地下空間開發(fā)綜合治理發(fā)展戰(zhàn)略研究

楊華勇，江媛，李喆，高金金，王柏村,

（1.浙江大學機械工程學院，杭州 310027；2.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088）

一、前言

在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，我國首次從國家層面提出“國家治理”概念，將其作為推進所有領域改革的總目標。之后，我國進一步強調城市治理是社會治理的重要環(huán)節(jié)，為我國城市現代化發(fā)展指明了方向。地下空間綜合治理是城市治理的重要組成部分，以城市地下空間為客體 [1]，綜合運用行政、法律、技術、經濟等手段，借助大數據、人工智能（AI）、云計算等前沿技術，將專業(yè)管理與統(tǒng)一管理相結合，對地下空間規(guī)劃、設計、施工、運營維護的全過程進行決策、協(xié)調與控制，以期發(fā)揮城市地下空間開發(fā)利用整體效益 [2]。

相比地上空間，地下空間具有開發(fā)周期長、施工技術難度大、建設成本高、社會經濟綜合影響深遠等特點 [3]。因此，開發(fā)地下空間需多方論證、謹慎決策，要有完善的政策法規(guī)、規(guī)劃設計、技術裝備、施工與運營體系。針對地下空間開發(fā)利用中的“責權利”關系，厘清我國地下空間開發(fā)綜合治理體系存在的問題，提出地下空間開發(fā)綜合治理的方案，具有深遠的現實意義和廣闊前景。

二、我國地下空間開發(fā)綜合治理的現狀及問題

（一）我國地下空間開發(fā)綜合治理的發(fā)展現狀

1.地下空間開發(fā)規(guī)模位居世界前列

與歐洲、美國等發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國的城市地下空間開發(fā)利用起步較晚；隨著近年來對地下空間開發(fā)需求的增大，開發(fā)規(guī)模、開發(fā)總量、地下綜合體與地下立體交通樞紐的開發(fā)水平均處于全球前列。2016—2019年，我國累計新增城市地下空間建筑面積為1.07×109m2，新增人均建筑面積達1.26 m2[4]。城市軌道交通是城市地下空間開發(fā)利用的強大需求，我國在這一方面已全方位領跑全球 [5]。截至2020年12月31日，我國城市軌道交通運營線路總里程達7715.31 km，運營車站達到5189座，其中地鐵總里程突破6300 km [6]。目前，我國城市軌道交通已成為促進世界城市軌道交通發(fā)展的強勁動力。

2.地下空間施工技術水平領先

近年來，我國城市地下空間開發(fā)的機械化施工技術與裝備（如盾構、豎井掘進）取得了跨越式發(fā)展，技術水平位于世界前列。盾構隧道工法、近接施工安全控制技術等取得了長足進步，頂管技術、非開挖技術、水下沉管技術等取得顯著進展，地層位移和變形控制技術引領全球，特長山嶺隧道建設技術、大斷面頂管技術、水下沉管隧道技術等已屬世界領先，瓦斯隧道施工通風技術、軟巖大變形控制技術、隧道掘進機施工技術、全斷面盾構施工技術等處于世界先進水平 [7]。大量新技術的應用與研發(fā)，支撐我國地下工程建設的地質適應能力和施工效率顯著提升。

3.地下空間開發(fā)的相關法律法規(guī)體系初步形成

我國初步形成了以法律和行政法規(guī)為核心，以部門規(guī)章、規(guī)范性文件為補充的地下空間法律法規(guī)體系。①《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》等基礎性法律明確了城市土地歸國家所有，明確了土地所有權和使用權分離，為空間權設定奠定了法理基礎；②我國雖在行政法規(guī)正文中未提及地下空間，但在《國務院辦公廳關于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》《國務院關于推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》等規(guī)范性文件中對地下空間開發(fā)都有所涉及；③《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》等確定了我國城市地下空間開發(fā)利用管理的原則，明確了地下空間建設的前置手續(xù)，規(guī)范了地下空間工程管理；④對于地下空間管理的規(guī)范，我國已在地方性規(guī)范文件中全方位展開，多個城市制定了城市地下空間開發(fā)利用的相關規(guī)范，如上海、天津、長春等城市頒布了地方性法規(guī)，深圳、南京、廣州等16 個城市頒布了地方政府規(guī)章，成都、洛陽、長沙等28 個城市頒布了地方規(guī)范性文件，這些地方性規(guī)范文件有助于規(guī)范城市地下空間開發(fā)管理。

4.地下空間開發(fā)規(guī)劃體系持續(xù)優(yōu)化

面對我國地下空間不斷增長的開發(fā)需求，基于傳統(tǒng)規(guī)劃的總體框架，按照規(guī)劃內容，形成了地下空間開發(fā)的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等較為豐富的規(guī)劃體系。其中，約有50%的城市依據總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃來確定地下空間規(guī)劃的編制層級 [8]，總體可以概括為：①對于總體規(guī)劃，單獨編制了地下空間的總體規(guī)劃，但沒有明確與城市總體規(guī)劃的關系，如金華市、天津市等；將地下空間規(guī)劃作為一個專項規(guī)劃從屬于城市總體規(guī)劃，采用這種方法編制規(guī)劃的城市較多，如廣州市、杭州市等。②對于詳細規(guī)劃，可分為地下空間修建性詳細規(guī)劃（修規(guī)）、控制性詳細規(guī)劃（控規(guī)），或在修規(guī)/控規(guī)中包括地下空間規(guī)劃內容；部分城市只要求編制地下空間開發(fā)利用的控規(guī)，部分城市未明確要求編制地下空間規(guī)劃，但在出讓地下空間使用權時，附加規(guī)劃條件對地下空間開發(fā)加以約束和控制，如無錫、寧德、南昌等。③此外，少數城市要求編制建設規(guī)劃、城市設計、項目方案層面的地下空間規(guī)劃。盡管各類規(guī)劃的范圍和深度不一、層次不一，對地下空間實際開發(fā)活動的指導性和約束力不同，實施效果也有差異，但在解決實際問題方面都發(fā)揮了重要作用。各地的經驗和做法為國家制定權威性、規(guī)范性的法律法規(guī)提供了依據 [8]。

5.地下空間運營管理模式不斷創(chuàng)新提升

隨著地下空間開發(fā)類型的逐步多樣化，地下空間運營管理模式也不斷創(chuàng)新提升。①投融資模式不斷豐富，根據投融資主體不同，城市地下空間開發(fā)利用逐步形成了政府投融資、市場化投融資兩種模式，其中市場化投融資模式包括建造-經營-移交（BOT）模式、移交-經營-移交（TOT）模式、BOT與TOT模式結合的移交–建造–移交（TBT）模式、私人融資模式等。②建設管理模式不斷完善，初步形成了以設計-招標-建造、設計-施工、項目管理承包、設計-采購-建造、建設-管理等為核心的建設管理模式。③運營模式漸成體系，政府全包全管（國有國營模式）、委托運營（公私合營模式）和市場化運營3種模式成為主導。④政府監(jiān)管模式需求不斷提升，地下空間作為公共物品，存在典型的外部性、自然壟斷性等特點，易產生市場失靈現象；這對政府監(jiān)督和管理提出了更高要求，也驅動了政府監(jiān)管模式的不斷創(chuàng)新。整體來看，地下空間的運營管理體系持續(xù)完善，運營管理模式不斷創(chuàng)新，運營管理水平加速提升，推動地下空間開發(fā)利用進一步規(guī)范化和高效化。

6.地下空間開發(fā)利用的綜合社會影響效應凸顯

在城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加速、生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的雙重約束下，地下空間開發(fā)利用在城市發(fā)展中的地位和綜合效應日益顯現 [9]。地下空間開發(fā)利用有助于解決目前面臨的關鍵城市問題，破解交通擁堵與停車難的困境，緩解空氣污染，改善城市環(huán)境，提升基礎設施保障能力，提高城市宜居性，保障城市正常運行；有利于拓展城市空間，釋放土地壓力，如變電站、污水處理廠等基礎設施的地下化、半地下化，可大量置換城市綠地；可提高城市防災能力與韌性，完善地下物資儲備系統(tǒng)和地下防災空間體系，保障城市安全發(fā)展；有助于拉動經濟增長、增加就業(yè)，助力相關產業(yè)發(fā)展。總之，地下空間開發(fā)利用具有拉動經濟增長、促進產業(yè)發(fā)展、帶動就業(yè)的強大動能，是我國經濟增長的重要驅動力之一。

（二）我國地下空間綜合治理存在的主要問題

1.權屬尚不明確，在法律層面缺乏有效保障

目前，城市地下空間法治體系存在的主要問題有：法律體系對地下空間的經營權、所有權界定不清，法律主體不明確，管理標準不統(tǒng)一 [9]。具體來看，在國家法律層面上，尚未形成完整的法律體系，缺失城市地下空間的上位法律，諸多單行法之間存在不協(xié)調、不銜接等問題，致使其操作性差；在地下空間權利的界定、轉讓、獲取、登記和保護等方面仍缺乏法律依據。在立法推動力上，受國家宏觀政策影響較大，立法實踐的形式要件與內容要件相對較多，法律文件的層級偏低，規(guī)范性和政策性的執(zhí)行細則較少；相關國家規(guī)范和標準滯后于城市地下空間的發(fā)展速度 [10]。法律體系建設不完善，管理依據不足，不利于地下空間資源的合理開發(fā)利用。

2.頂層設計不足，缺乏規(guī)劃層面的統(tǒng)籌規(guī)劃

從規(guī)劃實施效果來看，城市地下空間規(guī)劃并沒有完全發(fā)揮其在城市發(fā)展中應起的作用。①對規(guī)劃本身的研究不夠完善和深入，表現為地下空間立體開發(fā)的規(guī)劃研究不夠深入，地上與地下統(tǒng)籌規(guī)劃、地下的網絡化開發(fā)利用規(guī)劃滯后等。②規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足，缺乏對資源的整合布局，地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、建設、管理之間缺乏有序銜接，導致部分地下空間重復開挖，造成資源浪費且影響后續(xù)開發(fā)利用。③可實施性和可操作性較差，這是由于地下空間產權范圍的確定方法仍未明確，沒有完成地下空間產權登記工作，造成穿越、出讓地塊實施困難，可操作性受到影響；加之相關規(guī)劃的管理歸屬不明確，造成地下空間項目審批效率低下，阻礙了地下空間的秩序性發(fā)展 [11]。④相關規(guī)劃缺乏一定力度的前瞻性研究，現有地下空間規(guī)劃的出發(fā)點多是對城市地面功能的補充和完善，而未從城市可持續(xù)發(fā)展的角度考慮城市地下空間的開發(fā)利用，對地熱、地下礦產資源、歷史文化資源等缺乏系統(tǒng)和長遠考慮，從可持續(xù)發(fā)展角度實現有效空間管制與統(tǒng)籌的難度較大 [12]。

3.地下資源家底不清，管理和運營模式有待創(chuàng)新

目前，我國大部分城市尚未開展地下空間系統(tǒng)資源的相關調查，即使有部分城市進行了地下空間資源調查，但也僅是對近期開發(fā)建設情況的了解，而對早期開發(fā)利用情況掌握不足；調查范圍未實現全覆蓋，調查精度不統(tǒng)一，加之部門之間缺乏溝通、數據共享不足、統(tǒng)計口徑和標準不一致，導致一些地方的地下空間調查進展緩慢，資源家底難以摸清 [13]。此外，隨著城市地下空間開發(fā)利用進入快速發(fā)展期，在地下空間運營管理方面仍面臨諸多問題。①地下空間開發(fā)利用的部門分割、各自為政、信息不共享、數據不統(tǒng)一等現象較為普遍，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調機構和機制；②監(jiān)管部門眾多導致多頭管理與無人管理現象并存，監(jiān)管部門涉及多方利益與訴求而相互掣制，難以形成監(jiān)管合力；③ 運營管理機制創(chuàng)新不足，多由政府承擔，投資模式單一，投資動力不足，缺乏有效的成本約束機制，不利于激發(fā)社會資本參與融資和運營的活力；④安全監(jiān)管機制不健全，應急管理協(xié)調難度大，除各地人防工程由人民防控辦公室（民防局）統(tǒng)一管理外，其他地下空間并未納入整個城市應急管理體系進行統(tǒng)一考慮，同時缺少安全監(jiān)管機制，災害發(fā)生時難以高效協(xié)調和應對。上述問題增加了運營監(jiān)管成本，降低了監(jiān)管效率，加劇了地下空間權利沖突的可能性，制約了地下空間資源的有效開發(fā)利用 [14]。

4.地下空間專項地質調查研究不足，不易規(guī)避地質災害

城市地下空間的開發(fā)建設易受地質結構、地下水體、巖土特性等地質環(huán)境因素影響，無論在前期規(guī)劃設計階段，還是在后期開發(fā)建設、運營管理階段，都需要有詳盡的地質數據作為基礎支撐。而目前我國多數城市的地質調查研究還很不充分，地質情況掌握不清，導致地下空間開發(fā)受阻。例如，北京、西安、蘭州等城市的活動斷裂，貴陽、武漢、昆明等城市的巖溶塌陷，上海、蘇州、天津、寧波等城市的地面沉降，西安、太原等城市的地裂縫等，都會引起一系列地下空間開發(fā)問題。

5.施工技術裝備有待突破，尚不適應復雜開發(fā)需求

我國地下工程建設技術裝備雖取得了重大突破，但仍難以適應超大、超長、超深、超快、高原、高寒等地下空間建設發(fā)展需求。①在施工技術方面，復雜地層、穿越既有建筑物等困難條件下的地下空間勘察設計技術、施工技術、智能建造技術研究等仍存在短板，地下工程施工新材料、新工藝、新技術等基礎研究薄弱，沒有形成國際認可的地下工程施工技術標準與理論體系。②在技術裝備方面，傳統(tǒng)裝備的適用性、穩(wěn)定性不佳，關鍵技術尚未全面突破，無法適應多元化需求；關鍵部件“受制于人”，國產化率不高，國際競爭力不強，產業(yè)鏈尚不完善，行業(yè)發(fā)展全球化布局欠缺；行業(yè)創(chuàng)新和技術成果轉化率低，成果轉化機制亟待完善，只有通過施工技術裝備的創(chuàng)新突破，才能提升不同地質條件、高壓、高地應力、高/低溫、極硬/極軟等極端復雜工況下的掘進和開挖能力。

6.信息數據標準體系各異，信息資源開放共享不足

地下空間的信息數據標準不統(tǒng)一，信息資源開放共享不足，制約了地下空間開發(fā)利用的效率和協(xié)同創(chuàng)新能力，也造成了信息系統(tǒng)的重復建設與資源浪費 [14]。由于缺少信息綜合管理部門和統(tǒng)一標準體系，地下空間在開發(fā)利用時面臨基本狀況掌握不足、主體與職責不明確、統(tǒng)計口徑與標準不一致、地下空間信息數據資源分散等問題 [14]，導致數據使用效率較低，數據收集、處理、分析與應用等平臺建設工作難以順利開展。地下空間的信息數據量大、形式多、格式雜、分布廣，信息資源共享不足，致使部分數據資源僅停留在專業(yè)管理的功能需要層面，由相關管理部門分別負責收集、儲存和使用；信息化項目分散、孤立，導致信息資源的種類和內容均較缺乏，信息覆蓋范圍不全面；相關部門和單位對信息數據獨享版權，存在不共享和不融合現象。信息化建設的不完善，制約了城市地下空間管理的信息化、標準化和精細化水平的提升。

7.多元智能技術應用不足，智能治理水平亟待提升

地下空間開發(fā)利用的智能化需求日益強烈，但智能化技術在地下空間規(guī)劃設計、智能建造、運營維護管理等方面的應用水平有待提升。①地下空間智能技術應用水平不高，物聯(lián)網、云計算、建筑信息模型（BIM）、AI、大數據、區(qū)塊鏈等新技術在地下空間創(chuàng)新應用的深度和廣度亟待挖掘，多元傳感信息融合技術、高精度可靠感知技術、新型智能傳感器技術、自適應及拆除機器人等技術或產品尚未實現推廣應用，新技術驅動下的“透明地殼”全生命周期管理能力、智能技術應用水平均有待提升；②地下空間綜合管理智慧平臺缺乏，地下空間智能化信息平臺的開發(fā)整體處于起步階段，集地下空間數據庫管理、信息更新、數據查詢與統(tǒng)計、空間分析、應急決策、數據挖掘等功能于一體的綜合性管理平臺較為欠缺，難以發(fā)揮地下空間全息感知、智能決策、高效管控功能；③智能運營管理水平有待提升，信息感知技術（全粒度、全時空、全對象特征感知）、信息傳輸技術、分析處理技術、地理信息技術在智慧化分段管控與運營、應急救援領域的優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。

8.不良社會影響不容忽視，制約工程綜合效益發(fā)揮

地下工程開發(fā)帶來的部分不良社會影響，影了著地下工程綜合效益。①利益沖突引發(fā)的社會矛盾，如地下空間開發(fā)過程中因土地邊界模糊、權屬不清等而引發(fā)的土地出讓金爭議、地下人防工程權屬爭議、小區(qū)地下車庫權屬爭議等；②事故災害會引發(fā)人身財產損失，導致地下空間開發(fā)難度大，如誘發(fā)突泥突水、瓦斯爆炸、施工塌陷、火災等突發(fā)事件，成為影響城市公共安全的重要因素；③防控不力會引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染，如地下工程開發(fā)過程中因防護措施不到位而引發(fā)的地下水污染、交通環(huán)境振動、噪聲污染、水土流失等問題。

三、我國地下空間綜合治理的發(fā)展路徑

（一）發(fā)展目標

按照“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局，深入落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念 [9]，把握“新基建”、實施城市更新行動等發(fā)展機遇，以提升地下空間治理水平、推進城市治理能力和治理體系現代化為目標，以建設韌性城市為主線，以法律法規(guī)保障為前提，以空間規(guī)劃實施為抓手，重點實施四大任務。強化智能技術在地下空間全生命周期的應用創(chuàng)新，拓展地下空間開發(fā)利用的深度和廣度，推進地下空間向深層化、綜合化、智能化方向縱深發(fā)展；加強地下空間開發(fā)利用及運營管理水平，提升城市綜合承載能力，最終形成地下空間高水平開發(fā)、高質量利用、高效率治理的發(fā)展新格局。未來我國地下空間發(fā)展按照探索發(fā)展期、提升發(fā)展期、全面發(fā)展期3個不同階段進行目標規(guī)劃。

1.探索發(fā)展期（2021—2025年）

到2025年，地下空間綜合開發(fā)治理漸成體系。地下空間專項地質調查率先突破，立法前期研究穩(wěn)步推進，頂層規(guī)劃統(tǒng)籌取得進展，運營管理機制統(tǒng)一協(xié)調；關鍵施工技術創(chuàng)新突破，工程核心裝備水平明顯提升，技術標準規(guī)范整合修訂，綜合信息管理平臺初步建成；新型信息技術加快滲透融合，綜合治理各環(huán)節(jié)信息暢通銜接，初步形成體系，推動地下空間開發(fā)新局面取得積極進展。

2.發(fā)展提升期（2026—2030年）

到2030年，地下空間綜合治理體系基本建成。地下空間調查數據更加完善，地方立法路徑取得重要突破，分級規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接有力，多元化運營活力迸發(fā)；復雜條件下的施工技術實現領跑，工程裝備技術突破成效顯著，技術標準規(guī)范密集出臺；綜合信息管理平臺功能完備，綜合治理智能化水平顯著提升、各環(huán)節(jié)協(xié)調聯(lián)動，推動地下空間綜合治理體現高水平。

3.全面發(fā)展期（2031—2035年）

到2035年，地下空間綜合治理體系全面建成。形成地下空間綜合治理長效機制，推動地下空間綜合治理體系和治理能力的現代化。國家立法進程取得實質進展，功能設施規(guī)劃布局更加完善，運營監(jiān)管水平顯著提升；施工技術與裝備水平全球領先，綜合治理智能化水平優(yōu)勢彰顯，突發(fā)應急能力顯著增強，安全保障體系更加有力；地下空間開發(fā)經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和諧共贏，全面建成技術先進、法律健全、規(guī)劃統(tǒng)一、運維有序、良性循環(huán)、相互促進的綜合治理生態(tài)體系，有效支撐城市治理現代化。

（二）發(fā)展原則

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調聯(lián)動。地下空間開發(fā)利用要與城市的發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調，合理確定地下空間的建設規(guī)模、時序和發(fā)展模式，穩(wěn)步推進地下空間建設；堅持地上與地下空間綜合統(tǒng)籌和一體化開發(fā)，基礎設施建設應地上與地下齊頭并進；加快區(qū)域地下空間一體化發(fā)展，堅持統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用，實現各類功能設施與空間“一張圖”整合，鼓勵豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向關聯(lián)空間連通開發(fā)，提高城市地下空間開發(fā)利用的整體性和系統(tǒng)性 [9]。

二是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。立足環(huán)境承載能力和資源稟賦能力，始終貫徹生態(tài)保護優(yōu)先的理念，明確地下空間資源發(fā)展的底線；以生態(tài)安全評估為前提，合理有序利用地下空間資源，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作 [15]；在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序統(tǒng)籌地下空間功能布局，實現地下空間開發(fā)治理與資源環(huán)境的和諧發(fā)展。

三是多維融合，智慧驅動。聚焦立體城市，探索地上地下協(xié)同發(fā)展路徑，推動地下空間一體化設計、功能統(tǒng)籌、空間治理、生態(tài)保護、安全韌性、技術創(chuàng)新等多維信息融合共享；充分運用物聯(lián)網、大數據、AI等技術，賦能城市地下空間規(guī)劃、設計、建造、運營維護與安全管理全流程，全面推動新科技在地下空間開發(fā)利用和運營管理方面的融合創(chuàng)新；實現基礎設施云端化、數據標準化、業(yè)務平臺化、平臺生態(tài)化、管控智能化，以智能技術助力地下空間高效開發(fā)和綜合治理競爭力提升。

四是以人為本，公共優(yōu)先。城市地下空間的開發(fā)利用需秉持科學、合理、適度利用原則，嚴格控制不適宜的開發(fā)活動；優(yōu)先保障基礎設施和公共服務設施的建設空間，優(yōu)先規(guī)劃和安排市政工程、地下交通、人防工程、應急防災基礎設施，兼顧城市運行最優(yōu)化和相鄰空間發(fā)展需要，保障居民生命財產安全、地下空間權利人的合法權益 [9]。

五是軍用與民用相結合，平時與戰(zhàn)備相結合。地下空間規(guī)劃注重平時與戰(zhàn)時應用相結合，兼顧人防要求的總體技術標準，與人防工程、國防設施系統(tǒng)發(fā)展相協(xié)調，實現人防設施的平戰(zhàn)轉化及與非人防設施的兼容，保障平時的有效利用，戰(zhàn)時、突發(fā)事件、防災抗災的應急使用；創(chuàng)新人防工程權屬管理，盤活人防工程存量資產，打造集戰(zhàn)備、商業(yè)、交通等服務功能于一體的綜合防護體系；深入探索地下人防、國防工程平時功能的多樣化，強化與其他地下空間設施的整合建設、互聯(lián)互通與功能轉換，實現綜合效益最大化。

（三）重點任務

1.構建我國地下空間綜合治理體系

一是健全地下空間法律法規(guī)體系。①開展地下空間專屬立法，從國家層面啟動關于地下空間開發(fā)利用的專項立法行動，編制《城市地下空間基本法》，明確城市地下空間的用地管理、規(guī)劃編制、權屬使用、開發(fā)建設、運營維護等內容，科學建立我國城市地下空間的法律體系 [15]；對現有法律中涉及地下空間的有關規(guī)定進行修訂，使其與國家層面地下空間單行法精準對接，避免下位法與上位法出現矛盾和抵觸。②借鑒國外成熟經驗，完善配套法規(guī)政策，在《土地管理法》中明確地下空間土地出讓金標準、地下建設用地使用權、地下建設項目的產權登記等事項；建立城市地下空間規(guī)劃管理、建設管理、維護管理、安全管理等方面的配套法規(guī)，確保城市地下交通運輸、公共服務、市政管網、防空防災體系等建成后能維持良好的運營狀態(tài)；明確地下空間土地出讓方式和土地出讓金的投融資方式、繳納標準，開發(fā)利用管理的權利與義務，稅收政策，公共地下設施的使用許可規(guī)定等基本方針和政策，加快制定和完善相關標準規(guī)范，促進城市地下空間資源的有序開發(fā) [16]。

二是完善地下空間發(fā)展規(guī)劃體系。在國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的頂層設計構架下，按照規(guī)劃層級，明確定位關系，構建各地的地下空間分級規(guī)劃體系。地下空間規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的一項專項規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃層面均有相應體現與表達，應明確地下空間規(guī)劃是總體規(guī)劃的重要組成部分。具體來看，在詳細規(guī)劃層面，注重對城市地下空間形態(tài)和功能的具體指導與控制作用，注重方案實施的過程性；在專項規(guī)劃層面，既可與總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃平行進行，又可在重點開發(fā)地區(qū)進行專項規(guī)劃。針對大中型城市，需要編制重點開發(fā)地區(qū)的地下空間專項規(guī)劃；規(guī)劃主管部門依據國土空間總體規(guī)劃，全市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等，組織編制重點地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，報市政府批準后發(fā)布實施。此外，應以立法形式來明確規(guī)劃建設部門的職責，以政府主管部門為總體規(guī)劃者和管理者，相關職能部門發(fā)揮主要管理作用，其他部門協(xié)調性參與管理。

三是完善地下空間運營管理體系。①適度創(chuàng)新地下空間投融資機制，以存量資產帶動增量投資，以公共投資促進社會資本的投資，以長期收益拉動短期投資的資本需求，以制度長信化解多元化的資本邏輯沖突，帶動整個地下空間的投資發(fā)展需求；②探索地下空間市場化運營管理新模式，按照分級、分類、分階段的設計邏輯以及公司化運行機制、市場化競爭機制、平臺化整合機制來設計運營管理模式，明晰責、權、利關系，完善評價、激勵、約束之間的邏輯關系，推動形成責、權、利的合理配置；③厘清地下空間有限資源在不同區(qū)位和層位的定價，針對不同區(qū)域、不同深度的地下空間，提出合理、適當、可操作的定價方法，從而提升地下空間開發(fā)利用效率，防治和杜絕地下國有資產流失等問題；④強化地下空間運營管理的監(jiān)督管理，建立政務公開、有序參與、網絡監(jiān)督理性化和規(guī)范化的社會監(jiān)督體系，利用信息化手段和社會輿論工具提升政府對地下空間責任主體的監(jiān)管能力，形成完備的城市地下空間監(jiān)管績效評價體系 [17]。

四是創(chuàng)新地下空間技術裝備體系。①構建地下工程裝備技術創(chuàng)新體系，加快新型裝備的技術研發(fā)，重點推進煤礦、國防領域特種裝備，川藏、青藏鐵路用極端裝備，異形斷面巖石隧道掘進機，千米級深立井全斷面掘進機，千米鉆機導向取芯鉆進裝置，智能化注漿設備，高壓電脈沖掘進裝備、隧道襯砌質量檢測設備等；②創(chuàng)新地下空間開發(fā)施工技術體系，創(chuàng)新地下空間勘察設計理論與方法，健全地下空間施工工法技術，完善地下工程智能建造技術，加強地下工程建設施工組織管理，推進地下空間開發(fā)施工技術國際化，創(chuàng)建適應國情的地下工程施工技術標準系統(tǒng)。

2.提升我國地下空間綜合治理水平

一是加大地下空間綜合治理技術創(chuàng)新突破。運用多元傳感信息融合、高精度可靠感知、新型智能傳感器、建筑信息模型等前沿技術，提升地下空間綜合治理的智慧化水平，實現全方位、全生命周期的超級地下空間動態(tài)管理。基于BIM、3S等技術建立綜合管理平臺，實現地下空間開發(fā)進度可視化管理、安全隱患管理、質量管理、人員管理、物資管理、成本管理的信息化集成應用；采用物聯(lián)網、AI等技術，建設環(huán)境與設備監(jiān)控、通信、安全防范、預警預報功能集的系統(tǒng)，建立數據驅動，集管理、服務、運營為一體的綜合性智慧管理平臺，賦能城市地下空間工程運營維護 [14]。

二是推動地下空間全產業(yè)鏈協(xié)同。通過地下工程核心基礎技術的創(chuàng)新研發(fā)，助力行業(yè)關鍵技術突破，實現自主可控技術升級；通過重點短板技術攻關，突破產業(yè)發(fā)展短板，實現全面超越；通過實施“走出去”戰(zhàn)略，全面提升國產技術裝備的國際市場競爭力；通過產業(yè)布局優(yōu)化，打造完整產業(yè)鏈，推動地下工程裝備新型創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、生態(tài)鏈協(xié)同；做強行業(yè)龍頭，打造世界一流的地下工程裝備領軍企業(yè)；做優(yōu)關鍵產業(yè)，打造主軸承、減速機等核心關鍵部件的產業(yè)集群；做全產業(yè)鏈條，發(fā)展新材料、傳感器、液壓及電氣元器件等高端配套產業(yè)集群通過全產業(yè)鏈協(xié)同，構建地下工程創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)，支撐綜合開發(fā)治理能力躍升。

三是提升地下空間綜合治理的公眾參與程度。推動城市治理從以政府為主向社會聯(lián)合的多元主體轉變，堅持制度先行，加強公眾參與地下空間綜合治理的機制建設；發(fā)揮政府治理作用，健全利益協(xié)調、利益表達、利益保護機制，引導民眾依法表達訴求、行使權利、解決糾紛，實現政府治理、社會調節(jié)、居民自治的良性互動。在加強制度建設的同時，建立公眾參與平臺，推動公眾有序參與、規(guī)范參與、有效參與，發(fā)揮居民自治及化解社會矛盾作用；倡導公民社會理念，確立公眾參與共識。重視制定發(fā)展實施規(guī)劃，構筑公眾參與體系，健全長效治理機制，提升地下空間綜合治理公眾參與權限與深度。

3.加快地下空間綜合治理的智慧化建設

一是加快地下空間信息的透明化。采用綜合探測和三維（3D）建模技術，加快透明城市建設；運用航空遙感、物探、鉆探、地質調查等手段，系統(tǒng)探測全國各地的地質條件、地層結構、存在的地質問題等，評價地下空間開發(fā)利用的地質適宜性和資源潛力；開展地下空間開發(fā)利用地質環(huán)境監(jiān)測，建立全國城市地下空間3D地質結構模型、城市地質環(huán)境信息系統(tǒng)、地下空間開發(fā)利用政府決策信息支撐平臺 [18]；探索數據管理與共享機制，制定統(tǒng)一的信息標準，實現地上地下的信息化、一體化和可視化。透視城市現實與虛擬空間，強化城市規(guī)劃、建設、管理、運維、應急的高效管理、精細管理和動態(tài)管理，提升城市綜合治理水平。

二是推動裝備全生命周期的智能化。著力推動地下工程裝備在全壽命周期內的智能設計、智能制造、智能掘進、智能運維四位一體智能化。在初始設計階段，使用3D協(xié)同設計，推動地下工程裝備的標準化、模塊化、通用化；在制造階段，開發(fā)地下空間企業(yè)資源計劃（ERP）系統(tǒng)、軟件即制造執(zhí)行系統(tǒng)（MES）、產品生命周期管理系統(tǒng)（PLM），加快地下工程裝備制造向工業(yè)網絡建設、系統(tǒng)集成、精益生產線建設、虛擬仿真方向發(fā)展；在掘進階段，加強數據采集與存儲、云計算平臺、智能決策技術、智能掘進技術的融合，對掘進狀態(tài)實時在線監(jiān)測；在運維階段，以大數據、云計算技術為支撐，實現云平臺健康評估和故障診斷的遠程智能運維服務。通過智能化、數字化、信息化管理的裝備設施，推動地下空間日常管理和安全管理的智能化、數字化、信息化。

三是驅動地下空間管控的數字化。①以3D數字空間為載體，落實全域全要素管控，采用規(guī)則引擎技術將自然語言描述的空間管控和準入要求進行數字化轉譯，解析要素對象、約束條件并將之轉化為計算機可識別和計算的3D空間管控規(guī)則，為進一步規(guī)劃實施與用途管制數字化應用提供可靠依據。②以多層級、全覆蓋的數字化規(guī)劃傳導為機制，保障規(guī)劃管控內容全面貫通，構建多層級、全覆蓋的規(guī)劃傳導機制，厘清包含各層級規(guī)劃管理內容（要素、規(guī)則、模式）規(guī)劃傳導譜系，推動規(guī)劃實施從“項目統(tǒng)籌”到“區(qū)域統(tǒng)籌”的轉型。③以空間管控與準入管制數字化體系為內涵，實現用途管制數字重塑；以規(guī)劃為依據，梳理空間管控與空間準入數字化的要求，建立不同管制對象、管控要素、管控規(guī)則、管控模式之間的銜接與組合關系。科學統(tǒng)籌建設與非建設活動，保障“一張藍圖”在國土空間用途管制數字化管理中的全面落實。④以數字管控為驅動，落實“放管服”改革，實現全流程用途管制以智慧選址、智能審查、規(guī)劃條件自動生成、方案精細審查為核心，驅動多審合一、多證合一、多測合一流程優(yōu)化，確保規(guī)劃管控內容與開發(fā)建設活動的有機銜接，提高用途管制科學性和行政審批效率。

四是搭建地下空間綜合信息平臺。依托政府主導，運用物聯(lián)網、AI等技術構建統(tǒng)一的地下空間綜合信息平臺。打造集管理、服務、運營、預警為一體的綜合性智慧管理平臺，實現全方位、全生命周期的城市地下空間動態(tài)管理能力；發(fā)展面向城市地下空間海量多源異構數據的管理平臺，面向專業(yè)技術人員應用的工作平臺，面向政府部門決策的可視化輔助支撐平臺，面向社會公眾的信息服務平臺。實現地上地下一體化數據集成展示，建成“透明城市”，支持地下空間數據的專項查詢、統(tǒng)計和分析，匹配地下空間精細化管理；支持多維度地上地下一體化空間分析，洞察城市空間每個細節(jié)，開展大型建筑物規(guī)劃適宜性輔助分析評價，服務舊城改造、新城建設；支撐水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測預警，解決多龍治水問題；支持地下軌道交通選址輔助決策分析，服務城市地下軌道交通建設，同步開展地下空間專項應用，服務地下空間業(yè)務部門專職專用。推行地下空間數據的動態(tài)管理、實時更新、多維一體化展示、可視化決策分析、社會化共享服務，為城市地下空間規(guī)劃、建設、運行、安全、管理提供全面高效的信息服務與支撐。

4.加強地下空間應急響應安全管理

一是加快安全韌性城市規(guī)劃建設。充分體現提前規(guī)劃在城市韌性提升方面的前瞻性和引導性，統(tǒng)籌推進韌性城市頂層制度規(guī)劃，強化地下空間基礎設施防護能力和系統(tǒng)韌性，提升區(qū)域突發(fā)事件持續(xù)性應急救援能力以及長期抵御風險能力。從地下空間災害風險管理的全流程出發(fā)，強化“平時減災—災前備災—災中應急—災后恢復”的災害風險管理能力，提升城市應對地下空間重大災害的基礎韌性；在現有防災減災規(guī)劃的基礎上，著力提升多情景下城市應對風險能力系統(tǒng)模擬預測與問題診斷能力。根據韌性城市規(guī)劃的發(fā)展策略和行動計劃，提高城市各部門的災前應對能力、災害響應能力、災后恢復能力，構建“災害風險管理臺賬—災害監(jiān)測預警—災情推演仿真—規(guī)劃決策輔助—災后復盤優(yōu)化”全流程的系統(tǒng)韌性機制。

二是完善地下空間應急響應機制。將地下空間納入城市總體應急管理體系，建立健全地下空間安全監(jiān)管和應急響應機制，實現災害突發(fā)時的有效協(xié)調與應對。當地下空間突發(fā)事件發(fā)生或地下空間開發(fā)引起環(huán)境地質災害發(fā)生時，及時啟動應急響應機制，在判定事故性質、特點、危害程度、影響范圍的基礎上，迅速組織應急力量實施處置，開展人員疏散和自救互救。

三是做好地下空間的安全監(jiān)管。①完善地下空間安全設施，根據火災、水災、爆炸、塌陷等不同災害類型，合理設置疏散和避難空間、逃生通道、導向標識、消防設備、無積水通道、煙氣探測設備、噴淋設備、內部消防通道等。②加強對地下工程結構的檢測、監(jiān)測和維護，針對地下管道、地鐵等生命線工程，建立沉降預警監(jiān)測機制，加強油氣管道泄漏、給水管道漏水、排水管道滲漏破裂等市政管道的全壽命周期檢測與管道修復維護，推進城市雨污混接、錯接調查和雨污分流改造工作。③建立行政管理機制體系，設立專門的城市地下空間安全監(jiān)管部門，明確地下空間安全監(jiān)管的內容、制度、措施以及相關部門安全主體責任；加強信息溝通和共享，避免出現分頭管理、多頭管理、管理缺位等問題 [19]。

四、對策建議

（一）建立國家地下空間綜合治理統(tǒng)一協(xié)調機制并出臺專項規(guī)劃

建議由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，會同相關部委成立部際聯(lián)席領導機構，協(xié)調全國地下空間開發(fā)利用工作，對事關地下空間開發(fā)利用的政策文件、法律法規(guī)、項目規(guī)劃、資源普查等重大事宜進行統(tǒng)籌安排；籌建國家地下空間開發(fā)利用專家委員會，對地下空間開發(fā)利用的發(fā)展策略與政策建議持續(xù)開展儲備性、戰(zhàn)略性和前瞻性研究；立足國土空間規(guī)劃，圍繞五級三類的國土空間規(guī)劃編制體系，強化頂層設計和規(guī)劃管控，堅持開發(fā)與保護并重、地上地下協(xié)同、豎向分層與橫向連通等原則，盡快出臺國家級城市地下空間專項規(guī)劃。

（二）完善法律法規(guī)、標準規(guī)范和監(jiān)管評價體系

加快建立地下空間法律體系框架，積極推動與地下空間治理相關的法律修訂，將地下空間治理方針原則和基本制度等納入現有法律體系；修訂或頒布相關地方法規(guī)、地方規(guī)章，為上位法的修訂或制定提供實踐案例；圍繞復雜地質條件下的工程建設、復雜環(huán)境保護、深層地下空間開發(fā)、地下空間設施的安全運維和更新改造等難題，制定相關技術標準，形成集地下空間規(guī)劃、設計、施工、防災減災、環(huán)境保護于一體的標準規(guī)范體系；完善上級監(jiān)管部門對下級監(jiān)管部門的評價獎懲機制、直接監(jiān)管部門對地下空間運營企業(yè)的監(jiān)管機制、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制，加快構建完備的城市地下空間監(jiān)管績效評價體系。

（三）加快部署關鍵核心裝備技術研發(fā)和專業(yè)人才培養(yǎng)

瞄準我國城市地下空間綜合治理“長、大、深”的發(fā)展趨勢，應對復雜地質條件和極端環(huán)境等重大挑戰(zhàn)，緊扣信息化、協(xié)同化、綠色化、分層化的發(fā)展要求，圍繞重點任務，識別城市地下空間開發(fā)利用和工程裝備的核心基礎技術與重點短板技術；形成城市地下空間開發(fā)利用技術體系，優(yōu)化工程裝備產業(yè)布局并納入國家重大研發(fā)計劃和裝備制造業(yè)專項。針對我國地下空間綜合治理和地下空間開發(fā)利用亟需，在高校、科研機構、企業(yè)中加強相關專業(yè)人才的培養(yǎng)，形成一流水平的專業(yè)團隊，提升地下空間開發(fā)利用與綜合治理實力。

（四）開展城市地下空間普查工作與信息化管理

全面開展城市地下空間普查工作，建立普查工作協(xié)調機制，編制普查實施方案和相關技術標準。運用先進傳感手段，探測全國地下空間特性，基于超前地質環(huán)境監(jiān)測和預報，建立地下空間開發(fā)利用的地質適宜性和資源潛力的評價體系；采用現代新型信息技術手段，探索數據管理與共享機制，發(fā)揮大數據分析優(yōu)勢，搭建地下空間開發(fā)利用的政府決策信息平臺并制定統(tǒng)一的信息標準。通過地下空間開發(fā)利用和綜合治理的科學管理、高效管理、精確管理、智能管理、動態(tài)管理，提升城市運轉效率，增強城市綜合治理水平。

致謝

感謝錢七虎、鐘志華、陳學東、陳湘生、邵新宇、郭東明、焦棟、陳志龍、路德春、胡斌、包華、曾嬌、王國盛等專家學者，劉劍、陳文磊、孟旭、謝帆等同事所作的貢獻。