甘肅省國家級歷史文化名城保護與發展建議

陳 揚,陳立萍

（蘭州大學城市規劃設計研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

我國歷史文化名城保護制度自1982 年創立以來，經過30 多年的發展完善，有效促進了我國快速城鎮化時期歷史文化遺產的保護[1]。然而，歷史文化名城作為一個整體，與其他不可移動物質文物遺產的最大區別就在于其動態性[2]。黨的十八大以來，習近平總書記多次就文物保護工作作出重要指示批示，十九大報告也明確指出要堅定文化自信，推動文化繁榮。所以，保護利用好歷史文化名城是反映城市發展脈絡、強化可持續發展的重要保障，對于增強國家文化軟實力意義重大。改革開放以來名城保護事業有了很大發展，但是在目前經濟社會“新常態”背景下，名城保護的總體形勢依然嚴峻[3]。

本文分析了甘肅省國家歷史文化名城的主要問題，并深度討論了歷史文化名城保護和發展的相關建議。

2 甘肅省國家級歷史文化名城概況

甘肅省是取甘州（今張掖）、肅州（今酒泉）二地的首字而成，地處黃河上游，是古絲綢之路的鎖匙之地和黃金路段，歷史悠久，文化薈萃。全省第三次文物普查共登記各類不可移動文物16895 處，截至2019 年底，有全國重點文物保護單位152 處，省級文物保護單位532 處。全省收藏國有可移動館藏文物近42.34 萬件（套），其中珍貴文物11.74 萬件（套）。

甘肅省的國家級歷史文化名城分別為武威市、張掖市、敦煌市和天水市。其中，武威市古稱涼州，是1986 年國務院公布的第二批國家歷史文化名城，是中國旅游標志銅奔馬的出土地，中國優秀旅游城市和中國葡萄酒城。張掖市古稱甘州，同為第二批全國歷史文化名城。全市現有全國重點文物保護單位13 處，省級文物保護單位43 處，縣級文物保護單位574 處，張掖大佛寺被列入“絲綢之路：長安—天山廊道的路網”世界文化遺產備選名單。全市有各類博物館、紀念館10 家，國有館藏文物總量4.3 萬余件，其中三級以上珍貴文物3000 余件。敦煌市同為第二批全國歷史文化名城。其歷史底蘊深厚悠遠，文化遺產豐富多樣，敦煌莫高窟藏經洞于1900 年發現，被譽為20 世紀最有價值的文化發現。天水市又稱秦州位于甘肅省東南部，是第三批國家歷史文化名城，全市現有世界文化遺產1 處，全國重點文物保護單位21 處，省級文物保護單位50處，市（縣）級文物保護單位399 處；不可移動文物點1332 處。

3 歷史文化名城保護的重要意義

3.1 歷史文化保護是彰顯文化自信的重要抓手

源浚者流長，根深者葉茂。文物是不可再生的文化資源，是中華民族永續發展的歷史見證。保護和繼承好文化遺產，是歷史和民族賦予當代的神圣使命。深入貫徹和學習習總書記關于文物保護的相關精神，進一步加強文物保護，傳承文化遺產，進一步夯實民族根基、增強文化自信，用歷史文化的力量推動城市發展進步，譜寫偉大復興的新篇章。

3.2 文物是歷史文化的重要載體，是科技創新的源泉

歷史文化對于當代的重要體現就是文物，與此同時，歷史文物也是科技創新與文化創意的主要源泉。科創文化的發展依托歷史文化的啟迪。大量歷史科技和文化歷史在當代仍然被不斷的借鑒與傳承，為當代科技、文化、藝術的持續進步打下基礎。

3.3 文化遺產是城市可持續發展的重要內容

保護和弘揚歷史文化遺產是每個公民應盡的責任，也是實施可持續發展戰略的重要內容。歷史文化遺產不僅屬于當代，也屬于子孫后代。城市的歷史遺跡、文化古跡和人文底蘊共同延續了城市文脈，積累了城市底蘊。在存量規劃背景下，舊城改造的同時要注重保護歷史遺跡，使歷史文化與現代生活成為有機融合體。

4 甘肅省國家級歷史文化名城保護現狀主要問題

4.1 對歷史文化名城重要性的認識、城市的文化定位與品牌宣傳不足

甘肅雖是文化大省，但對于歷史文化保護工作的重要性認識不夠，這是甘肅省文保工作目前較為突出的問題。省內歷史文化名城現狀以就保護論保護為主，缺乏統籌考慮，對工作的復雜性缺乏必要的準備與認識，從而造成保護工作在部門協調、后勤投入等方面出現不足。省內各歷史文化名城均缺乏針對性，尚未圍繞自身定位開展相關文化宣傳和打造文創產品，文化品牌的宣傳稍顯不足。比如，武威市代表性的涼州文化、張掖市代表性的絲路文化、敦煌市代表性的敦煌文化以及天水市代表性的始祖文化均可以通過歷史文化元素從細微處體現城市定位與文化品牌。

4.2 名城規劃編制審批情況稍顯滯后

各歷史文化名城雖然不同程度的編制了《歷史文化名城保護規劃》，但張掖市名城保護規劃處于到期正在編制的情況，敦煌市名城保護規劃處于編而未批的情況，均需要進一步推進改善。

4.3 法律法規以及相關條例仍需進一步健全完善

各名城已出臺了一些管理條例來加強歷史文化名城管理工作，但是并沒有統一的相關法律法規以及條例體系。例如：武威市編制了武威歷史文化名城名鎮名村保護條例，而其他三市并沒有出臺各名城保護條例。敦煌市針對敦煌文物出臺了文物事業發展規劃，但其他三市沒有出臺相關規劃。因此，在名城保護管理工作的推進中，各名城應當積極依據實際情況制定相應的保護條例規章。

4.4 歷史文化保護投入資金相對少，歷史文化保護工作仍需推進

需要在完善歷史文化名城保護投入機制，保障公共財政投入的同時，引導社會資本積極參與。近年來，雖然各歷史文化名城投入了一定的歷史文化保護工作資金，但總體而言仍存在一定的資金缺口，因此，一些縣級及未核定文物因資金受限受保護程度不夠，損毀或消失現象時有發生。

4.5 歷史建筑、文物保護單位活化利用有待進一步提升

甘肅省在對文物保護單位與歷史建筑的活化利用中，歷史資源挖掘形式單一，缺乏創新，在歷史建設及文保單位開發利用過程中的人文關懷不足，例如開發保護過程中對原居民往往采用搬遷的形式；部門歷史建筑的開發利用也存在輕文化傳承重商業開發的現象，總體而言現狀活化利用普遍存在以個體建筑單體改善功能為主，缺乏與周邊環境的有機聯系，功能較為單一。

5 完善名城保護發展的相關建議

5.1 提高認識，加強政府管控

（1）摸清家底，完善建檔體系。按照市縣鎮村的四級管理體系，開展名城名鎮資源的全面普查，全面掌握資源家底，為豐富和提升歷史文化資源保護夯實基礎。完善各名城文物保護單位、歷史建筑的建檔工作，構建完善的建檔體系。

（2）強化責任，健全管理體系。成立歷史文化名城保護委員會，設立歷史文化名城保護辦公室，具體承擔名城保護、街區保護的工作協調職責。將歷史文化名城名鎮保護工作納入政績考核體系，健全名城監督檢查制度，提高名城保護的質量和水平。

加強監督檢查，加大城鄉規劃和文物保護執法力度，對違反《文物保護法》《城鄉規劃法》和《歷史文化名城名鎮名村保護條例》 有關規定的行為，對破壞歷史文化街區的違法違規行為，嚴肅依法查處，依法拆除嚴重影響街區保護和文物保護的違法建筑，依法依規追究相關責任人的責任。

（3）深挖名城價值，明確文化定位。明確各歷史文化名城的文化發展定位，圍繞定位開展針對性的文化宣傳和文創產品策劃，突出地方特色與差異性[4]。加強甘肅省四座歷史文化名城之間的聯系，突出甘肅省在絲綢之路經濟帶上的重要地位[5]，明確四座歷史文化名城各具魅力的特色。

5.2 加強宣傳，建立專家制度

（1）增強宣傳力度，營造歷史文化氛圍。加強對歷史文化名城的宣傳,提高歷史文化名城的知名度和影響力。建議成立由民間力量組成的“歷史文化名城保護與發展咨詢小組”，由天水、張掖、武威、敦煌本土熱愛當地文化、熟知古城歷史、懂得傳統民居建造知識的民眾組成，隨時監督古建筑的修護、重建與整治等工作，以保證歷史文化名城的古建筑在修繕與保護過程中保持原真性，達到修舊如故的目的。咨詢小組有權利指出當地歷史文化名城在保護與發展過程中的各種問題，并提出自己的意見，名城保護管理辦公室對此要予以調查和答復。

（2）建立名城專家咨詢制度，加強名城保護工作監督。成立歷史文化名城保護咨詢專家組，為名城、歷史文化街區保護提供專業咨詢和技術指導；同時設立歷史文化名城保護辦公室，具體承擔名城保護、街區保護的工作協調職責。對名城保護范圍內的建筑，應當組織專家編制群眾易懂的指導圖冊，以直觀的圖形結合簡潔明確的重點要求，引導群眾對歷史文化名城的認識理解。

針對歷史建筑中傳統民居建筑以土木結構為主的特色，應當組織地方專家深入研究建筑材料及結構特色，針對具體的房子提出一對一的修繕技術指導，并研究新的技術，既保證建筑風貌的歷史特性，又能加強抵抗自然損壞的能力。

5.3 規劃引領，夯實工作基礎

（1）堅持規劃引領，建立完善的保護規劃體系。依托各名城編制國土空間規劃的契機，盡快啟動規劃期至2035 年的歷史文化名城名鎮名村保護專項規劃編制工作。加快各名城歷史文化街區、文物保護單位和歷史建筑改造實施的修建性規劃編制與審批工作，按照規劃實施細則，對歷史文化街區、文物保護單位和歷史建筑加以整治。

（2）統一規劃先導，嚴格規劃實施。對于歷史文化街區的保護更新，應嚴格落實保護規劃的相關要求，嚴控剛性指標。近期以歷史文化街區的保護為主，遠期開展建設控制地帶和協調區的保護更新。

5.4 完善法規，堅持依法行政

（1）嚴格執行法律法規，加強文物保護工作。嚴格執行《文物保護法》《城鄉規劃法》《城市紫線管理辦法》《歷史文化名鎮名村保護條例》 等法律法規，依法劃定并明確各文物保護單位保護范圍和建設控制地帶，嚴禁在文物保護范圍進行任何建設活動，嚴格控制文物保護單位建設控制地帶的各類建設項目，嚴格控制歷史文化街區開發建設，堅決杜絕私拆私建等違法違規行為發生。

（2）制定激勵機制，鼓勵修繕歷史建筑與傳統院落。根據不同歷史街區內傳統民居院落的具體情況，制定有關政策和多種實施模式，改革現有房屋管理的體制。針對歷史城區內的歷史文化街區，鼓勵小規模、漸進式的民居修建，設立專門的低利率貸款，給整治房屋的戶主，用于房屋的整治與維修。盡量考慮保留老住戶，對私房居民，鼓勵自己維修，政府進行補貼。對無力自修的居民，則考慮收購或置換房產，使人口外遷。

5.5 資金支持，鼓勵社會資本積極參與名城保護工作

（1）加大政府支持、引入市場手段，加強多元化的資金支持。將歷史文化名城的保護和管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，并將歷史文化名城保護專項資金列入市縣一級財政預算，盡快開展對破損嚴重、存在安全隱患的文物保護單位、歷史建筑進行保護性修繕，保持傳統的歷史空間格局和風貌環境。

積極探索多渠道融資，探索由地方政府、管理部門和社會資本三方共同出資的有效方式，解決名城名鎮保護利用的資金短缺問題。例如，天水市為加大歷史文化保護力度，專門成立了天水名城保護投資發展有限公司，主要針對名城保護規劃，基礎設施開發利用等來為文化保護工作注入活力。另外，通過向全社會發行信托與債券等融資手段，進行大型文化遺產項目的開發，是國內外普遍采取的一種方法[5]。

（2）建立多元化歷史文化名城保護投入機制。建立多元化的歷史文化名城保護投入機制，引導社會團體和個人積極參與文化名城保護和建設。應結合各名城的實際，在法律法規層面給予支撐，制定《歷史文化名城保護社會資金引入暫行管理辦法》等使進入歷史文化名城保護的社會資金來源和使用規范化，有利于形成政府主導、多元投入共建共享的歷史文化名城保護平臺。

5.6 創新思路，統籌協調歷史保護與城市發展的關系

（1）加快歷史文化街區人居環境改善。積極穩妥推進歷史城區、歷史文化街區人居環境改善工作。啟動歷史文化街區綜合環境提升工程，科學制定基礎設施完善和公共服務設施提升年度工作計劃，按照先地下、后地上的原則，根據輕重緩急合理確定項目安排，采用“繡花”工夫，完善改造細節，增強人民群眾的獲得感。

（2）立足實際,大力發展文創產業。調整優化文旅產業布局，最大限度地體現甘肅省內國家級歷史文化名城的個性與光彩,提升旅游產業的成熟度。積極謀劃和實施文保單位、歷史建筑數字化保護項目，確保文物安全和合理利用。加強非遺保護傳承工作,夯實非遺保護工作基礎，推動非遺資源普査常態化，深入推進非遺與旅游融合發展，豐富文化旅游業態，創新傳播方式，發揮微信、短視頻、直播等新媒體的獨特優勢,加大非遺宣傳傳播力度。

6 結語

通過梳理甘肅省國家級歷史文化名城相關問題，針對性的提出了相應的解決措施，為甘肅省四座國家級歷史文化名城的高質量發展提供建議。