新時代關于推動重慶鐵路高質量發展的思考

羅 鑫

重慶鐵路投資集團有限公司，重慶 400000

2019年9月，中共中央、國務院印發了《交通強國建設綱要》，提出“建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國”的戰略目標。2020年8月，中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）印發《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》，明確分“兩步走”全面建成現代化鐵路強國的規劃目標。2020年10月，中共中央政治局審議通過《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，這是我國構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的一項重大舉措。

1 高質量發展的時代要求

2017年，黨的十九大首次提出中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，鐵路作為國家重要的基礎設施，也需要按照高質量發展來謀劃和落實，目標是構建現代化鐵路網。

1.1 是交通強國的建設要求

根據《交通強國建設綱要》，交通強國建設要達到人民滿意度明顯提高，支撐國家現代化建設能力顯著增加的發展目標，擁有發達的快速網、完善的干線網、廣泛的基礎網，城鄉區域交通協調發展達到新高度。具體需構建兩個交通圈：（1）“全國123出行交通圈”，即都市區1h通勤、城市群2h通達、全國主要城市3h覆蓋；（2）“全球123快貨物流圈”，即國內1d送達、周邊國家2d送達、全球主要城市3d送達。

1.2 是現代化鐵路網的建設要求

根據《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》，現代化鐵路網的建設目標為全國鐵路網20萬km左右，其中高鐵7萬km左右；20萬人口以上城市實現鐵路覆蓋，其中50萬人口以上城市高鐵通達。具體而言，國鐵集團規劃“3張網+現代樞紐體系”。（1）“3張網”即現代高效的高速鐵路網、覆蓋廣泛的普速鐵路網、快捷融合的城際市域（郊）鐵路網。（2）“現代樞紐體系”是要分別建立客運樞紐和物流貨運樞紐。客運樞紐要按照“零距離”換乘要求，打造一批以鐵路客站為中心的綜合客運樞紐，推動干線、城際、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”和機場高效銜接。貨運樞紐要按照“無縫化”銜接要求，打造一批以鐵路物流基地為中心的綜合貨運樞紐，完善多式聯運、城市配送、集散轉運等功能。

1.3 承擔交通強國試點任務要求

重慶市是國家交通強國首批示范區之一，要求重慶把長江經濟帶和“一帶一路”對接起來，把城鎮化和鄉村振興兩大戰略對接起來，把新一輪的西部大開發和建設全面小康社會對接起來，在交通強國建設中發揮重要的示范帶動作用。選擇了三個方向進行試點：一是發揮重慶在推進共建“一帶一路”中的帶動作用、在推進新時代西部大開發中的支撐作用、在推進長江經濟帶綠色發展中的示范作用；二是推動干線鐵路、市域鐵路、城市軌道“三鐵”融合發展，打造軌道上的都市圈；三是暢通沿江綜合立體交通走廊，加密完善中歐班列（重慶），形成“四向”聯通、“四式”聯運的國際物流通道。

2 高質量發展的路徑思考

經過“十三五”的建設發展，重慶鐵路已形成“一樞紐十干線”鐵路網絡，鐵路營業里程達到2371km，其中高鐵381km、快鐵537km，加速融入全國高鐵網絡。目前，重慶市38個區縣中，鐵路已經覆蓋33個區縣，占86.8%（含在建）；高鐵覆蓋了19個區縣，占50%（含在建）；路網密度達到289km/萬km2，復線率達到78%，干線鐵路電氣化率達到100%。

2.1 鐵路網絡布局

2020年年初，重慶市政府工作報告提出“一區兩群”協調發展戰略。“一區”即主城都市區，包含現有主城9個區及周邊12個區和萬盛經開區，面積為2.9萬km2，常住人口約2009萬人。“兩群”即渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群。其中，渝東北三峽庫區城鎮群包含萬州等渝東北11個區縣，面積為3.4萬km2，常住人口約818萬人；渝東南武陵山區城鎮群包含黔江等渝東南6個區縣（自治縣），面積為2萬km2，常住人口約237萬人。

（1）主城都市區要著眼于增加中心城市綜合承載能力，建設具有國際影響力、競爭力的現代化都市區，盡早實現鐵路全覆蓋。目前，銅梁區需待成渝中線高鐵建設實現覆蓋，其余20個區已實現鐵路覆蓋。立足完善主城都市重要節點城市專業化服務功能，進一步推進“四網”融合和互聯互通，打造產城融合、職住平衡、交通便利的城市群和大都市區。

（2）渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群要分別結合庫區、山區和山水、民俗特色，發揮片區優勢，彰顯特色，協同發展。路網布局要填補空白、補齊短板，加強與主城都市區的聯系，盡可能融入國家高鐵網，提升區位優勢和互聯互通水平。

2.2 鐵路網絡構建

路網的構建要努力完善“3張網”和“現代樞紐體系”。

（1）現代高效的高鐵網。按照重慶市高鐵建設“五年行動”計劃，努力實現重慶市規劃“米”字形高鐵網“五年全開工、十年全開通”的目標。加快推進在建的渝湘高鐵重慶站至黔江段、渝萬高鐵、渝昆高鐵建設，力爭2026年貫通廈渝、京（鄭）昆高鐵主通道，形成新的沿江高鐵通道；加快建設成渝中線、渝西高鐵，加強成渝地區雙城經濟圈的聯系，并貫通京（西）昆、包海高鐵主通道；盡早開工渝貴、蘭渝高鐵，全面優化提升重慶高鐵網格局。在加快高鐵線路建設的同時，通過客貨運樞紐預留未來高鐵貨運的條件，支撐現代樞紐體系。

（2）覆蓋廣泛的普鐵網。按照重慶市“一區兩群”發展布局規劃，優化完善普速鐵路網，銜接資源開發型鐵路、支線鐵路，完善集散、連接功能，承擔跨區客貨交流任務，保障重點民生物資運輸，降低成渝地區雙城經濟圈的物流成本。充分發揮既有渝懷（復線建成通車）、川黔、襄渝鐵路等干線的作用，承擔長途貨運功能，補充區域客運功能；加快重慶鐵路樞紐東環線、成渝鐵路重慶站至江津段改造項目建設，增加重慶主城都市區路網密度，銜接重要物流園區、工業園區、港口；盡早開工建設重慶樞紐西環線，盤活三（江）萬（盛）南（川）涪（陵）鐵路資源，形成多層次、大容量、通勤式的路網格局，滿足客貨運輸需求。

（3）快捷融合的城際市域（郊）鐵路網。按照成渝地區雙城經濟圈發展需求，輻射帶動黔北區域發展，補充完善城際及市域鐵路網。一方面，要結合區域路網布局和經濟社會發展需要，新增布局城際及市域（郊）鐵路；另一方面，要優化利用既有鐵路開行公交化列車。2018年5月，原中國鐵路總公司（現國鐵集團）與重慶市政府聯合批復了《重慶市利用既有鐵路開行公交化列車實施方案》，為完善重慶地區綜合交通運輸體系，優化交通運輸結構和運力配置，推進鐵路供給側改革奠定了基礎。該規劃研究范圍為重慶主城都市區，以“需求引導、整合資源，統籌規劃、因地制宜，分期實施、盡快見效，政府引導、機制創新”為原則，力爭構建“兩環三縱三橫九射”格局，形成結構合理、功能完善、便捷高效、無縫銜接的“半小時”鐵路公交網。利用鐵路開行公交化列車方案，結合重慶主城都市區發展特征、客流需求、鐵路線網規劃建設情況，采用“一線一策”的方式，分三期推進實施。一期提高服務頻次，通過“干線列車增加停站+增開公交化列車”相結合的方式，利用條件較為成熟、客流需求量較大的成渝高鐵、渝萬城際和渝貴、渝利、蘭渝－遂渝（共用通道）鐵路，重慶西站至重慶北站區間開行“5線1區間”公交化列車，運營里程約520km。二期實現準公交化，通過中鐵銀通卡、人臉識別、手機二維碼等方式乘車，采用小編組、不限定員的公交化列車，實現“不定車次、不定座位、隨到隨走”的準公交化運行模式。增加新建成的樞紐東環線及機場支線、黃茅坪支線、成渝鐵路重慶站至江津段改造線、重慶站至重慶北站樞紐聯絡線及延伸線等開行公交化列車，新增覆蓋江北機場綜合交通樞紐，公交化運營里程約730km。三期實現公交化，通過人臉識別、二維碼支付等智能化方式進出站，可以在站臺候車，實現“不定車次、不定座位、快進快出、隨到隨走”，真正實現公交化運營。利用新建成的渝湘、渝昆、蘭渝、成渝中線、渝貴高鐵，鐵路二環線，實施渝利及渝貴鐵路、三萬南鐵路等公交化設施改造及車輛購置（租賃），形成“一環三縱三橫九射”1600km鐵路公交網。

（4）現代客運樞紐，按照2018年8月原中國鐵路總公司聯合重慶市政府批復的《重慶鐵路樞紐規劃（2016－2030年）》，進一步完善重慶北站、重慶西站及沙坪壩站配套市政交通，引入樞紐軌道交通，提升服務品質和能力；瞄準站城融合的目標，加快重慶東站、重慶站鐵路綜合交通樞紐建設，建成功能完善、換乘高效、出行便捷的現代化綜合客運樞紐；啟動科學城站、南彭站前期工作，形成輔助樞紐節點。同時，結合高鐵貨運技術的發展，預留未來開展高鐵貨運的條件；結合樞紐換乘體系，推進“四網”融合。

（5）現代物流貨運樞紐，按照“1+2+12”三級物流節點網絡布局，同步規劃建設解編系統、動車和機輛設施；進一步增加開行中歐班列，挖掘發揮團結村一級物流中心的貨運潛力；加快建設小南埡、魚嘴二級物流中心，作為區域中心級的物流節點；結合成渝鐵路重慶站至江津段改造、重慶樞紐東環線等項目建設，推進實施伏牛溪等12個三級物流節點建設，使其成為地區物流交換節點，并在解決“多式聯運”及鐵路運輸“最后一公里”方面做準備。

3 改革創新的需求

鐵路建設運營管理制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，鐵路既承擔社會化市場化的運輸職能，又承擔了部分社會公益職能。重慶鐵路要實現高質量發展，需要以改革創新為根本動力，解決制約鐵路建設發展的一些問題。

3.1 在國家大戰略背景下思考

《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）要求，成渝地區牢固樹立一盤棋和一體化發展理念，打造區域協作高水平樣板，唱好“雙城記”，建設好西部陸海新通道，積極參與國內國際經濟雙循環。相關專家將《規劃綱要》評論為成渝地區一體化協同發展的“發令槍”“指揮棒”“標準尺”。這是國家重大戰略，體現了中央對于內陸地區的發展賦予的厚望，成渝地區雙城經濟圈既與長三角、粵港澳大灣區、京津冀經濟圈有相同的使命，又承擔了構建新格局的新使命。因此，重慶、成都的鐵路網建設發展必須服務于成渝地區雙城經濟圈這個重大戰略，以更大的格局和胸懷，以更寬廣的視野來思考和謀劃。

3.2 進一步理順政企關系

我國鐵路發展的歷程有其特殊性，隨著改革步入深水區，鐵路體制機制改革也將逐步推進。就重慶而言，2014年以前，重慶市發展改革委承擔了政府鐵路工作職能；2014年6月，重慶實施鐵路體制改革，將鐵路建設管理和安全質量監管職能由發展改革部門劃轉至交通部門；2019年，重慶市政府與國鐵集團按照“一省區市一公司”的改革要求，合資成立重慶鐵路投資集團，承擔路市合資鐵路、城際鐵路建設運營、資產管理、土地綜合開發等企業主體職能，進一步完善了鐵路建設管理體制機制。受傳統習慣的影響，還需在實際工作中進一步理順統籌管理部門、行業管理部門、企業主體的關系，形成三位一體的權責關系，堅持以企業為主體，形成協調高效、共同推進、良法善治的治理體系。

3.3 落實事權劃分責任

“十三五”時期，國家明確了鐵路事權劃分，明晰了中央和地方政府財權、事權，區分了國家鐵路網和地方鐵路網，但由于鐵路需要成網運行的特性，很多線路仍需中央和地方共擔事權，出資比例由原來依靠中央財政為主轉變化地方財政為主。在地方承擔的相關事權中，重慶市區分了市級政府及財政、區縣級政府及財政的事權和財權，在征地拆遷、沿線配套交通疏解設施的建設等方面，區縣政府履行主體責任。但受外部經濟環境的影響，在大規模鐵路建設中，需要更好地發揮各方的作用，統籌資金、資源、資產的使用效率，既明晰權責，又快速推進。

4 結束語

“十四五”時期是我國實現第一個百年奮斗目標的收官期，是全面開啟社會主義現代化建設新征程的時期，西部地區鐵路建設在補齊短板的基礎上，需要更好地實現高質量發展，由此滿足不斷變化的新時代要求，惠及人民、城市與國家。