擔促進政府與社會資本溝通協商的責任，將項目的造價管理咨詢工作貫徹到位。

5.3 加強造價部門管理

依照PPP模式的特點及發展前景，結合項目實際情況制定與項目內容相適應的造價管控方案，并根據工程進度和資金變動情況完善造價管控機制，為新時代的內河水運基礎設施建設工作提供幫助。另外，相關人員應重視造價部門管理，政府應規范造價部門的行為，制定嚴格的規章制度，強化從業人員職業道德建設，切實做好新時代內河水運基礎設施建設造價管控工作，為項目帶來更大的利益。

6 結束語

綜上所述，PPP模式下內河水運基礎設施的造價管控工作具備一定的整體性、綜合性、科學性及系統性，造價管控工作與工程的每個環節息息相關，其同樣也是幫助投資各方獲取利益的重要保障。PPP模式既可以切實降低政府承擔的債務風險，又可以幫助內河水運基礎設施建設順利進行，因此相關工作人員必須做好PPP模式下內河水運基礎設施的造價管控工作。